Uzasadnienie
Prezydent Miasta K., decyzją 30 kwietnia 2021 roku (nr [...]), skierowaną do T. M., ustalił do zapłaty jednorazową opłatę w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w związku ze zbyciem udziałów w działkach: nr [...] o pow. [...]ha, obręb ewidencyjny [...] - T., położona w K. przy ul. [...], objęta w momencie sprzedaży KW nr [...], nr [...] o pow. [...]ha, obręb ewidencyjny [...] - T., położona w K., objęta w momencie sprzedaży KW nr [...] oraz nr [...] o pow. [...]0ha, obręb ewidencyjny [...] - T., położona w K. przy ul. [...], objęta w momencie sprzedaży KW nr [...]
W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że na skutek podjęcia uchwały Rady Miejskiej K. Nr XXIX/353/2016 z dnia 27 października 2016 roku w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla zespołu zabudowy mieszkaniowej na osiedlu T. dokonano ustalenia przeznaczenia gruntów położonych przy ul. [...], jako tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (jednostka bilansowa: [...]).
W okresie od 18 marca 2020 roku do 17 listopada 2020 roku aktami notarialnymi w liczbie [...] (szczegółowo opisane w tabeli) zostały sprzedane udziały w działkach nr [...], [...] oraz [...], obręb ewidencyjnym [...] - T.. Zbycie nastąpiło przed upływem 5 lat, licząc od dnia, w który stał się obowiązujący nowy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, tj. od dnia 23 listopada 2016 roku.
Natomiast zgodnie z Miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego Miasta K., zatwierdzonym uchwałą nr XIX/121/91 Rady Miejskiej w Kaliszu z dnia 22 października 1991 roku (Dz. Urz. Woj. Kaliskiego nr 17, poz. 163 z dnia 27 grudnia 1991 roku, który utracił ważność w dniu 31 grudnia 2003 roku, obszar obecnych działek nr [...], [...] i [...] stanowił teren upraw polowych i ogrodniczych (jednostka bilansowa: [...]).
Przed wejściem życie planu miejscowego z 2016 roku, w latach 2004-2016, teren objęty postępowaniem, zgodnie z operatem ewidencyjnym gruntów i budynków, stanowił grunty orne. Przy czym część działek nr [...] oraz [...] była objęta decyzją nr [...] z dnia 16 listopada 2009 roku o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego.
Na podstawie zebranej dokumentacji i sporządzonego operatu szacunkowego przyjęto, że faktyczny sposób wykorzystywania nieruchomości przed wejściem w życie nowego planu miejscowego stanowił częściowo teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, a częściowo użytki rolne. W operacie szacunkowy przedstawiono stan nieruchomości wynikający z zapisów ewidencji gruntów i budynków oraz wizji terenowej przeprowadzonej dnia [...] marca 2017 roku przez pracowników Urzędu Miasta, który potwierdza stan ewidencyjny.
Odnosząc się do zarzutów i uwag podnoszonych przez stronę w toku postępowania organ wyjaśnił, że analiza historii działek została przeprowadzona przez organ i przez biegłego. W operacie szacunkowym uwzględniono, że według daty z wejścia Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla zespołu zabudowy mieszkaniowej na osiedlu T. zbyte działki nie istniały, dlatego że nie były jeszcze wydzielone. Stan prawny nieruchomości na dzień 23 listopada 2016 roku został potwierdzony wpisami z ksiąg wieczystych oraz rejestru ewidencji gruntów i budynków.
W sprawie przeprowadzono analizę przeznaczenia nieruchomości sprzed zmiany planu z uwzględnieniem zarówno faktycznego sposobu jej wykorzystania, przeznaczenia w planie ogólnym, jak i ustaleń wynikających z decyzji o warunkach zabudowy.
