Uzasadnienie
Decyzją z dnia[...] ([...]) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ś. na podstawie art. 105 § 1 i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) umorzył postępowanie w sprawie budowy budynku gospodarczego [...] na działce E. i K. B. nr ewid. [...] przy ul. [...] w Ś. W uzasadnieniu organ I instancji stwierdził, iż wprawdzie inwestorzy odstąpili od zatwierdzonego projektu budowlanego – [...], przy czym zmiany te zostały naniesione w projekcie przez kierownika budowy bez zgody projektanta – jednak odstąpienie to zostało przez organ nadzoru uznane za nieistotne w rozumieniu art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego, a nie wymaga uzyskania opinii, uzgodnień, pozwoleń oraz innych dokumentów wymaganych przepisami szczególnymi. Organ wskazał, iż naruszenie ustawy będzie rozpatrywane w chwili zawiadomienia organu nadzoru budowlanego przez inwestorów o zakończeniu budowy przedmiotowego obiektu i zamiarze przystąpienia do jego użytkowania, wtedy też inwestorzy będą zobowiązani do dołączenia dokumentów wskazanych w art. 57 ust. 2 Prawa budowlanego. Ponadto organ I instancji po zasięgnięciu opinii Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w Ś. ustalił, iż przedmiotowy komin nie narusza wymogów z zakresu ochrony przeciwpożarowej.
Wskutek wniesienia odwołania przez I. i J. W. na powyższą decyzję organu I instancji, ostateczną decyzją z dnia [...] ([...])[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Organ II instancji stwierdził, iż organ I instancji powinien zbadać powód wykonania stwierdzonych modyfikacji w zakresie wykonania przewodu dymowego w kominie, który zgodnie z projektem miał być wyposażony jedynie w kanały wentylacyjne, co nie zostało w postępowaniu wyjaśnione.
W związku z tym, zdaniem organu odwoławczego, należało zbadać, czy dokonane przeróbki nie mają na celu zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu, a co za tym idzie – nie spowodują istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego. Ponadto organ I instancji powinien wyjaśnić, czy obiekt jest użytkowany pomimo braku zawiadomienia o zakończeniu budowy, w zaskarżonej decyzji przytoczono jedynie wyjaśnienia inwestora twierdzącego, że czynny komin służy do osuszania budynku i zabezpieczenia przed zawilgoceniem.
Decyzją z dnia [...] ([...]) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 105 § 1 i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) ponownie umorzył postępowanie w sprawie budowy budynku gospodarczego [...] na działce nr ewid. [...] w Ś. W uzasadnieniu organ I instancji powtórzył wniosek, iż wprawdzie inwestorzy naruszyli przepisy ustawy Prawo budowlane, jednakże będzie to rozpatrywane w chwili zawiadomienia organu nadzoru budowlanego przez inwestorów o zakończeniu budowy przedmiotowego obiektu i zamiarze przystąpienia do jego użytkowania; wtedy też inwestorzy będą zobowiązani do dołączenia dokumentów wskazanych w art. 57 ust. 2 Prawa budowlanego. Organ I instancji wskazał, iż w wyniku ponownej kontroli w dniu [...], dokonanej w obecności inwestorów oraz ich pełnomocnika i projektanta, ustalono, że roboty budowlane zostały zakończone, długość budynku (projektowana i rzeczywista) wynosi [...] m, natomiast faktyczna szerokość budynku różni się od projektowanej.
Organ ocenił te zmiany, jako niewielkie i mogące wynikać z różnicy poziomu obydwu działek, podobnie organ odniósł się do różnic w wysokości budynku. Zamontowany w piwnicy budynku piec centralnego ogrzewania na paliwo stałe wraz z rozprowadzeniem instalacji CO, podłączony do przewodu dymowego komina usytuowanego w ścianie zewnętrznej w granicy z działką państwa W., organ uznał, zgodnie z wyjaśnieniami pełnomocnika inwestorów, za służący zapewnieniu ogrzewania tego budynku. W pomieszczeniach skontrolowanego budynku organ stwierdził składowanie materiałów po zakończonej budowie, sprzętu podręcznego i narzędzi, które były użyteczne przy budowie przedmiotowego obiektu. Zdaniem organu nie można uznać, by obiekt był użytkowany. Organ przywołał oświadczenie inwestora, iż nie zamierza zmieniać sposobu użytkowania obiektu, który będzie wykorzystywany jako budynek gospodarczy [...], zgodnie z pozwoleniem na budowę, a dla dobra stosunków międzysąsiedzkich nie będzie użytkował przewodu dymowego komina.
