Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] 2010 r. Kierownik Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w S., działając na podstawie art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 17 ust. 1 pkt 1, art. 18, art. 24, art. 25, art. 26 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity Dz. U. Nr 139, poz. 992 z 2006 r. ze zm.) oraz § 7 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. Nr 105, poz. 881 z 2005 r. ze zm.) i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2009 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokości świadczeń rodzinnych (Dz. U. Nr 129, poz. 1058 z 2009), działając z upoważnienia Burmistrza Miasta i Gminy S. po rozpatrzeniu podania J. K. z dnia [...] 2009 r. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego - odmówił wnioskodawczyni przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy w związku z opieką nad K. K. urodzoną [...] 1993 r.
W uzasadnieniu powyższej decyzji organ stwierdził, że J. K. nie spełnia przesłanek z art.17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, ponieważ jej córka K. K. nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, a jedynie orzeczeniem zaliczającym ją do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności na stałe, ze wskazaniem, iż K. K. wymaga stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.
Po rozpoznaniu odwołania J. K. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
W ocenie Kolegium z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych wynika, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje opiekunowi dziecka, które liczy powyżej 16 lat, jeżeli legitymuje się ono orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Powyższe rozumowanie organ II instancji oparł na treści art. 3 pkt 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zgodnie z którym przez niepełnosprawne dziecko należy rozumieć dziecko w wieku do ukończenia 16 roku życia, legitymujące się orzeczeniem o niepełnosprawności zawodowej i społecznej oraz o zatrudnieniu osób niepełnosprawnych.
W skardze wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu J. K. zarzuciła organom obrazę prawa materialnego polegającą na przyjęciu błędnego poglądu prawnego jakoby ustawodawca wprowadził ograniczenie wiekowe dla uznania osoby za dziecko w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, w sytuacji gdy w ocenie skarżącej żadnych tego rodzaju ograniczeń ustawodawca nie wprowadza. Na poparcie swojego stanowiska skarżąca przywołała wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 23 lipca 2008 r., sygn. IV SA/Po 608/07.
Podnosząc powyższy zarzut J. K. wniosła o uchylenia zaskarżonej decyzji i zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm) oraz art. 3 § 1 i 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz, 1270 ze zm. - dalej p.p.s.a.) ogranicza się do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta polega na badaniu, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd administracyjny nie jest związany zarzutami ani wnioskami skargi i zawartą w skardze argumentacją. Obowiązany jest natomiast do oceny praworządności zachowań organów administracji w danej sprawie (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
W ocenie Sądu decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. oraz utrzymana przez nią w mocy decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.).
Kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy mieć będzie dokonanie wykładni przepisów zawartych w art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, co uzasadnia przytoczenie jego treści.
Zgodnie z ust. 1 tegoż przepisu świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad dzieckiem przysługuje matce lub ojcu dziecka, innym osobom, na których ciąży obowiązek alimentacyjny, albo opiekunowi faktycznemu dziecka, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad dzieckiem legitymującym się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Jednocześnie art. 17 ust. 2 tej samej ustawy stanowi, iż świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kryterium dochodowego określonego w art. 5 ust. 2.
Zgodnie z przytoczonymi powyżej regulacjami, przesłankami przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest m.in. niepodjęcie lub rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad dzieckiem, a także legitymowanie się przez dziecko orzeczeniem o niepełnosprawności, przy czym w przypadku legitymowania się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności jest ono wystarczające do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W pozostałych przypadkach, to znaczy kiedy dziecko legitymuje się na przykład orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, to w orzeczeniu o niepełnosprawności powinny znaleźć się wskazania co do konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia.
Należy w tym miejscu zauważyć, że zamieszczona w art. 3 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych definicja "dziecka" nie określa granic wiekowych dziecka, stanowiąc, że "ilekroć w ustawie jest mowa [...] o dziecku - oznacza to dziecko własne, małżonka, przysposobione oraz dziecko, w sprawie którego toczy się postępowanie o przysposobienie, lub dziecko znajdujące się pod opieką prawną".
Z art. 17 ust. 1 ustawy nie wynika przy tym, aby pojęcie dziecka, stosowane dla celów ustalenia kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego, zostało zawężone w stosunku do przytoczonej definicji legalnej zawartej w art. 3 pkt 4 ustawy przez wskazanie granic wiekowych. Przeciwnie, wskazany w art. 17 ust. 1 ustawy krąg osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego ściśle wiąże się z określonym typem regulacji rodzinnych, dla określenia których konieczne jest użycie pojęcia dziecka (wymagającego opieki), bez względu na jego wiek.
