Uzasadnienie
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...]r. na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2000r. Nr 106 poz. 1126 ze zm.) odmówił nakazania rozbiórki części nawierzchni i chodnika ulicy [...] w P. W uzasadnieniu powołanej decyzji przedstawiono następujące ustalenia i wnioski:
Toczące się postępowanie w sprawie legalności wybudowania części nawierzchni i chodników ul. [...] w P. zostało zawieszone postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]r. Na postanowienie to wniosła zażalenie A.T., domagając się wydania nakazu rozbiórki w trybie art. 48 powołanej na wstępie ustawy. Postanowieniem z dnia [...]r. organ drugiej instancji uchylił zaskarżone postanowienie i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.
W związku ze stwierdzeniem bezczynności organu pierwszej instancji w przedmiotowej sprawie wyrokiem z dnia 13 lutego 2003r. sygn. akt II SAB/Po 16/02 Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Poznaniu zobowiązał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego do wydania w ciągu miesiąca decyzji administracyjnej.
Zgromadzony w postępowaniu materiał dowodzi niemożności wydania nakazu rozbiórki. Jak bowiem ustalono, od zakończenia budowy spornej części nawierzchni i chodnika ulicy [...] w P., upłynęło 5 lat. Powoływanie się przez A.T. na okoliczność wszczęcia postępowania przed upływem 5 lat od zakończenia budowy nie koresponduje z treścią art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego, zgodnie z którym nie można nakazać rozbiórki, o której mowa w art.. 48 tego prawa, jeżeli upłynęło 5 lat od zakończenia budowy. Ponadto, jak wykazało przeprowadzone postępowanie, istnienie w/w obiektu budowlanego nie narusza obowiązujących przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym i ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego m. P. Z tych względów należało odmówić nakazania zarządcy drogi, tj. Zarządowi Dróg Miejskich w P., rozbiórki spornej części nawierzchni i chodnika ulicy [...] w P. W Wydziale Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta toczy się postępowanie z wniosku Zarządu Dróg Miejskich o wydanie pozwolenia na użytkowanie części nawierzchni i chodnika przedmiotowej ulicy. W przypadku odmowy udzielenia pozwolenia na użytkowanie tut. organ zobowiązany będzie do wydania decyzji nakazującej zarządcy drogi rozbiórkę przedmiotowego chodnika i nawierzchni ulicy.
Odwołanie od powyższej decyzji wniosła A.T. W jego motywach przedstawiła dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie, w tym treść wydanych orzeczeń administracyjnych oraz wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego. Ponadto, powołując się na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]r. wywiodła, że art. 49 Prawa budowlanego nie stosuje się w sytuacji, gdy samowolę popełniono i wykryto po styczniu 1995r. lecz w okresie 5 lat od zakończenia budowy trwało postępowanie administracyjne lub sądowe.
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...]r. na podstawie art. 138 § 2 kpa uchylił zaskarżona decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.
W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przypomniał, że postanowieniem nr [...] uchylił postanowienie organu pierwszej instancji z [...]r. zawieszające z urzędu niniejsze postępowanie z uwagi na rzekome istnienie przesłanek z art. 49 Prawa budowlanego i to stanowisko organu drugiej instancji podzielił Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w postępowaniu nadzwyczajnym (o stwierdzenie nieważności). Stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego jest wiążące dla organu administracji, dlatego nie było możliwości zastosowania w sprawie art. 49 Prawa budowlanego.
W dalszych rozważaniach organ odwoławczy wskazał, że Wojewoda decyzją z dnia [...]r. uchylił decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...]r. zezwalającą Zarządowi Dróg Miejskich w P. na użytkowanie samowolnie wybudowanego w 1996r. odcinka ulicy [...] od ulicy [...] do ulicy [...] w P. W konkluzji organ odwoławczy stwierdził, że w toku ponownego rozpatrzenia sprawy powinnością organu pierwszej instancji będzie rozpatrzenie całego materiału dowodowego, a w szczególności:
- - wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 stycznia 2000r. sygn. akt SA 2466/97,
- - postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]r.