Ponadto organ zwrócił uwagę na to, że w dniu kontroli inwestorzy przedłożyli oświadczenie autora projektu, iż wyraża zgodę na zmianę usytuowania przewodów wentylacyjnych, tak jak to przedstawił na kopii projektu kierownik budowy, oraz na zmianę jednego przewodu wentylacyjnego na kominowy.
Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli za pośrednictwem swojego pełnomocnika I. i J. W., którzy domagali się uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania celem zbadania i oceny całości materiału zgromadzonego w sprawie. W odwołaniu zarzucono, iż organ I instancji pominął pismo pełnomocnika z dnia [...] 2006 r., w którym ustosunkował się do zgromadzonego w sprawie materiału. Zdaniem odwołujących budynek jest faktycznie użytkowany, chociaż inwestorzy nie zawiadomili o zamiarze jego użytkowania, na co wskazuje notatka służbowa PINB z dnia [...] 2006 r. i załączona do niej dokumentacja fotograficzna. Z dokumentacji fotograficznej miał wynikać także fakt zorganizowania w przedmiotowym budynku stanowiska pracy, co też świadczy o zmianie przeznaczenia budynku. Zdaniem skarżących inwestor istotnie odstąpił od zatwierdzonego projektu budowlanego, gdyż dopuścił się zmian określonych w art. 36a ust. 1 pkt 1, 4 i 6 Prawa budowlanego.
Odwołujący podnieśli również, iż decyzja zezwalająca na budowę, którą legitymował się inwestor, odnosiła się do jednej działki, oznaczonej innym numerem, niż te dwie działki, na których faktycznie inwestycja została przeprowadzona. W odwołaniu sformułowano także wątpliwość, czy projektant aprobujący zmiany w projekcie budowlanym dokonane przez kierownika budowy, mógł to uczynić po zrealizowaniu tych zmian. Zdaniem odwołujących zgoda projektanta i odpowiedniego organu administracji nie może mieć charakteru następczego, a jedynie uprzedni. Istotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu, które inwestor zrealizował przed wyrażeniem zgody projektanta, wymagały uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę zgodnie z art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego. W odwołaniu zakwestionowano także wyrażenie zgody przez odwołujących na wybudowanie budynku przy granicy ich nieruchomości, jak i ustalenia w zakresie rzeczywistych wymiarów budynku.
Podniesiony został także zarzut naruszenia prawa procesowego w związku z wydaniem pozwolenia na budowę z dnia [...] poprzez nieprawidłowe zawiadomienie o wszczęciu postępowania – doręczenie na adres, pod którym nie zamieszkiwali, wskutek czego nie mogli brać udziału w postępowaniu bez swej winy, co jest przesłanką orzeczenia nieważności postępowania, bowiem decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 i 2 kpa). W ocenie odwołujących organ odwoławczy powinien wszcząć postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] nr [...].
Postanowieniem z dnia [...] ([...]) [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] zawiesił postępowanie odwoławcze wskazując na zagadnienie wstępne sprowadzające się do ostatecznego rozstrzygnięcia w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] ([...]). Postanowieniem z dnia [...] ([...]) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podjął z urzędu postępowanie odwoławcze wobec załatwienia przez Wojewodę [...] ostateczną decyzją z dnia [...] ([...]) sprawy stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę.
Decyzją z dnia [...][...]) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 104 kpa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]. Organ II instancji stwierdził, iż w sprawie zasadnicze znaczenie mają przesłanki określone w pkt 2 i 4 art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, wobec wykluczenia przesłanek z pkt 1 i 3 przywołanego przepisu. Organ przywołał stanowisko Zastępcy Powiatowego Komendanta Państwowej Straży Pożarnej w [...] z dnia [...] 2006 r., iż przedmiotowy komin nie narusza wymogów z zakresu ochrony przeciwpożarowej i stwierdził, że w pozostałej części owa budowa nie budzi zastrzeżeń, w związku z czym nie zachodzi przesłanka z art. 50 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy i nawet rzekomy brak zgody projektanta na wykonanie tego odstąpienia nie pozbawia takiego odstąpienia cechy "nieistotności".
