Uzasadnienie
Decyzją z dnia 6 lutego 2020 r., [...] W. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (zwany dalej "Inspektorem Wojewódzkim") rozpoznał odwołanie G. K. oraz I. J. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] (zwanego dalej "Inspektorem Powiatowym") z dnia 10 października 2019 r., [...], którą organ nakazał odwołującym się doprowadzenie wykonanych robót budowlanych na nieruchomości położonej w P. przy ul. [...] (działka [...]) do stanu zgodnego z prawem (miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego) – przez zobowiązanie inwestorów do zmiany kolorystyki dachu na budynku mieszkalnym jednorodzinnym.
Powyższe rozstrzygnięcia wydano w następujących okolicznościach udokumentowanych w aktach sprawy.
Pismem z dnia 29 lipca 2019 r. M. A. i G. A., zamieszkujący w niedalekim sąsiedztwie w stosunku do skarżących, wskazując na art. 80 ust. 2 i art. 81 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 – uw. Sądu, dalej "P.b."), wnieśli o weryfikację inwestycji na działkach [...] i [...] przy ul. [...] w P.. Wskazali, że zrealizowano budynki z dachami o kolorze czarnym i antracytowym, co nie jest zgodne z planem miejscowym (k. [...] akt administracyjnych organu pierwszej instancji).
Przystępując do analizy zgłoszenia Inspektor Powiatowy włączył do akt sprawy kopię decyzji z dnia 28 grudnia 2018 r., [...], którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono G. K. oraz I. K. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce [...] (k. [...] akt administracyjnych organu pierwszej instancji).
Pismem z dnia [...] sierpnia 2019 r., [...] Inspektor Powiatowy zwrócił się do Wójta Gminy [...] o interpretację § 11 ust. 4 pkt 2 lit. a miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą Rady Gminy Święciechowa z dnia 24 listopada 2005 r., XXV/174/2005 (Dz. Urz. Woj. Wielk. z 2006 r. Nr 4, poz. 48, dalej "plan XXV/174/2005") (Sąd w tym miejscu zaznacza, że oznaczenie przepisów planu przywołuje według własnej redakcji; organy obu instancji określały jednostki redakcyjne planu jako "§ 11 pkt 4 lit. 2a" i "§ 12 pkt 4 lit. 2a", co nie jest prawidłowe, gdyż wskazane paragrafy 11 i 12, w odróżnieniu od innych, dzielą się na ustępy, punkty i litery). Organ pytający wskazał, że w jego ocenie z planu nie wynika jednoznacznie, czy kolorystyka dachówki ustalona została jako ceglastoczerwona, czy kolor ten obowiązuje wyłącznie do imitacji. Poproszono także o pozyskanie stanowiska autora planu (k. [...] akt administracyjnych organu pierwszej instancji).
W odpowiedzi z dnia 26 sierpnia 2019 r., [...] Wójt Gminy Święciechowa wyjaśnił, że wystąpił z prośbą o interpretację § 11 ust. 4 pkt 2 lit. a planu miejscowego XXV/174/2005 do jego autorki. Wedle otrzymanej wykładni kolor ceglastoczerwony dotyczy połaci dachowych niezależnie od materiału jaki użyto do pokrycia dachu. Dotyczy więc nie tylko dachówki ceramicznej (k. [...] akt administracyjnych organu pierwszej instancji).
Pismem z dnia 30 sierpnia 2019 r.. [...] Inspektor Powiatowy zawiadomił strony o wszczęciu postępowania, a zarazem wyznaczył termin kontroli obiektu budowlanego na 18 września 2019 r. (k. [...] akt administracyjnych organu pierwszej instancji).
W zaplanowanym terminie przeprowadzono kontrolę na działce [...] Ustalono, że budowa domu jest na etapie prac wykończeniowych. Budynek jest pokryty dachówką ceramiczną o kolorze antracytowym, którą położono około kwietnia 2019 r. G. K. wniósł o umieszczenie w protokole uwagi, że w okolicy są domy z dachami pokrytymi dachówką o kolorze czarnym (k. [...] akt administracyjnych organu pierwszej instancji).