- - postanowienia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]r.
- - wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Poznaniu z dnia 13 lutego 2003r. sygn. akt II SAB/Po 116/02.
Ponadto organ pierwszej instancji winien rozważyć potrzebę uznania za strony postępowania pozostałych mieszkańców, sąsiadujących swoimi nieruchomościami z częścią przedmiotowej ulicy.
Skargę na powyższą decyzję wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego Zarząd Dróg Miejskich w P. Zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art. 49 Prawa budowlanego skarżący wniósł o jej uchylenie.
W uzasadnieniu skargi skarżący wywiódł, że reprezentowana w toku postępowania administracyjnego przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wykładnia art. 49 Prawa budowlanego jest błędna.
W ocenie skarżącego treść powołanego przepisu prowadzi do wniosku, że organ nadzory budowlanego nie może w żadnej sytuacji faktycznej nakazać rozbiórki obiektu, o którym mowa w art. 48 Prawa budowlanego, jeżeli upłynęło 5 lat od zakończenia budowy obiektu budowlanego, a jego istnienie nie narusza przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Dlatego twierdzenie organu odwoławczego, że cytowany przepis nie ma zastosowania w przypadku, gdy w okresie 5 lat od zakończenia budowy trwało postępowanie administracyjne lub sądowe dotyczące takiej budowy, jest dowolne.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Również o oddalenie skargi wniosła uczestniczka postępowania A.T.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W pierwszym rzędzie wskazać należy, że lakoniczne i powierzchowne ustalenia oraz argumenty zawarte w motywach zaskarżonej decyzji w żadnym stopniu nie odzwierciedlają wieloletniego postępowania administracyjnego prowadzonego w niniejszej sprawie oraz istoty zaistniałych w niej problemów.
W tej sytuacji oraz wobec treści zarzutów zawartych w skardze należało przypomnieć najistotniejsze rozstrzygnięcia wydane w przeszłości w rozpoznawanej sprawie oraz w sprawach bezpośrednio z nią związanych, tak przez organy administracji publicznej, jak i Naczelny Sąd Administracyjny.
Uwzględniając chronologię wydarzeń na wstępie trzeba podkreślić, że postępowanie administracyjne w sprawie budowy ulicy [...] toczy się od 1995r. i zainicjowane zostało przez A.T., która zawiadomiła organy budowlane o rozpoczęciu we wrześniu 1995r. budowy wskazanej wyżej ulicy, bez pozwolenia na budowę. W toku realizacji przedmiotowej ulicy, a także po jej zakończeniu (wrzesień 1996r.) A.T. konsekwentnie domagała się rozbiórki spornego odcinka ulicy [...] sąsiadującego między innymi z jej nieruchomością (por. m.in. pisma A.T. z [...] września 1995r., [...] października 1995r., [...] stycznia 1996r., [...] maja 1996r., [...] maja 1996r., [...] lipca 1996r., [...] listopada 2001r.).
Postanowieniem z dnia [...]r. Wojewoda utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji z [...]r. wstrzymujące na podstawie art. 50 Prawa budowlanego roboty budowlane związane z realizacją nawierzchni chodnika ulicy [...] w P. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po ponownym rozpatrzeniu wniosku A.T. odmówił stwierdzenia nieważności powołanego wyżej postanowienia Wojewody.
W wyniku skargi wniesionej przez A.T., Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 stycznia 200r. wydanym w sprawie IV SA 2466/97 uchylił postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...]r. i poprzedzające je postanowienie tego organu z [...]r. W uzasadnieniu powołanego wyroku wskazano, że w postępowaniu nadzwyczajnym organ orzekający w ogóle nie ustosunkował się do twierdzeń skarżącej o błędnym zastosowaniu przez Wojewodę art. 50 Prawa budowlanego.