Odnosząc się do ewentualnych istotnych odstąpień od zatwierdzonego projektu budowlanego (art. 50 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego) organ odwoławczy stwierdził, iż nie budzi wątpliwości długość obiektu budowlanego zgodna z projektem, jak i wysokość liczona jako średnia wysokość najniższego i najwyższego punktu budynku (stanowiąca podstawę do obliczenia kubatury budynku). Co się tyczy istniejącej rozbieżności co do szerokości budynku gospodarczego z garażem, zachodzących pomiędzy planem zagospodarowania działki (850 cm i 590 cm) i rzutu przyziemia (825 cm i 565 cm), organ odwoławczy stwierdził, iż organ I instancji, przy stanie faktycznym 815 cm i 565 cm, zasadnie przyjął wartości wynikające z rzutu przyziemia zatwierdzonego projektu budowlanego (825 cm i 565 cm). Zdaniem organu II instancji dziesięciocentymetrowa różnica wymiaru dłuższej ściany szczytowej może być wynikiem dopuszczalnego błędu w wytyczeniu geodezyjnym obiektu budowlanego (instrukcja techniczna G-4 stanowiąca załącznik do rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 marca 1999 r. w sprawie standardów technicznych dotyczących geodezji...; Dz.U.
Nr 30, poz. 297). Zdaniem organu inwestorzy nie dokonali zmiany sposobu użytkowania budynku i wedle ich oświadczenia nie zamierzają tej zmiany dokonywać. Odnosząc się do art. 36a ust. 5 pkt 4 Prawa budowlanego organ II instancji stwierdził, że przepis ten został uchylony ustawą z dnia 28 lipca 2005 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz... (Dz.U. Nr 163, poz. 1364) i nie może on stanowić podstawy dla oceny zaistniałego stanu faktycznego. Rzekome przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego pozostaje bez znaczenia dla sposobu załatwienia niniejszej sprawy, która dotyczy legalności robót budowlanych.
Ponadto organ stwierdził, iż z akt sprawy wynika, że budynek gospodarczy z garażem został wybudowany na działkach nr [...] i [...] położonych przy ul. [...] w [...], a organ nadzoru budowlanego posługiwał się określeniem wynikającym z rozstrzygnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę.
Skargę na decyzję organu II instancji wnieśli za pośrednictwem swojego pełnomocnika I. i J. W. zarzucając błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisów postępowania: zasad postępowania administracyjnego, art. 105 i 107 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz rażące naruszenie norm prawa materialnego, w tym ustawy Prawo budowlane - art. 28 ust. 1 w zw. z art. 32 ust. 4a, art. 33 ust. 2, art. 34 ust. 2 pkt 2, art. 36a ust. 5 pkt 1, 2, 6, 7 i ust. 6, art. 51 i art. 71.
W uzasadnieniu skargi doprecyzowano, iż realizacja projektu nastąpiła poprzez istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego, z naruszeniem przepisów Prawa budowlanego dotyczących: zmiany usytuowania przewodów wentylacyjnych i budowy komina; zmiany kubatury poprzez jej powiększenie o 85 m³, to jest o 16 %; zmiany wysokości budynku o 48 cm i to pomimo braku murka ogniowego przewidzianego projektem; zmiany szerokości budynku o 25 cm z jednej strony i 15 cm z drugiej; podjęcia robót dotyczących zamierzonego odstąpienia od projektu przed uzyskaniem zgody projektanta na odstąpienie od zatwierdzonego projektu i przed uzyskaniem pozwolenia na rozpoczęcie robót wykraczających poza pierwotny projekt. Wykonanie prac budowlanych bez uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę skarżący uznali za ewidentnie sprzeczne z art. 28 pkt 1 Prawa budowlanego.