Postanowieniem z dnia 4 października 2019 r., [...] Inspektor Powiatowy, działając na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 P.b., wstrzymał G. K. i I. K. prowadzenie robót budowlanych (k. [...] akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Wyjaśnił, że w przypadku weryfikacji robót budowlanych w kontekście przepisów planu miejscowego istotne jest, aby nie rodziły się wątpliwości co do przeznaczenia terenów, a plan powinien być czytelny i spójny. Organ wskazał dalej, że wystąpił o interpretację § 11 ust. 4 pkt 2 lit. a planu XXV/174/2005 do Wójta Gminy Święciechowa. Otrzymał odpowiedź, po konsultacji z autorką planu, że kolor ceglastoczerwony dotyczy połaci dachowych niezależnie od materiału jaki użyto do pokrycia dachu. Ustalił dalej, że doszło więc do prowadzenia robót w sposób istotnie odbiegający od ustaleń określonych w pozwoleniu na budowę i przepisach (k. [...] akt administracyjnych organu pierwszej instancji).
Decyzją z dnia 10 października 2019 r., [...] Inspektor Powiatowy, działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b., nakazał G. K. i I.K doprowadzić wykonane roboty budowlane do stanu zgodnego z prawem i zobowiązał ich do zmiany kolorystyki dachu budynku na działce [...] stosownie do § 11 ust. 4 pkt 2 lit. a planu XXV/174/2005. W motywach decyzji wyjaśniono podstawy prawne rozstrzygnięcia i przytoczono okoliczności opisane wcześniej w postanowieniu z dnia 4 października 2019 r. (k. [...] akt administracyjnych organu pierwszej instancji).
W odwołaniu G. K. i I. K. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji, ewentualnie o zmianę terminu wykonania nakazanych prac. Wskazali, że podzielają pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 13 listopada 2007 r., II SA/Gd 631/07, który został przywołany przez Inspektora Powiatowego w uzasadnieniu decyzji, a z którego wynika, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie powinien pozostawiać wątpliwości, co do przeznaczenia objętych nim terenów i powinien być spójny i czytelny. Nadto w ocenie odwołujących kwestia koloru dachu nie jest istotnym uregulowaniem. Sporny zapis nie znajduje poparcia w opinii konserwatora zabytków, jak też obszar, gdzie znajduje się ich budowany budynek, nie jest objęty nadzorem konserwatorskim. Zdaniem skarżących wymogi planu nie licują także z istniejących status quo. W pobliskim sąsiedztwie są zlokalizowane budynki z dachami antracytowymi.
Budynki te są już zamieszkałe, jak i powstają nowe. Ma to miejsce w odległości 250 m od budynku skarżących. Przy ul[...], będącej przedłużeniem ul. [...], powstaje nawet osiedle domów jednorodzinnych mających pokrycia dachowe w kolorze antracytowym.
G. K. i I. K., wzmacniając argumentację, zaznaczyli, że ich działka nie jest położona w centrum wsi P., ale zlokalizowana jest na uboczu. Nie ma w pobliżu starówki i kościoła. Dookoła są same pola i lasy. Od strony wschodniej jest las, od północy pole uprawne i nie ma żadnych zabudowań. Wreszcie za wskazanym polem znajduje się ogromny zakład przemysłowy o nieatrakcyjnej zabudowie współczesnej. Z kolei przy drodze do posesji skarżących, skręcając z głównej ulicy wioski, zobaczyć można – zarówno przy głównej ulicy, jak i przy ul. [...] – domy o różnych kolorach dachów. G. K. i I. K. zaznaczyli też, że we wsi P. oraz sąsiedniej L. powstają osiedla i domki jednorodzinne, która mają w większości ciemne-antracytowe dachy.