Organ wskazał, że w świetle art. 37 ust. 1 u.p.z.p. brak jest podstaw do literalnego stosowania art. 154 ust. 2 i ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami przy ustalaniu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (wyrok NSA z dnia 03.07.2019 o sygn. akt II OSK 2181/17). Określając wartość nieruchomości według faktycznego sposobu jej wykorzystywania niedopuszczalne jest odwoływanie do ustaleń wynikających ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, które nie daje stronie prawa do zagospodarowania nieruchomości i jest tylko wewnętrznym aktem gminy określającym przyszłe kierunki zagospodarowania przestrzennego.
Organ wyjaśnił, że opracowanie przedłożone przez biegłego zostało skontrolowane pod względem składu, zawartości i prawidłowości.
Zgodnie z art. 87 ust. 3a u.p.z.p. przeanalizowano czy wartość nieruchomości o przeznaczeniu ustalonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przed dniem 1 stycznia 1995 roku jest większa niż wartość nieruchomości określona przy uwzględnieniu faktycznego sposobu jej wykorzystywania po utracie mocy tego planu oraz uwzględniono konsekwencje wynikające z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 lutego 2010 roku o sygn. akt 58/08 dotyczące ustalenia przeznaczenia nieruchomości przed uchwaleniem planu miejscowego.
Udziały w nieruchomości, które zostały sprzedane przez stronę aktami notarialnymi zostały przedstawione w opracowaniu w rozbiciu na udziały w prawie własności gruntu związanej z własnością poszczególnych lokali mieszkalnych i niemieszkalnych (działki nr [...] i [...]) oraz udziały w wewnętrznej drodze dojazdowej (działka nr [...]), co zostało zsumowane w odniesieniu do powierzchni poszczególnych przeznaczeń nieruchomości przed i po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Wartość rynkowa sprzedanych udziałów w nieruchomości określona przed uchwaleniem planu miejscowego z 2016 roku wynosiła [...] zł, a wartość tych udziałów po uchwaleniu tego planu to [...] zł. Wzrost wartości sprzedanych udziałów, czyli różnica pomiędzy wskazanymi kwotami, to [...] zł.
Jednorazowa opłata planistyczna, zgodnie z uchwałą stanowiąca 20% wzrostu wartości nieruchomości, ustalona została na kwotę [...]zł.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia 14 października 2021 roku (nr [...]), po rozpatrzeniu sprawy na skutek odwołania, utrzymało w mocy rozstrzygnięci organu I instancji.
Organ odwoławczy wyjaśnił, że przedstawiony w sprawie operat jest wyczerpujący, logiczny i nie zawiera wewnętrznych sprzeczności. Sporządzony został zgodnie z zasadami wyceny nieruchomości, określonymi w ustawie o gospodarce nieruchomościami i rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 roku w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109, ze. zm.), przez osobę posiadającą odpowiednie kwalifikacje do jego sporządzenia, a organ I instancji wbrew twierdzeniom odwołującego dokonał analizy i kontroli przedłożonego operatu.
W ocenie Kolegium działki przyjęte do porównania przy ustalaniu wartości nieruchomości przed i po uchwaleniu planu są podobne do nieruchomości wycenianej zarówno pod względem powierzchni, lokalizacji jak i możliwości zagospodarowania.
Z dokonanych na podstawie operatu szacunkowego ustaleń bezsprzecznie wynika, że wartość nieruchomości stanowiącej własność odwołującego, objętej postępowaniem, wzrosła na skutek zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla przedmiotowych działek z uwagi na zmianę jej przeznaczenia z terenów rolnych na zabudowę mieszkaniową wielorodzinną.
Na rozprawie administracyjnej, która odbyła się w tut. Kolegium w dniu 5 sierpnia 2021 roku biegły rzeczoznawca odniósł się do odwołania.