W ocenie skarżących organ I instancji powinien był zgodnie z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego wstrzymać budowę i nakazać rozbiórkę robót nieprzewidzianych projektem; art. 48 ust. 2 tej ustawy nie mógł mieć zastosowania, ponieważ budowa komina w granicy posesji, w odległości 5 m od budynku mieszkalnego skarżących, jest sprzeczna z obowiązującym w tym czasie miejscowym ogólnym planem zagospodarowania (na rozprawie pełnomocnik skarżących sprostował, iż błędnie powołano art. 48, prawidłowo winien być art. 51). Skarżący podnieśli, iż komin usytuowany w linii granicznej zadymia całkowicie ich nieruchomość zabudowaną domem jednorodzinnym. Takie usytuowanie komina uniemożliwiło wzniesienie ściany oddzielenia przeciwpożarowego przewidzianej projektem, co narusza przepis § 235 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
Tym samym nastąpiło naruszenie interesu prawnego skarżących poprzez zmianę warunków bytowania, korzystania z ich nieruchomości (korzystania z ogrodu, otwarcia okien, prawa do widoku). Inwestorzy w ten sposób pozbawiają skarżących możliwości pełnego i nieskrępowanego użytkowania ich nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem, co narusza konstytucyjną zasadę ochrony własności. Zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego zabudowa terenu budynkiem gospodarczym stanowi jedynie funkcję uzupełniającą i nie może obniżać standardu wiodącej funkcji mieszkaniowej, a budowa jest sprzeczna z założeniami planu. Ze względu na wprowadzone zmiany w budynku oddziałuje on znacząco na środowisko zewnętrzne, w tym na stan zdrowia i komfort okolicznych mieszkańców – zamontowany piec centralnego ogrzewania jest zasilany paliwem stałym, co powoduje silne i uciążliwe zadymienie. Zgodnie z zasadami zagospodarowania przestrzennego niedopuszczalna jest budowa na terenie przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową, budynku o faktycznym przeznaczeniu innym niż mieszkalne i gospodarcze, w dodatku czynnie oddziałującym na okolicznych mieszkańców.
Naruszenie art. 105 i art. 107 kpa nastąpiło w ocenie skarżących poprzez zaniechanie zbadania i wyjaśnienia w treści uzasadnienia decyzji organu II instancji, na czym polegać miała bezprzedmiotowość postępowania.
Skarżący podnieśli zarzut sformułowany w odwołaniu od decyzji organu I instancji, a odnoszący się do pominięcia udziału pełnomocnika w sprawie (równorzędnego z pominięciem udziału strony) poprzez pominięcie treści pisma z dnia 22 czerwca 2006 r., co powinno stanowić wystarczającą podstawę do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania.
Skarżący podtrzymali pogląd, że odstępstwo od projektu w zakresie wysokości budynku nie może być uznane za nieistotne czy pomijalne, bowiem dotyczy charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego, a każde odstępstwo od cech charakterystycznych budynku wymaga bezwzględnie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę. W ocenie skarżących dane dotyczące wymiarów budynku wskazane w zaskarżonej decyzji nie są ścisłe, a prawdziwe wymiary zawarte w aktach sprawy znacznie odstępują od projektu powodując wyraźny wzrost kubatury budynku (o 16 %), na co wskazuje opinia architekta K. Ponadto skarżący sformułowali zarzut zawarty w odwołaniu dotyczący tego, że decyzja o zatwierdzeniu projektu i pozwoleniu na budowę została wydana w stosunku do innych nieruchomości niż te, na których prowadzona jest inwestycja. Ich zdaniem inwestycja na działkach [...] i [...] położonych przy ul. [...] w Ś. W. nie była przedmiotem pozwolenia na budowę.
Pozwolenie na budowę formalnie dotyczy bowiem innej nieruchomości, niż ta, na której przeprowadzono inwestycję, czego organ II instancji nie zbadał. Zdaniem skarżących zebrany materiał dowodowy wskazuje, iż inwestorzy zamierzają zmienić sposób użytkowania budynku, między innymi poprzez zintensyfikowanie dotychczasowego sposobu użytkowania, o czym świadczy zamontowanie pieca centralnego ogrzewania wraz z instalacją odprowadzającą spaliny i przede wszystkim niezgodne z projektem zbudowanie komina. Zdaniem skarżących inwestorzy już zmienili sposób użytkowania obiektu, gdyż użytkują budynek i to w sposób odmienny od zadeklarowanego, na co wskazuje użytkowanie pieca CO, zorganizowanie stanowiska pracy w przedmiotowym budynku oraz zainstalowane węzły sanitarne.