Skarżący wskazując na powyższe wyrazili pogląd, że jest dla nich niezrozumiałym stanowisko organu, które konieczność zmiany koloru dachu motywuje potrzebą ujednolicenia zagospodarowania terenu. Jest to argumentacja sprzeczna z istniejącą rzeczywistością, bowiem na przestrzeni zaledwie 250 m od ich budynku zagospodarowanie jest bardzo różnorodne, w tym różne są barwy pokrycia dachowego.
Skarżący dodali też, że na budynku zamierzają zainstalować panele fotowoltaiczne koloru czarnego, których powierzchnia i tak pokryje dachówkę.
Decyzją z dnia 6 lutego 2020 r., [...] Inspektor Wojewódzki, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm. – uw. Sądu, dalej "K.p.a."), orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji w części w jakiej powołano § 11 ust. 4 pkt 2 lit. a planu przyjętego uchwałą z dnia 24 listopada 2005 r., XXV/174/2005 i w tej części wskazał § 12 ust. 4 pkt 2 lit. a. Określił też termin wykonania obowiązku – w miejsce daty do dnia 10 kwietnia 2020 r. wyznaczył termin do dnia 30 czerwca 2020 r.
W motywach decyzji Inspektor Wojewódzki wyjaśnił, że na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego inwestorzy uzyskali decyzję Starosty [...] z dnia 28 grudnia 2018 r., [...], [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę. W projekcie kolor dachówki zaznaczono na rysunku technicznym wskazującym zestawienie materiałowo-kolorystyczne elewacji (w pkt 9 "Dachówka płaska [...] firmy [...] – kolor antracytowy – został przekreślony wyraz "antracytowy" i wpisano "tradycyjnej cegły"), natomiast w pozwoleniu na budowę wskazano, iż inwestycję należy realizować zgodnie z ustaleniami zawartymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym dla obszaru, na którym jest ona zlokalizowana.
Inspektor Wojewódzki wywodził dalej, że działka [...] objęta jest planem XXV/174/2005 i znajduje się na terenie [...]. Zgodnie z § 12 ust. 4 pkt 2 lit. a "budynki kształtować w nawiązaniu do tradycyjnej architektury zabudowy jednorodzinnej z zastosowaniem materiałów wykończeniowych typu klinkier, kamień dachówka lub imitacja w kolorze tradycyjnej cegły (ceglastoczerwony), tynki, drewno". Organ odwoławczy wywodził, że skoro wedle ustaleń na budynku zrealizowano dach antracytowy, to zaistniała potrzeba wdrożenia trybu z art. 50-51 P.b. Doszło bowiem do istotnego odstąpienia od ustaleń planu miejscowego (art. 36a ust. 5 pkt 5 P.b.).
Inspektor Wojewódzki zaznaczył też, że w zaistniałej sytuacji nie było potrzeby prowadzenia postępowania z art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. w kierunku uzyskania projektu zamiennego, gdyż rodziłoby to tylko zbędne koszty dla inwestorów.
Motywując reformatoryjny charakter decyzji Inspektor Wojewódzki wskazał, że zmienił termin wykonania decyzji z uwagi na fakt, że w okresie zimowym prace byłyby utrudnione przez warunki atmosferyczne. Z kolei z uwagi na błędne powołanie przepisu planu XXV/174/2005, decyzję zmieniono i wskazano § 12 ust. 4 pkt 2 lit. a planu.
W skardze G. K. i I. K. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Wyjaśnili, że ich zdaniem w sprawie nie doszło do istotnego naruszenia planu miejscowego, gdyż chybiona jest interpretacja, iż z planu wynika dla nich obowiązek zastosowania dachówki o kolorze ceglastoczerwonym. Wywodzili dalej, że swym postępowaniem organy pokazały, iż nie rozumieją spornych przepisów planu miejscowego, a aby dociec ich znaczenia zmuszone były zasięgać opinii Burmistrza Gminy [...]. Zdarzenia te świadczą o braku transparentności planu, którego treść nie jest jednoznaczna. W ocenie G. K. i I. K. nie powinno być tak, że aby wyjaśnić znaczenia aktu prawa miejscowego potrzebne jest zwracanie się do jego autora. Sam plan powinien być jednoznaczny i zgodny z zasadami prawidłowej legislacji.