W operacie szacunkowym biegły wskazał zmiany jakie zaszły na przedmiotowym terenie pomiędzy datą wejścia w życie planu miejscowego a datą sprzedaży części nieruchomości. Scalenia i podziały po dacie wejścia w życie planu miejscowego nie miały wpływu na wycenę. W operacie szacunkowym została przedstawiona historia zmian nieruchomości powstałych na skutek scaleń i podziałów w okresie od wejścia w życie planu miejscowego, tj. 23 listopada 2016 roku do dat sprzedaży części nieruchomości.
W ocenie Kolegium rację ma rzeczoznawca majątkowy, że w zakresie przeznaczenia nieruchomości znajdują zastosowanie przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Regulacje dotyczące wyceny dla określenia podstawy do ustalenia opłaty planistycznej znajdują się w przepisach art. 87 ust. 3a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ocenie Kolegium rzeczoznawca majątkowy właściwie ustalił przedmiot wyceny oraz wartości tylko tej części nieruchomości, której przeznaczenie wskutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uległo zmianie.
T. M., reprezentowany przez pełnomocnika w osobie adwokata, skorzystał z prawa skargi do sądu administracyjnego.
Skarżący zażądał uchylenia w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta K., a także zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego.
W ocenie strony skarżącej kwestionowane decyzje zostały wydane z naruszeniem:
- 1) art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ustalenie renty planistycznej bez oceny, czy wskutek uchwalenia Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla zespołu zabudowy mieszkaniowej na osiedlu T. nastąpił wzrost wartość całych należących do skarżącego nieruchomości, tj. działki ewidencyjnej [...], obręb T., dla której urządzona była księga wieczysta nr [...] oraz działki ewidencyjnej [...], obręb T., dla której urządzona była księga wieczysta nr [...];
- 2) art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez oparcie decyzji o operat szacunkowy dotyczący wartości działek nr [...], [...] i [...] zamiast wydania jej w oparciu o operat szacunkowy, który w pierwszej kolejności wskazywałby różnicę pomiędzy wartością całych należących do skarżącego nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a wartością tych nieruchomości określoną według faktycznego sposobu wykorzystywania przed uchwaleniem planu miejscowego;
- 3) art. 80 w związku art. 84 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz art. 37 ust. 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także art. 7, art. 4 pkt 16-17, art. 149, art. 153 ust. 1, art. 154, art. 155 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez oparcie decyzji o operat szacunkowy, który poprzez błędny dobór nieruchomości porównawczych zaniżył wartość nieruchomości sprzed jej wejścia w życie,
- 4) art. 140 i art. 107 § 3 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego poprzez zaniechanie rzeczowego ustosunkowania się do zarzutów zawartych w odwołaniu i piśmie procesowym z dnia 30 sierpnia 2021 roku.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że operat szacunkowy biegłego dr hab. P. L. nie mógł stanowić postawy do określania opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości.
Przedmiotem wyceny rzeczoznawcy, także przedmiotem zaskarżonej decyzji, co wprost wynika z jej sentencji, były działki ewidencyjne nr [...], [...], [...] o pow. odpowiednio: [...]m˛, [...]m˛ oraz [...]m˛ położone w K. przy ul. [...] i [...], które nie istniały w dniu uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego.
Wskazane działki powstały w wyniku kolejnych scaleń i podziałów, które miały miejsce już po wejściu w życie Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla zespołu zabudowy mieszkaniowej na osiedlu T..
Zaakceptowanie operatu szacunkowego dotyczącego wartości działek nr [...], nr [...], nr [...] stanowi naruszenie art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organy nie dysponowały i nie wykazały w decyzjach wartości nieruchomości należących do skarżącego według ich stanu na dzień uchwalenia ww. planu miejscowego.
Opisywanie cech takich jak powierzchnia, kształt, dostęp do infrastruktury itd. dla nieruchomości, która w dacie uchwalenia planu nie istniała skutkuje tym, że określenie wartości takiej nieruchomości ma charakter czysto wirtualny i nie daje podstaw do przyjęcia, że został wykazany wzrost wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 36 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Renta planistyczna została ustalona bez oceny, czy wskutek uchwalenia planu miejscowego nastąpił wzrost wartości całych należących do skarżącego nieruchomości, tj. działki [...] oraz działki [...]. Zamiast tego ustalono rentę planistyczną za rzekomy wzrost wartości działek, które w chwili uchwalenia planu miejscowego nie istniały.