W ocenie skarżących organ II instancji w tym zakresie błędnie i niewłaściwie oparł się na oświadczeniu inwestora. Wyposażenie budynku w piec centralnego ogrzewania wraz z instalacja odprowadzającą spaliny wskazuje, iż budynek ma być ogrzewany w sezonie zimowym, a wyposażenie budynku w węzły sanitarne świadczy o jego odmiennym przeznaczeniu, niż gospodarcze. Budynek ten, jako przeznaczony do wykonywania działalności gospodarczej, nie może być uznany za gospodarczy, a zmiana przeznaczenia budynku wymaga pozwolenia na budowę. Zdaniem skarżących w dniu wprowadzenia zmian do budynku obowiązywał przepis art. 36a ust. 5 pkt 4 Prawa budowlanego wymagający uzyskania zmiany decyzji o pozwolenia na budowę i inwestor był zobowiązany do jego stosowania.
Skarżący podtrzymali ponadto wątpliwości, czy projektant może zaaprobować zmiany w projekcie budowlanym dokonane przez kierownika budowy po wykonaniu zmian, a brak w projekcie informacji dotyczących odstąpienia wymaganych w art. 36a ust. 6 prawa budowlanego.
Przy tak sformułowanych zarzutach dotyczących wad decyzji organu I i II instancji skarżący wnieśli o: uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji; zasądzenie kosztów postępowania, przeprowadzenie dowodów z akt sprawy PINB. oznaczone [...] i akt sprawy Starosty oznaczone [...] oraz z opinii z dnia [...] grudnia 2007 r. architekta P.K., opinii technicznej dotyczącej wymagań ochrony przeciwpożarowej budynku gospodarczego przeprowadzonej przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych st. brygadiera inż. J. M. oraz z zeznań świadka architekta P.K. na okoliczność wymiarów rzeczonego budynku, sposobu jego wymiarowania i zgodności z zatwierdzonym projektem budowlanym.
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
W piśmie procesowym zatytułowanym uzupełnienie protokołu rozprawy pełnomocnik skarżących powołał orzecznictwo NSA dotyczące istotnego odstępstwa od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę i zwrócił uwagę na to, że z planu zagospodarowania przestrzennego wynika, iż wiodącą funkcją terenu, na którym wzniesiono przedmiotowy budynek, jest zabudowa mieszkaniowa, zaś funkcja uzupełniająca nie może obniżać standardu funkcji wiodącej. Wobec tego za niedopuszczalną należy uznać budowę komina w granicy nieruchomości w odległości 5 m od okien budynku mieszkalnego, a inwestorzy nie uzyskaliby pozwolenia na budowę takiego obiektu i dlatego przedstawili projekt budynku gospodarczego, który przewiduje jedynie przewody wentylacyjne i to ponad 6 m od granicy. W piśmie podkreślono, iż na etapie wydania decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, organ nadzoru budowlanego powinien również ocenić, czy nie zostały naruszone chronione art. 5 uzasadnione interesy osób trzecich i zadymianie posesji skarżących, znajdującej się w bezpośrednim obszarze oddziaływania dymiącego komina, powinno być rozpatrywane przez organ administracji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga okazała się uzasadniona.
W postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności, mająca aktualnie umocowanie i określone granice w przepisach art. 134 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a. Zgodnie z tą zasadą sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, czy też zawartą w skardze argumentacją. Zobowiązany jest natomiast do oceny praworządności zachowań organów administracji w danej sprawie. Granice rozpoznania skargi przez sąd są z jednej strony wyznaczone przez kryterium legalności działań organów w konkretnej i zaskarżonej sprawie z drugiej natomiast strony przez zakaz pogarszania sytuacji prawnej skarżących.
Zdaniem Sądu skarżący trafnie wskazali, że organy obydwu instancji nie wykazały by w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki z art.105 § 1 kpa, stanowiące o bezprzedmiotowości niniejszego postępowania. W szczególności zaś analiza akt sprawy wskazuje, iż organy nadzoru budowlanego nie zebrały w sposób wystarczający materiału dowodowego, nie rozważyły wszystkich okoliczności sprawy. Dopuściły się więc naruszenia art. 7, 77 §1, 80 kpa.