Postanowieniem z dnia [...]r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził nieważność postanowienia Wojewody z [...]r. oraz poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji z dnia [...]r. podając w uzasadnieniu swego orzeczenia, że sporna budowa zrealizowana została bez pozwolenia na budowę, co oznacza, że w sprawie winien mieć zastosowanie art. 48 Prawa budowlanego.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...]r. zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie legalności wybudowania nawierzchni i chodnika ulicy [...] w P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...]r. uchylił zaskarżone przez A.T. powyższe postanowienie organu pierwszej instancji i sprawę przekazał temu organowi do ponownego rozpatrzenia.
Uzasadniając swoje postanowienie organ drugiej instancji podał, że organ pierwszej instancji błędnie wskazał na możliwość zastosowania w sprawie art. 49 Prawa budowlanego. Jakkolwiek udokumentowano, że budowa ulicy [...] w P., od ulicy [...] do ulicy [...] została zakończona i odebrana protokołem odbioru końcowego w dniu [...]1996r. – co wskazywałoby na upływ 5 lat od zakończenia budowy – to w sprawie pominięto, że postępowanie administracyjne trwa nadal i to od chwili rozpoczęcia budowy. W takiej sytuacji art. 49 Prawa budowlanego nie ma zastosowania. Przepis ten wprowadza bowiem instytucję przedawnienia w stosunku do samowoli budowlanej popełnionej i zakończonej po 1 stycznia 1995r. oraz wykrytej przez nadzór budowlany najwcześniej po 1 stycznia 2000r.
Rozwijając powyższy pogląd organ nadzoru budowlanego drugiej instancji dalej wywiódł, że art. 49 Prawa budowlanego nie stosuje się, gdy samowolę popełniono i wykryto po styczniu 1995r., lecz w okresie 5 lat od zakończenia budowy trwało postępowanie administracyjne lub sądowe. Odmienne rozumienie powołanego przepisu byłoby obejściem art. 48 Prawa budowlanego i powodowałoby przewlekanie postępowania administracyjnego w celu przedawnienia czynu. O ile na gruncie kodeksu wykroczeń i kodeksu karnego jest to dopuszczalne za sprawą wprowadzenia słowa "karalność" to w sprawie budowy (art.
- 49) jest to niedopuszczalne, bo ustawodawca zapewne celowo nie wprowadził zapisu o karalności.
Z wnioskiem o unieważnienie przytoczonego wyżej postanowienia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wystąpił Zarząd Dróg Miejskich w P. Postanowieniem z dnia [...]r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, podzielając stanowisko wyrażone w kwestionowanym. postanowieniu, odmówił stwierdzenia jego nieważności. Następnie postanowieniem z dnia [...]r. utrzymał w mocy postanowienie własne z [...]r.
Prezydent Miasta, działając na wniosek Zarządu Dróg Miejskich, decyzją z dnia [...]r. na podstawie art. 49 Prawa budowlanego zezwolił na użytkowanie samowolnie wybudowanego w 1996r. odcinka ulicy [...], od ulicy [...] do ulicy [...] w P. podnosząc, że przedmiotowa inwestycja zapewnia bezpieczeństwo ludzi i mienia, spełnia wymagane warunki techniczne, a wreszcie jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta P. Na skutek odwołania wniesionego przez A.T. Wojewoda decyzją z dnia [...]r. uchylił powołaną wyżej decyzję i sprawę przekazał organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy wskazał, że w sprawie brak było rozstrzygnięć organów nadzoru budowlanego podjętych w trybie art. 50, 51 i 55 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego.
Wyrokiem z dnia 13 lutego 2003r. sygn. akt II SAB/Po 116/02 Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Poznaniu w sprawie ze skargi A.T. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie wydania decyzji w sprawie rozbiórki obiektu budowlanego zobowiązał wskazany wyżej organ do wydania, w terminie 1 miesiąca od dnia doręczenia wyroku, decyzji administracyjnej.