Oparcie decyzji na spornym operacie szacunkowym skutkowało także zaniżeniem wartości nieruchomości sprzed wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez błędny dobór nieruchomości porównawczych.
Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta K., przyjęte uchwałą Nr L/327/98 Rady Miejskiej K. z dnia 16 czerwca 1998 roku (zmienione uchwałą Nr XXXIV/527/2005 Rady Miejskiej K. z dnia 30 czerwca 2005 roku i uchwałą Nr XXXVIII/543/2009 Rady Miejskiej K. z dnia 3 września 2009 roku) określało dla nieruchomości skarżącego kierunek zagospodarowania pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną. Nieruchomości porównawcze przyjęte dla wyceny nieruchomości sprzed wejścia w życie planu powinny nie tylko kształtem i rozmiarem odpowiadać nieruchomościom wówczas istniejącym, ale mieć zbliżone przeznaczenie ustalone na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, tj. przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną.
Powyższe zarzuty formułowane były już na etapie postępowania administracyjnego, ale zostały kompletnie zignorowane, a ocena operatu została sprowadzona do bezkrytycznego przyjęcia stanowiska biegłego, bez merytorycznego odniesienia się do podnoszonych zarzutów, co skutkowało przeniknięciem wad operatu szacunkowego do treści wydanych rozstrzygnięć.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze odnosi się do przeznaczenia działek nr [...], nr [...] i nr [...] w Miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Miasta K. z 1991 roku oraz objęcia części działek nr [...] i nr [...] decyzją warunkach zabudowy. Tymczasem działki takie nie istniały w owych latach, a więc nie dotyczy ich ani wygasły plan, ani wspomniana decyzja.
Na rozprawie pełnomocnik podtrzymał argumentację przedstawioną w skardze oraz uzupełniająco wskazał, że nieruchomościami podobnymi do nieruchomości wycenianej przed przyjęciem planu są nieruchomości rolne, dla których w studium przewidziany został kierunek zagospodarowania pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną. Waloru podobności nie mają takie nieruchomości rolne, dla których już studium wyklucza możliwość ustalenia zagospodarowania terenu w planach miejscowych poprzez jego zabudowę.
Odnośnie wyceny po przyjęciu planu pełnomocnik wskazał, że winna być wyceniona nieruchomość pierwotnie istniejąca jako całość, to jest z uwzględnieniem, że fragmenty mają przeznaczenie budowlane, a fragmenty drogowe lub inne.
Następnie powinna być ustalona średnia wartość m˛ tej nieruchomości, którą należy porównać ze średnią wartością m˛ nieruchomości przed przyjęciem planu, a następnie tak ustalony parametr zastosować do poszczególnych transakcji zbycia części nieruchomości z uwzględnieniem, jak proporcjonalnie część nieruchomości pierwotnej jest zbywana.
Pełnomocnik wyjaśnił, że strona nie przedłożyła kontroperatu, albowiem żaden rzeczoznawca w K. nie chciał się podjąć jego sporządzenia, zaś z wnioskiem do organizacji rzeczoznawców nie wystąpiono ze względu na brak kontroperatu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej; kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 §1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2021, poz. 137).
Realizując zadania wymiaru sprawiedliwości sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie - art. 3 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2022, poz. 329 ze zm.; dalej w skrócie "P.p.s.a.").
W świetle art. 145 §1 pkt 1-3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie Sąd w szczególności: uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.
Skarga okazała się uzasadniona, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty i żądania mają usprawiedliwione podstawy.