Powyższe naruszenia mogły mieć wpływ na wynik sprawy. I tak w niniejszej sprawie rozważenia wymagało, czy stwierdzone odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego były nieistotne w rozumieniu art. 36 a ust.5 pkt 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994r prawo budowlane (Dz.U. 06.156.1118 ze zm.). W wypadku bowiem stwierdzenia istotności odstąpień koniecznym byłoby rozważenie prowadzenia postępowania w trybie odpowiednich uregulowań art. 51 w zw. z art. 50 ust. 1 prawa budowlanego
Nie sposób zgodzić się z organami administracji, iż o braku istotności odstąpienia świadczy zgodność posadowienia wykonanego komina z wymogami z zakresu ochrony przeciwpożarowej.
W istocie bowiem badając charakter odstąpienia organ winien mieć na względzie fakt, że posadowienie komina w ścianie granicznej wiązało się z jednoczesną nieprzewidzianą w projekcie zmianą przewodu wentylacyjnego na spalinowy, z zamontowaniem pieca i instalacji centralnego ogrzewania. Powyższe zmiany należało rozważyć w odniesieniu do zamierzonego przeznaczenia budynku, który jak wynika z decyzji nr [...] z dnia [...]r. stanowić miał budynek gospodarczy z garażem. Konieczność poczynienia takich rozważań wynika z treści wspomnianego art. 36 a ust. 5 pkt 6, który stanowi m.in., że nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego jest dopuszczalne o ile nie dotyczy zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu lub jego części. Przy czym w istocie przez zmianę sposobu użytkowania obiektu rozumieć należy nie tylko przeznaczenie obiektu do innego użytkowania, ale także zintensyfikowanie dotychczasowego sposobu użytkowania (identycznie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 grudnia 1990r. (IV SA 602/90, ONSA 1991/1/9).
Zasady doświadczenia życiowego zdają się przemawiać za przyjęciem, że zintensyfikuje się wykorzystanie obiektu zaopatrzonego w powyższe instalacje. Podkreślić w tym miejscu należy, że zakres wykorzystania ogrzewanego za pomocą pieca CO budynku jest znacznie szerszy aniżeli obiektu nieogrzewanego, bądź ogrzewanego jedynie w sposób doraźny.
Doświadczenie życiowe wskazuje, że wykonanie kosztownej instalacji centralnego ogrzewania nie służy jedynie do wysuszenia budynku, wbrew temu co utrzymuje inwestor.
Powyższą okoliczność należało także rozważyć w kontekście rezygnacji przez inwestora z wykonania ścian działowych oddzielających garaż, pomieszczenie gospodarcze i skrytkę, co mogło wskazywać na zmiany zamierzonego przeznaczenia budynku. Znajdujące się w aktach zdjęcia dołączone do protokołu oględzin, których oceny nie dokonały organy obu instancji zdają się także wskazywać na zmianę zamierzonego przeznaczenia budynku. W istocie bowiem budynek jest wyposażony w intensywne oświetlenie, widniejące na zdjęciu materiały budowlane przekraczają zwyczajowe ilości jakie gromadzone są w związku z prowadzoną instalacją.
Poczynienie powyższych ustaleń i rozważań winno poprzedzać rozstrzygnięcie organu co do zamierzonego sposobu użytkowania obiektu i jego ewentualnej zmiany. Oparcie się w tym względzie wyłącznie na oświadczeniu inwestora pozostaje w sprzeczności z fundamentalnymi regułami procesu dowodowego w tym art. 7, 77 § 1, 80 kpa.
Podkreślić należy, że wszechstronne, wyczerpujące rozważenie wszystkich okoliczności sprawy oznacza także uwzględnienie stanowisk wszystkich uczestników postępowania. Tymczasem organy obu instancji wbrew podnoszonym przez skarżącego wątpliwościom nie wyjaśniły, czy budynek jest wyposażony w instalację wodną, kanalizacyjną, umywalki, muszle sedesowe, kuchenki gazowe, prysznice. Podnoszone okoliczności w świetle wskazanego art. 36 a ust. 5 pkt 6 mają istotne znaczenie: za nieistotne nie może być także uznane odstąpienie, o ile dotyczy charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni, zabudowy, wysokości, długości, szerokości, liczby kondygnacji (art. 36 a ust. 5 pkt 2 prawa budowlanego). Tymczasem w niniejszej sprawie wywody organu nie pozwalają na jednoznaczne przyjęcie, iż w istocie nie doszło do odstąpienia wskazanych w tym przepisie parametrów. Wywody organu co do porównania wielkości parametrów projektowanego obiektu ze zrealizowanym uznać należało za zbyt lakoniczne.