Skarżący wskazali dalej, że zaistniałe w sprawie wątpliwości dotyczące znaczenia planu miejscowego uzasadniają przywołanie art. 81a § 1 K.p.a., w myśl którego jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w tym zakresie pozostają niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony.
G. K. i I. K. wywodzili też, że skoro w odniesieniu do ich budowy interwencja nadzoru budowlanego wywołana wystąpieniem osoby trzeciej musiała być poprzedzona konsultacjami co do znaczenia treści planu, to tym bardziej uznać należy, że plan nie jest jasny dla jego adresatów bez wykształcenia budowlanego i administracyjnego.
Odnosząc się do spornej treści planu XXV/174/2005 skarżący wskazali, że nie jest wcale jasne, jak twierdzi urbanista będący autorem planu (skądinąd pochodzącego sprzed 15 lat), że słowo "ceglastoczerwony" odnosi się do wszystkich "materiałów wykończeniowych typu klinkier, kamień, dachówka" lub a nie tylko do "imitacji w kolorze tradycyjnej cegły (ceglastoczerwony)". Nie wiadomo też, czy słowo imitacja nawiązuje do dachówki i czy sformułowanie o kolorze można z nią łączyć (skarżący zaznaczyli, że pomiędzy słowami "dachówka" i "imitacja" jest zwrot "lub", a nie "jej"; użycie tego ostatniego wskazywałoby dopiero na powiązanie pomiędzy słowem imitacja a dachówka).
W końcowej części skargi G. K. i I. K. dodali, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, iż ocena istotności odstąpienia w rozumieniu art. 36a ust. 5 P.b. powinna być dodatkowo rozważona i nie wystarczy wskazanie, że odstąpienie dotyczy jednego z punktów wymienionych w tym przepisie.
W odpowiedzi na skargę Inspektor Wojewódzki wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko.
W trakcie rozprawy I. K. podtrzymała skargę. Wyjaśniła, że wybór koloru dachu ze strony inwestorów nastąpił nieświadomie. Nie dostrzegli oni omyłkowo, że w projekcie wprowadzono poprawkę w tym zakresie. Wskazała, że z dzisiejszej perspektywy konsekwencje związane z tym niedopatrzeniem są daleko idące i należałoby od nich odstąpić. I. K. nawiązała też do wcześniejszych argumentów (zawartych w odwołaniu i skardze), że budynek objęty postępowaniem znajduje się na skraju wsi i w otoczeniu zabudowy z różnymi kolorami dachów. Również G. K. potwierdził, że kolorystyka dachów w otoczeniu jest zróżnicowana.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje
Skarga okazała się zasadna.
Przed przedstawieniem zasadniczych motywów wyroku Sąd podkreśla, że niniejsza sprawa ma charakter niestandardowy. Jej specyfika skłoniła Sąd do szczególnie intensywnego oparcia się na zasadach ogólnych prawa administracyjnego tworzących swoiste ramy orzekania w ogólności i w sferze prawa budowlanego. Skład orzekający – wysłuchawszy skarżących w trakcie rozprawy sądowej – doszedł do też przekonania, iż należało przy wyrokowaniu sięgnąć do wartości nadrzędnych, takich jak poczucie sprawiedliwości. W tym miejscu dodać należy, że taka szersza ocena sprawy administracyjnej jest domeną sądu administracyjnego, który co prawda kontroluje organy administracji pod kątem kryterium legalności (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2167), jednakże czyni to nie przez prosty nadzór, ale w ramach procesu wymiaru sprawiedliwości (§ 1 1 wskazanej ustawy).
W tym miejscu Sąd podkreśla, że akceptuje wywód prawny organów nadzoru budowlanego, gdy chodzi o podstawowe tezy wydanych decyzji. Organy postępowały bowiem w sposób zrozumiały – uznawszy, że kolor dachu budynku budowanego przez G. K. i I. K. jawi się jako niezgodny z planem XXV/174/2005, doszły do przekonania, iż jest to istotne odstępstwo od tego planu w rozumieniu art. 36a ust. 5 P.b. W konsekwencji więc budowę wstrzymano na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 P.b., by zaraz potem na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. nałożyć na inwestorów obowiązek doprowadzenia dachu obiektu do stanu zgodnego z planem miejscowym.