Zgodnie z treścią art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 293 z późn. zm. - dalej w skrócie u.p.z.p.), czyli w brzmieniu obowiązującym na datę ostatniej z transakcji objętej kwestionowanymi decyzjami, jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości.
Wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p., ustala się na dzień jej sprzedaży, a wzrost wartości nieruchomości stanowi różnica między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem (art. 37 ust. 1 u.p.z.p.).
Opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p., ustala wójt, burmistrz albo prezydent miasta, w drodze decyzji, bezzwłocznie po przekazaniu mu wypisu z aktu notarialnego (art. 36 ust. 6 u.p.z.p.). Kompetencja do ustalenia wskazanej opłaty wygasa po upływie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące (37 ust. 4 w związku z art. 37 ust. 3 u.p.z.p.). Przyjmuje się, że wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości jest odpowiednikiem zgłoszenia roszczenia, o którym mowa w art. 37 ust. 3 u.p.z.p. W konsekwencji dla zachowania terminu wystarczające jest wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości.
W odniesieniu do zasad określania wartości nieruchomości, a także w odniesieniu do osób uprawnionych do określania tych wartości stosuje się przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami, o ile przepisy ustawy o planowaniu i zagospdoarownaiu przestrzennym nie stanowią inaczej (art. 37 ust. 12 u.p.z.p.).
Treść dokumentów włączonych do akt administracyjnych, treść skargi, a także treść odpowiedzi na skargę, wskazuje jednoznacznie, że pomiędzy stronami (skarżącym a organem) nie ma sporu, co do okoliczności faktycznych aktualizujących kompetencję Prezydenta Miasta K. do ustalenia tzw. opłaty planistycznej.
Na dzień 26 listopada 2016 roku, tj. na datę wejścia w życie uchwały Rady Miejskiej K. Nr XXIX/353/2016 z dnia 27 października 2016 roku w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla zespołu zabudowy mieszkaniowej na osiedlu T., skarżący był właścicielem nieruchomości obejmujących działki nr [...] i nr [...] obręb [...] T. o powierzchniach [...]m˛ i [...]m˛, dla których urządzone były odrębne księgi wieczyste. Działka nr [...] obejmowała grunty orne klasy IIIa ([...]0ha) oraz klasy IVa [...]ha), a działka nr [...] obejmowała grunty orne klasy IIIa ([...][...]ha) oraz klasy IVa ([...]ha).
W dniu 27 czerwca 2017 roku w ewidencji gruntów została wpisana zmiana polegająca na scaleniu dziełek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] w działkę ewidencyjną [...], obręb [...] T. o powierzchni równej sumie działek pierwotnych. Decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia 7 czerwca 2018 roku działka nr [...] została podzielona na działki o nr ewidencyjnych [...], [...], [...] i [...] obręb [...] T., a podział miał na celu oddzielenie dróg publicznych przewidzianych planem miejscowym na terenie działki ewidencyjnej nr [...].
Decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia 5 listopada 2018 roku działka nr [...] została podzielona na działki ewidencyjne nr [...], [...], [...] i [...]. Następnie decyzją z dnia 26 września 2019 roku działka nr [...] została podzielona na [...] i [...].
W dniach 18 marca 2020 roku do 17 listopada 2020 roku skarżący zawarł w formie aktu notarialnego [...] umowy dotyczące zbycia udziałów w nieruchomościach obejmujących działki ewidencyjne nr [...] i nr [...] i działki nr [...] zostały sprzedane.
Postępowanie administracyjne dotyczące ustalenia tzw. opłaty planistycznej, odnośnie wskazanych [...] transakcji zbycia udziałów w nieruchomościach, zostało wszczęte w dniu [...] grudnia 2020 roku.
Przyjmując przedstawione powyżej okoliczności za własne ustalenia w kontrolowanej sprawie Sąd uznał, że ziściły się przesłanki warunkujące wszczęcie postępowania w przedmiocie ustalenia daniny publicznej określonej w art. 36 ust. 4 u.p.z.p.