Powołany wyrok poprzedził zaskarżoną decyzję kasacyjną, uchylająca rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji o odmowie nakazania na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji ostatecznej) rozbiórki przedmiotowej ulicy.
Przechodząc do oceny legalności zaskarżonej decyzji przede wszystkim należy stwierdzić, że Sąd nie podziela przedstawionej w postanowieniu Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...]r. i powtórzonej przez ten organ w motywach zaskarżonej decyzji wykładni art. 49 powołanej wyżej ustawy.
Wskazany przepis stanowi, że nie można nakazać rozbiórki, o której mowa w art. 48, jeżeli upłynęło 5 lat od dnia zakończenia budowy obiektu budowlanego lub jego części, a jego istnienie nie narusza przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Na właścicielu spoczywa wówczas obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego.
Cytowany przepis wprowadził instytucję swoistego przedawnienia dla dopuszczalności orzeczenia o rozbiórce obiektu budowlanego w trybie art. 48 Prawa budowlanego, wyłączając możliwość jej nakazania po upływie 5 lat od zakończenia budowy. Jednoznaczna treść tego przepisu nie daje jakichkolwiek podstaw do podzielenia prezentowanych przez organ odwoławczy wywodów, z których zdaje się wynikać, że w ocenie tego organu bieg 5-letniego terminu przedawnienia nie rozpoczyna się, względnie ulega zawieszeniu lub przerwie w czasie trwania postępowania administracyjnego i sądowego dotyczącego popełnionej po 1 stycznia 1995r. samowoli budowlanej. Taką interpretację art. 49 Prawa budowlanego należy uznać za dowolną, skoro wskazane przez organ odwoławczy okoliczności nie mieszczą się w hipotezie omawianego przepisu.
Nieuzasadnione są także argumenty organu drugiej instancji odwołujące się do problematyki ewentualnego celowego przewlekania przez zainteresowane strony postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie art. 48 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji). Należy przypomnieć, że zgodnie z zasadą szybkości postępowania wyrażoną w art. 12 kpa i skonkretyzowaną w art. 35 i nast. kpa, to na organie administracji publicznej ciąży powinność rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki, a tym samym przeciwdziałania wszelkim sytuacjom utrudniającym realizację tej powinności.
Skoro, zatem w rozpoznawanej sprawie bezspornym było, że samowolna budowa przedmiotowej ulicy trwała od września 1995r. do września 1996r., to 5-letni okres, o którym mowa w art. 49 Prawa budowlanego rozpoczął swój bieg po zakończeniu tej budowy, tj. we wrześniu 1996r.
Okoliczność ta nie mogła być pominięta w postępowaniu prowadzonym, zgodnie z wyrokiem Sądu z dnia 13 lutego 2003r., w trybie art. 48 Prawa budowlanego.
Już tylko ubocznie zauważyć należy, że wbrew twierdzeniom zawartym w zaskarżonej decyzji, poglądy Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wyrażone w orzeczeniach tego organu wydanych w postępowaniach administracyjnych w indywidualnych sprawach z zakresu prawa budowlanego nie mają dla organów administracji wiążącego charaktery (por. art. 88 Prawa budowlanego).
W świetle powyższych rozważań zaskarżona decyzja, jako naruszająca prawo budowlane (art. 48 i 49 Prawa budowlanego) w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, musiała ulec uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002r. Nr 153 poz. 1270 ze zm.).
Dlatego, na podstawie tego przepisu oraz art. 152 i 200 cytowanej wyżej ustawy, w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002r. Nr 153 poz. 1271 ze zm.), orzeczono jak w sentencji.
/-/ B.Kamieńska /-/J.Szaniecka /-/ G.Radzicka
Za nieobecnego Sędziego
/-/ B.Kamieńska
MarK