W ocenie Sądu, gdy jednak bliżej wsłuchać się w argumenty skarżących, które – co trzeba też dostrzec – rozwinęli oni na etapie skargi i w trakcie rozprawy sądowej, można dojść do przekonania, iż w realiach sprawy nakładanie tak restrykcyjnego i kosztownego obowiązku, jakim jest wymiana połaci dachowej na ceglastoczerwony (gdyż do tego w istocie sprowadza się nakaz wynikający z zaskarżonych decyzji), jawi się jako nieproporcjonalne do wartości jakim obowiązek ten ma służyć.
Rozpocząć należy od wskazania, że w pierwotnej wersji projekt budowlany domu jednorodzinnego [...], to projekt domu o spójnej nowoczesnej szarej kolorystyce wykończeń. G. K. i I. K. projekt taki zakupili, a projektant dokonał jego adaptacji. Adaptacja miała postać wielu rozproszonych odręcznych dopisków w różnych elementach projektu standardowego, w tym w tym nawet w legendach rysunków. Jednym z nich był dopisek na stronie [...] projektu, gdzie w legendzie rysunku skreślono słowo "antracytowy" odnoszące się do koloru dachówki i wpisano "tradycyjnej cegły". Zdaniem Sądu forma adaptacji projektu w postaci odręcznych zmian nie jest czytelna, a to pozwala dać wiarę skarżącym, a zarazem inwestorom, że dokonywali oni zakupów wyrobów budowlanych i realizowali budowę nie mając świadomości, że odstępują od właściwej kolorystyki dachu.
W kontekście powyższego warto także odnotować pewne spostrzeżenie, które nasuwa się w oparciu o ogólnie dostępną wiedzę o asortymencie budowlanym. Otóż dachówki producenta [...], stosunkowo popularne w Polsce, mają różne nazwy handlowe, co jest opisane wprost na głównej, publicznie dostępnej witrynie internetowej procenta (www.[...].pl). Dachówka, która miała stanowić pokrycie dachu domku G. K. i I. K., ma zastrzeżoną nazwę handlową "[...]" i jest ona współcześnie dostępna tylko w kolorze antracytowym, gdyż taki odpowiada jej charakterystyce i nowoczesnemu kształtowi. W tym kontekście Sąd więc zauważa, że o ile w projekcie zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia 28 grudnia 2018 r., [...], [...] rzeczywiście poprawiono określenie kolorystyki dachu, to jednak pozostawiono nazwę handlową jego pokrycia ([...], [...]), która jest zastrzeżona dla konkretnej nowoczesnej dachówki w kolorze antracytowym.
Treści projektu mogły więc powodować po stronie skarżących dezorientację, co także daje podstawy, aby przyjąć, że zakup przez nich dachówki antracytowej [...]-[...] mógł zostać dokonany w oparciu o dane o asortymencie wyrobów budowlanych wedle nazw z projektu i bez świadomości o konieczności wyboru dachówki ceglastoczerwonej, czyli z uwzględnieniem dopisku na stronie [...].
Ostatecznie doszło do sytuacji, że budynek na działce [...] w P. zrealizowano z odstępstwem od projektu. Otworzyło się dalej zatem pole do rozważań, czy odstąpienie to ma charakter "istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego".
Rozpocząć należy od wskazania, że zmiana kolorystyki pokrycia dachu – jako taka rozpatrywana w oderwaniu od innych okoliczności – nie jest z całą pewnością w świetle art. 36a ust. 5 P.b. zmianą "istotną". O istotności tego rodzaju zmiany może świadczyć jedynie kolizja dobranego koloru z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, o czym stanowi art. 36a ust. 5 pkt 5 P.b.