Przedmiot sporu dotyczy wyłącznie wysokości ustalonej opłaty.
Uznając za trafne stanowisko strony skarżącej, że organy zaakceptowały, jako dowód w sprawie bezużyteczny operat szacunkowy, tj. operat, który nie przedstawia wartości nieruchomości według stanu na dzień uchwalenia planu, tj. nie dotyczy działki ewidencyjnej [...] (KW nr [...]) oraz działki ewidencyjnej [...] (KW nr [...]), Sąd doszedł do przekonania o konieczności uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydent Miasta K. przyjmując, że zostały one wydany naruszeniem przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Wskazać zatem należy, że postanowieniem z dnia 7 grudnia 2020 roku Prezydent Miasta K. powołał rzeczoznawcę majątkowego i zobowiązał go do sporządzenia operatu szacunkowego, który na potrzeby ustalenia jednorazowej opłaty od wzrostu wartości nieruchomości określi wartość rynkową nieruchomości obejmującej działki: nr [...] o pow. [...]habręb ewidencyjny [...] - T., położona w K. przy ul. [...], w momencie sprzedaży objętej KW nr [...], nr [...] o pow. [...]ha, obręb ewidencyjny [...] - T., położona w K., objęta w momencie sprzedaży KW nr [...] oraz nr [...] o pow. [...]habręb ewidencyjny [...] - T., położona w K. przy ul. [...], objęta w momencie sprzedaży KW nr [...] przed i po uchwaleniu Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla zespołu zabudowy mieszkaniowej na osiedlu T..
Zgodnie z ww. postanowieniem biegły przygotował operat szacunkowy, z którego expressis verbis wynika, że przedmiotem wyceny było "prawo własność nieruchomości położonych w K. przy ul. [...] i [...], stanowiących części działek ewidencyjnych [...], [...] i [...] o powierzchni odpowiedni [...]m˛, [...]m˛ oraz [...]m˛".
Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko, że zaakceptowanie przez organ operatu szacunkowego, dotyczącego wartości działki, która powstała ze scalenia działek po wejściu w życie planu miejscowego, stanowi naruszenie art. 37 ust. 1 u.p.z.p., albowiem w takiej sytuacji organ nie dysponuje wartością nieruchomości według stanu nieruchomości na dzień uchwalenia planu (porównaj wyrok WSA w Poznaniu z 12.04.2017 r., II SA/Po 1035/16, LEX nr 2301504).
W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że w świetle art. 36 ust. 4 w zw. z art. 37 ust. 1 u.p.z.p. niedopuszczalne jest uwzględnianie przy określaniu wartości nieruchomości jakichkolwiek czynników, które miały miejsce po dacie uchwalenia lub zmiany planu jak nakłady na nieruchomości, dokonanie jej podziału lub scalenia. Skoro uwzględnieniu mają podlegać tylko skutki uchwalenia planu miejscowego albo jego zmiany, to wyłączną datą stanu, zgodnie z którym należy dokonać oszacowania nieruchomości jest data wejścia w życie planu, który wywołał wzrost wartości nieruchomości (porównaj wyrok WSA w Poznaniu z 17.12.2021 r., IV SA/Po 570/21, LEX nr 3282957).
Operat szacunkowy jest dowodem w sprawie i podlega ocenie, tak jak każdy inny dowód, stosownie do art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm. - dalej w skrócie K.p.a.).
Jednak, co wielokrotnie podkreślano już w orzecznictwie, ani sąd, ani organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Ocena operatu szacunkowego winna być dokonana pod względem formalnym, to jest należy zbadać, czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową (wyrok NSA z 24.03.2022 r., II OSK 947/21, LEX nr 3352204).