Załączone do protokołu oględzin z dnia [...] 2006r. szkice (k.[...]) nie pozwalają ustalić, czy wielkości tam podane oznaczone kolorem [...] to parametry wynikające z zatwierdzonego projektu, czy też planu zagospodarowania działki. Ponadto wielkości podane w decyzji organu II instancji jako wynikające z rzutu przyziemia zatwierdzonego projektu ([...] cm) nie odpowiadają parametrom zaznaczonym na projekcie budowlanym, znajdującym się w aktach administracyjnych (k.[...]). W ocenie Sądu dokonane odstępstwa wymagały także rozważenia w odniesieniu do ustaleń decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania z dnia [...] ([...]), która zezwala w oparciu o obowiązujący wówczas miejscowy plan na posadowienie budynku gospodarczego z garażem. Konieczność rozważań w tym względzie wynikała z art. 36 a ust. 5 pkt 7 ustawy prawo budowlane.
Zdaniem Sądu dopiero poczynienie jednoznacznych ustaleń i rozważań w powyżej wskazanym zakresie (tak co do zaistnienia przesłanek z pkt 2 jak i 6 oraz 7 ust.5 art. 36 a) pozwoli organowi na rzetelną ocenę co do konieczności zastosowania w niniejszej sprawie art. 50, 51 prawa budowlanego. W obecnym stanie sprawy zatem umorzenie postępowania z powodu bezprzedmiotowości nie znajdowało podstaw prawnych.
Wobec stwierdzonych uchybień, tak prawa materialnego jak i procesowego uchylić należało zarówno decyzję organu II jak i I instancji (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a, a także art. 135 p.p.s.a).
Ponownie rozpoznając sprawę organy uwzględnią poczynione w niniejszym uzasadnieniu rozważania. Uzupełnią we wskazanym zakresie materiał dowodowy, dokonując jego wyczerpujących rozważań w celu ponownego zbadania zaistnienia przesłanek z art. 36 a ust. 5 pkt 2,6,7 prawa budowlanego. Ponadto badając zaistnienie przesłanek z art. 36 a ust. 5 pkt 2 tego prawa organy w decyzji winny zamieścić wszelkie dane co do rozważanych parametrów, tak odnoszące się do dokumentów projektowych jak i rzeczywistego pomiaru w terenie. Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie brak było podstaw do rozważań w świetle nieobowiązującego art. 36 a ust. 5 pkt 4 prawa budowlanego. Przepis ten utracił swą moc z dniem 26 września 2005r. na podstawie art. 1 pkt 12 lit. b tiret drugie ustawy zmieniającej z dnia 28 lipca 2005r. – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U.
- 05. 163. 1364). Artykuł 7 ustawy zmieniającej nakazuje stosowanie przepisów dotychczasowych jedynie do spraw wszczętych, a nie zakończonych przed tą datą tj. 26 września 2005r.
Sąd na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a oddalił wnioski zawarte w pkt 4, 5 skargi o przeprowadzenie dowodu z dokumentów:
- - opinii z dnia [...] 2007r. architekta P. K.,
- - opinii technicznej dot. wymagań ochrony przeciwpożarowej budynku gospodarczego sporządzonej przez rzeczoznawcę d/s zabezpieczeń przeciwpożarowych inż. J. M., a także dowodu z zeznań świadków architekta P. K., na okoliczność wymiarów budynku i zgodności z zatwierdzonym projektem budowlanym.
Sąd administracyjny w świetle cytowanego przepisu nie ma uprawnień do przeprowadzania dowodu z zeznań świadków.
Odnośnie zgłoszonego dowodu z dokumentów stwierdzić należy, że wskazane przez skarżącego dokumenty nie wyjaśniłyby wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności. Ponadto przepis art. 106 § 3 p.p.s.a nie zezwala aby w postępowaniu administracyjnym dopuścić dowód z dokumentu, który w istocie miałby charakter opinii biegłego.
Jak w pkt II i III orzeczono na zasadzie art. 152 i 200 p.p.s.a.
/-/ A. Łaskarzewska /-/ E. Podrazik /-/ B. Drzazga
BR