W konsekwencji więc w niniejszej sprawie należy odpowiedzieć na pytanie, czy zrealizowanie przez G. K. i I. K. budynku z dachówką [...] – [...], ale nie w kolorze ceglastoczerwonym, doprowadziło do naruszenia planu miejscowego.
Na obszarze [...] w graniach którego znajduje się działka [...], obowiązuje regulacja planu miejscowego XXV/174/2005 stanowiąca, że budynki kształtować należy "w nawiązaniu do tradycyjnej architektury zabudowy jednorodzinnej, z zastosowaniem materiałów wykończeniowych typu klinkier, kamień, dachówka lub imitacja w kolorze tradycyjnej cegły (ceglastoczerwony), tynki, drewno" (§ 12 ust. 4 pkt 2 lit. a planu XXV/174/2005). W ocenie Sądu skarżący mają rację, że regulacja ta nasuwać może pewne wątpliwości interpretacyjne, czy określenie koloru dotyczy wszystkich materiałów wykończeniowych wymienionych przed nawiasem "(ceglastoczerwony)", czy tylko dotyczy słowa "imitacja w kolorze tradycyjnej cegły". Wątpliwości dotyczące treści planu miał także Inspektor Powiatowy i wyraził to w piśmie kierowanym do Wójta Gminy [...]. O tezie, że słowo "ceglastoczerwony" odnosi się do dachówki, upewniła organ dopiero nadesłana za pośrednictwem Wójta wypowiedź autora planu.
Zdaniem Sądu § 12 ust. 4 pkt 2 lit. a planu XXV/174/2005 jest przepisem, który może budzić wątpliwości interpretacyjne. Po pierwsze nie jest regułą, aby w planach miejscowych określać kolorystykę obiektów budowlanych, w tym całych połaci dachowych (zob. art. 15 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Dz. U. z 2020 r., poz. 293). W praktyce czyni się to na obszarach wymagających ochrony z uwagi najczęściej na zabytkowy charakter otoczenia. W P. obszar na wschód od centrum wsi nie jest objęty ochroną konserwatorską. Znajduje się tam zróżnicowana zabudowa, a także zróżnicowana jest kolorystyka dachów. Wypowiedzi skarżących w tym zakresie znajdują potwierdzenie w publicznie dostępnych danych przestrzennych. Wszystkie te wskazane kwestie pogłębiają wątpliwości, czy rzeczywiście § 12 ust. 4 pkt 2 lit. a planu miał na celu restrykcyjnie ograniczenie kolorystyki dachówek.
Zgodnie z art. 7a § 1 K.p.a. "jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ". W ocenie Sądu przepis ten może w sprawie znaleźć zastosowanie, gdyż mamy do czynienia z nałożeniem obowiązku na skarżących, wątpliwości budzi treść normy prawnej (§ 12 ust. 4 pkt 2 lit. a planu XXV/174/2005), a w dodatku nie występują żadne konflikty w zakresie interesów prawnych stron, ani względem osób trzecich. Innymi słowy, zachodzą podstawy, aby wobec wątpliwości co do treści normy prawnej planu miejscowego rozstrzygnąć te wątpliwości na korzyść G. K. i I. K..
Kolejną regulacją prawną, na którą w ocenie Sądu należy zwrócić uwagę, jest art. 8 § 1 K.p.a. Przepis ten stanowi, że organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. "Proporcjonalność" jak i "równe traktowanie" zostały wpisane do art. 8 § 1 K.p.a. w dniu 1 czerwca 2017 r. i stanowią obecnie element dyrektyw powszechnie obowiązującego prawa. Oddziaływać one mogą także na sferę materialną orzekania administracyjnego.