Wskazane powyżej prawne warunki weryfikacji prawidłowości operatu szacunkowego nakazują przyjmować, że operat szacunkowy, którego przedmiotem jest wycena "prawa własność nieruchomości położonych w K. przy ul. [...] i [...], stanowiących części działek ewidencyjnych [...], [...] i [...] o powierzchni odpowiedni [...]m˛, [...]m˛ oraz [...]m˛" nie posiada wartości dowodowej wymaganej dla określenia/weryfikacji wzrostu wartości działki ewidencyjnej [...] (KW nr [...]) oraz działki ewidencyjnej [...] (KW nr [...]) wywołanej uchwaleniem Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla zespołu zabudowy mieszkaniowej na osiedlu T..
Aby operat szacunkowy miał wartość dowodową dla rozstrzygnięcia sprawy ustalenia tzw. opłaty planistycznej musi w sposób bezpośredni prezentować treści istotne punktu widzenia materialnoprawnych przesłanek warunkujących ustalenie tej opłaty. Na gruncie kontrolowanej sprawy taką bezpośrednią treść warunkująca prawidłowe zastosowanie prawa materialnego jest wzrost wartości działki ewidencyjnej [...] (KW nr [...]) oraz działki ewidencyjnej [...] (KW nr [...]) wywołanej uchwaleniem Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla zespołu zabudowy mieszkaniowej na osiedlu T..
Skoro wskazany powyżej warunek nie został spełniony, to sporny operat szacunkowy traci wartość dowodową w świetle art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 84 §1 K.p.a. w związku z art. 36 ust. 4 oraz art. 37 ust. 1 u.p.z.p., albowiem na gruncie formalnych/rachunkowych uprawnień organów i sądu do kontroli operatu szacunkowego i w oparciu o treści w nim zawarte nie da się potwierdzić, że deklarowane w operacie ulepszenie planistyczne jest wolne od czynników/zdarzeń, które miały miejsce po dacie uchwalenia lub zmiany planu, jak nakłady na nieruchomości, dokonanie jej podziału lub scalenia.
Taką wadliwość sporządzonego operatu potwierdza analiza treści pism rzeczoznawcy majątkowego z dnia 17 lutego 2021 roku oraz z dnia 5 sierpnia 2021 roku. Ustosunkowując się do zarzutów formułowanych w toku postępowania przez skarżącego biegły zapewnia, że przedstawiona przez niego wycena "części działek ewidencyjnych [...], [...] i [...] o powierzchni odpowiednio [...]m˛, [...]m˛ oraz [...]m˛" nie została w żadnym zakresie zakłócona przez konsekwencji scaleń i podziałów po dacie wejścia w życie planu miejscowego (pismo z dnia 5 sierpnia 2021 roku).
Argumentując na poparcie powyższego biegły odwołuje się do danych i metod przyjętych w operacie szacunkowym na potrzeby wyceny części działek ewidencyjnych [...], [...] i [...], a nie do wyników wyceny wzrostu wartości nieruchomości w jej kształcie aktualnym na dzień wejścia w życie Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla zespołu zabudowy mieszkaniowej na osiedlu T..
W konsekwencji, nawet po dodatkowych wyjaśnieniach biegłego, weryfikacja operatu szacunkowego odnośnie tego czy przedstawiona w nim stopa wzrostu wartości dotyczy działki/nieruchomości, ale w tym jej kształcie (w tej wielkości) i stanie ewidencyjnym, w jakim istniała ona w dniu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wymaga dokonania merytorycznej oceny zasadność zarówno spornego operatu, jak i pozyskanych w toku postępowania wyjaśnień rzeczoznawcy majątkowego, do czego niezbędne jest dysponowanie wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły.
Z powyższych względów Sąd uznał, że sporny operat szacunkowy nie zawiera treści umożliwiających jego pełną weryfikację, a przez to nie posiada mocy dowodowej wymaganej dla potwierdzenia legalności kwestionowanych decyzji w zakresie prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Taki stan rzeczy powoduje, że w okolicznościach kontrolowanej sprawy nie można było wyrokować o oddaleniu skargi.