W ocenie Sądu nałożenie na G. K. i I. K. obowiązku wymiany połaci dachowej (gdyż do tego w istocie nakaz się sprowadza) jest w realiach sprawy nieproporcjonalny do chronionych prawem wartości. Z wiarygodnych – gdyż znajdujących potwierdzenie w publicznie dostępnych danych przestrzennych – wypowiedzi G. K. i I. K. wynika, że od daty uchwalenia planu XXV/174/2005, we wsi P., nie kształtuje się zabudowa jednolita kolorystycznie. Wręcz przeciwnie, przy samej ul. [...] jest wiele domów nowych z dachami przykrytymi nowoczesną antracytową dachówką. W centrum P. zrealizowano z kolei całe osiedle mieszkaniowe w takiej właśnie kolorystyce.
Wszystkie wymienione wyżej okoliczności wiodą do refleksji, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia w istocie z zjawiskiem restrykcyjnego egzekwowania od skarżących, aby zadośćuczynili normie planu miejscowego (§ 12 ust. 4 pkt 2 lit. a planu XXV/174/2005), gdy tymczasem norma ta jest po pierwsze niejasna, a po drugie w obecnych realiach, po 15 latach od ustanowienia planu, w rzeczywistości nie chroni ona żadnego czytelnego porządku przestrzennego w zakresie kolorystyki zabudowy P. (obiektywnym faktem jest, że kolorystyka ta jest zróżnicowana). Zarazem należy pamiętać, iż zmiana kolorystyki dachu domu jednorodzinnego takiego jak dom budowany przez G. K. i I. K. wiązać się musi z wymianą całej połaci dachowej, co jest bardzo kosztowne.
Podsumowując więc, mamy do czynienia ze zjawiskiem egzekucji dwuznacznej normy prawa miejscowego, w celu ochrony walorów przestrzennych, które w otoczeniu w zasadzie nie występują (brak ochrony konserwatorskiej, zróżnicowana kolorystyka połaci dachowych w otoczeniu), a przy tym jest to okupione bardzo dużymi kosztami finansowymi i organizacyjnymi po stronie inwestorów, którzy w dobrej wierze zrealizowali dom rodzinny z dachem o kolorze antracytowym.
Wreszcie w okolicznościach niniejszej sprawy warto wskazać, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jak i doktrynie, prezentowany jest pogląd, iż stwierdzenie przez organ odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego dotyczącego parametrów wskazanych w art. 36a ust. 5 P.b. nie musi zawsze i bezwzględnie zostać uznane automatycznie za "istotne odstępstwo" w rozumieniu tego przepisu. Podkreślenia wymaga, że to, czy w danym przypadku odstępstwo, mimo że dotyczy jednego z parametrów wymienionych w art. 36a ust. 5 P.b., ma charakter istotny, zależy od okoliczności danej sprawy. Wskazuje się też w orzecznictwie, iż z uwagi na szeroki zakres znaczenia przesłanek określonych w art. 36a ust. 5 P.b. oraz związane z tym różne możliwości interpretacyjne, okoliczność, czy w danej sytuacji dokonane przez inwestora odstąpienie zostanie uznane za istotne, czy nieistotne, wymaga wnikliwej i wszechstronnej oceny organu, przy uwzględnieniu charakteru inwestycji oraz wartości wyrażonych w art. 4 i art. 5 P.b., w tym zasady poszanowania występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich (art. 5 ust. 1 pkt 9).
Za takim rozumieniem tego przepisu – pozostawiającym organom margines uznaniowości – przemawia wykładania celowościowa tego artykułu (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 listopada 2019 r., II OSK 2/18, 25 czerwca 2010 r., II OSK 1272/09, 28 listopada 2012 r., II OSK 1375/11, 13 marca 2012 r., II OSK 2527/10, 25 lutego 2014 r., II OSK 2287/12, orzeczenia.nsa.gov.pl).