Nieuzasadniony jest zarzut zaniżenia wartości nieruchomości sprzed wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez błędny dobór nieruchomości porównawczych, tj. zarzut naruszenia art. 80 i art. 84 K.p.a. oraz art. 37 ust. 12 u.p.z.p w związku z przepisami art. 4 pkt 16, art. 149, art. 153 ust. 1, art. 154 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1990 ze zm. - dalej w skrócie u.g.n.).
Pozbawione podstaw prawnych jest oczekiwanie skarżącego, że na etapie wyceny w trybie art. 37 ust. 1 u.p.z.p. uwzględnione zostanie, iż w studium działki ewidencyjnej [...] (KW nr [...]) oraz działki ewidencyjnej [...] (KW nr [...]) były położone w obszarze, który miał zostać przeznaczony na cele mieszkaniowe wielorodzinne. Dotyczy to także zarzutu w wariancie "odpowiedniego doboru nieruchomości podobnych" formułowanego w oparciu o treść art. 4 pkt 16 u.g.n.
Wycena nieruchomości na potrzeby daniny publicznej w postaci tzw. renty planistycznej jest przypadkiem określenia innych rodzajów wartości przewidzianych w odrębnych przepisach w rozumieniu art. 150 ust. 1 pkt 5 u.g.n. i została skonstruowana w ten sposób, że niedopuszczalne jest odwoływanie się do ustaleń wynikających z studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, które nie daje stronie prawa do zagospodarowania nieruchomości, a jest jedynie wewnętrznym aktem gminy określającym przyszłe kierunki zagospodarowania przestrzennego.
Organ prawidłowo zaakceptowały wyjaśnia biegłego, że wartość nieruchomości przed uchwaleniem planu należy określić uwzględniając treść art. 37 ust. 1 u.p.z.p., jak również art. 87 ust. 3a u.p.z.p.
W konsekwencji określając wartość nieruchomości przed wejściem w życie Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla zespołu zabudowy mieszkaniowej na osiedlu T., konieczne było uwzględnienie przeznaczenia terenu sprzed zmiany planu, a w przypadku jego braku, jak to ma miejsce w niniejszej sprawie - faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości, a jeżeli jest to korzystniejsze - przeznaczenia w Miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego Miasta K., zatwierdzonym uchwałą nr XIX/121/91 Rady Miejskiej w Kaliszu z dnia 22 października 1991 roku (Dz. Urz. Woj. Kaliskiego nr 17, poz. 163 z dnia 27 grudnia 1991 roku), który utracił ważność w dniu 31 grudnia 2003 roku.
W świetle art. 37 ust. 1 u.p.z.p. przez "faktyczny sposób wykorzystywania nieruchomości" należy rozumieć wyłącznie stan rzeczywisty nieruchomości przed uchwaleniem planu, a nie potencjalne możliwości jej zagospodarowania.
W konsekwencji w świetle treści art. 37 ust. 1 u.p.z.p. brak jest podstaw do stosowania art. 154 ust. 2 u.g.n., przy ustalaniu opłaty z tytułu ulepszenia planistycznego. Takie stanowisko znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych (wyrok NSA z 13 grudnia 2012 r. sygn. II OSK 1496/11, wyrok NSA z 14 lutego 2019 r. sygn. II OSK 797/17), a skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni je podziela.
Z powyższych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydent Miasta K..
O kosztach postępowania Sąd orzekł, jak w punkcie 2 wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. Koszty zasądzone od Samorządowe Kolegium Odwoławcze na rzecz skarżącego obejmują wynagrodzenie pełnomocnika z wyboru w kwocie [...]zł, która jest równoważna minimalnej stawce za czynności adwokata w postępowaniu sądowoadministracyjnym określonej w §2 pkt 6 w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) rozporządzenia Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800 ze zm.), uiszczony wpis od skargi (1.500 zł) oraz wydatki w postaci opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa (17 zł).