Orzekając w przedmiocie istnienia odstępstwa od zatwierdzonego projektu, organ nie może poprzestać wyłącznie na ustaleniu wskazanych przez ustawodawcę w art. 36a ust. 5 P.b. O tym, jaki dane odstępstwo ma charakter, powinien bowiem decydować całokształt okoliczności konkretnego przypadku. Obowiązkiem organu jest przeprowadzenie szczegółowych rozważań celem ustalenia, czy występuje odstępstwo, a jeżeli tak, czy stwierdzone odstępstwo ma w realiach rozpoznawanego przypadku charakter istotny, czy też nieistotny. Cecha ta powinna znajdować uzasadnienie w dodatkowych jeszcze okolicznościach, rzutujących na charakter stwierdzonej zmiany. Kwalifikacja stopnia odstąpienia musi wynikać z wszechstronnego oraz dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, przy uwzględnieniu charakteru inwestycji i wartości wyrażonych w art. 4 i art. 5 P.b. O zakwalifikowaniu stwierdzonych odstępstw, wprowadzonych przez inwestora zmian, decyduje bowiem obok specyfiki inwestycji, zakres stwierdzonego odstępstwa oraz uzasadniony interes osób trzecich (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 listopada 2012 r., II OSK 1375/11, orzeczenia.nsa.gov.pl).
Przenosząc powyższe na realia niniejszej sprawy podkreślić należy, że kwestia kolorystyki dachu budynku na działce [...] nie ma wpływu na niczyje prawa, gdyż żadna inna osoba nie była jest stroną w procesie inwestycyjnym. Sąd kwestię tą zweryfikował, gdyż Inspektor Wojewódzki na zarządzenie Sądu nadesłał akta sprawy zakończonej pozwoleniem na budowę Starosty [...] z dnia 28 grudnia 2018 r., [...], [...] Należy więc zadać pytanie, czy odstąpienie doprowadzi do naruszenia interesu społecznego. Na to ostatnie pytanie także należałoby odpowiedzieć przecząco – jak wskazano, w otoczeniu ul. [...] w P. budynki nie mają jednakowej kolorystyki, a znaczna część budynków mieszkalnych jednorodzinnych, w tym tych nowoczesnych, ma pokrycie dachowe w kolorze antracytowym.
Podsumowując: 1) mamy do czynienia z sytuacją, gdy obowiązek nałożony na skarżących wynikający z zaskarżonej decyzji oparty jest li tylko na niejasnym przepisie planu miejscowego, a zarazem otwarta jest droga do zastosowania "przyjaznej" jego wykładni – art. 7a § 1 K.p.a. (przy braku zarazem przesłanek negatywnych), 2) wykonanie nałożonego obowiązku jest trudne organizacyjnie i kosztowne dla skarżących, co powoduje, że nałożona na nich dolegliwość jawi się jako rażąco nieproporcjonalna w stosunku do chronionej wartości jaką jest zapewnienie jednolitej kolorystycznie zabudowy P. (w stanie zastanym kolorystyka zabudowy już jest zróżnicowana i stan ten jest trwały) – art. 8 § 1 K.p.a., 3) wreszcie zwrócić należy uwagę, że w ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych, nawet stwierdzenie, iż odstępstwo podpada formalnie pod jeden z punktów art. 36a ust. 5 P.b. nie musi oznaczać, że odstępstwo to jest "istotne".
Organy administracji mają w tym zakresie pewien margines uznania, dzięki czemu można uwzględnić takie kwestie, jak wpływ odstępstwa na prawa innych osób i interes społeczny. W niniejszej sprawie kolor połaci dachowej budynku G. K. i I. K. nie wpływa na niczyj interes prawny, a z punktu widzenia interesu społecznego – zważając na ukształtowanie się faktycznie zróżnicowanej kolorystycznie zabudowy okolic ul. [...] w P. – ma znaczenie marginalne z punktu widzenia estetyki przestrzeni.
W ocenie Sądu zachodzą więc podstawy, aby w zaistniałych – nietypowych okolicznościach sprawy – uznać za nieistotne odstąpienie od projektu budowlanego, którego dopuścili się skarżący w zakresie kolorystyki dachówki. Oznacza to, że nie zachodziły podstawy do wydania decyzji z art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. w stosunku do G. K. i I. K..
Z wymienionych powodów Sąd – działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej "P.p.s.a.") – uchylił decyzje obu instancji.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a., a na zasądzone koszty złożył się wpis od skargi (k. [...] akt sądowych).