Na potrzebę takiego rozumienia pojęcia "dziecka" dla celów świadczenia pielęgnacyjnego (art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych) wskazuje ponadto regulacja zawarta w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy, wyłączająca uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego, jeżeli "osoba wymagająca opieki (...) pozostaje w związku małżeńskim". Oznacza to, że jeśli osoba wymagająca opieki zawiera związek małżeński, to osoba uprawniona dotychczas, w związku ze sprawowaniem opieki, do świadczenia pielęgnacyjnego zostaje tego uprawnienia pozbawiona.
Biorąc pod uwagę, iż zgodnie z regulacją kodeksu rodzinnego i opiekuńczego małżeństwo nie może zostać zawarte przez mężczyznę w wieku poniżej 18 lat oraz (i to w szczególnych wypadkach) kobietę w wieku poniżej 16 lat, zauważyć należy, iż przepis ten dotyczy co do zasady sytuacji, w których opieka sprawowana była nad dzieckiem powyżej 16 lat.
Przyjęte w niniejszym wyroku rozumienie art. 17 ust. 1 ustawy jako przepisu nieodnoszącego się wyłącznie do osób poniżej 16-tego roku życia znajduje również potwierdzenie w wykładni celowościowej odwołującej się do uzasadnienia projektu ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. z 2005 r. Nr 86 poz. 732), którą to ustawą zmieniono art. 17 ust. 1 ustawy, wyłączając z grona uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego opiekunów prawnych dziecka. W uzasadnieniu projektu tej zmiany stwierdzono: "skreślenie w art. 17 ust. 1 wyrazów <> wynika z faktu, że zarówno świadczenie pielęgnacyjne, jak i dawny zasiłek stały z pomocy społecznej, który zastąpiony został przez świadczenie pielęgnacyjne, kierowane było i jest do rodziców w związku z opieką nad dzieckiem własnym lub przysposobionym, niezależnie od wieku tego dziecka" (druk sejmowy nr 3393/IV kadencja).
Odnosząc się do podnoszonego w zaskarżonej decyzji argumentu z treści art. 3 pkt 9 ustawy definiującego pojęcie "niepełnosprawnego dziecka" zauważyć zaś należy, iż pojęciem tym (to jest "niepełnosprawnego dziecka") ustawodawca w ogóle nie posługuje się w art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, lecz jedynie w art. 16 ust. 2 tejże ustawy regulującym zagadnienia związane nie ze świadczeniem pielęgnacyjnym, lecz z zasiłkiem pielęgnacyjnym. Art. 16 ust. 2 ustawy wymienia trzy kategorie uprawnionych do zasiłku pielęgnacyjnego: niepełnosprawne dziecko (pkt 1), osoba niepełnosprawna w wieku powyżej 16 roku życia, jeżeli legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (pkt 2), osoba, która ukończyła 75 lat (pkt 3). Zróżnicowanie przez ustawodawcę kategorii uprawnionych do zasiłku pielęgnacyjnego, a także zróżnicowanie przesłanek dla uprawnionych do 16 roku życia i powyżej 16 roku życia spowodowało, że dla celów zasiłku pielęgnacyjnego, stanowiącego inny rodzaj świadczenia opiekuńczego niż świadczenie pielęgnacyjne, ustawodawca przyjął ograniczone wiekowo pojęcie niepełnosprawnego dziecka i to na potrzeby wykładni jedynie tegoż przepisu stosować należy definicję legalną "niepełnosprawnego dziecka", zamieszczoną w art. 3 pkt 9 ustawy.
Reasumując w ocenie Sądu uprawnionymi do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy są ojciec lub matka, rezygnujący z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad swoim dzieckiem, legitymującym się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności - bez względu na wiek dziecka, a tok rozumowania organów obu instancji pozostaje w sprzeczności z jednoznacznym i jasnym brzmieniem przepisu art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, stanowiąc naruszenie zasady "clara non sunt interpretanda".
Analogiczny pogląd prawny jest przy tym powszechnie aprobowany w orzecznictwie (por. wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2009 r., sygn. I OSK 767/09, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 16 lipca 2008 r., sygn. IV SA/Po 125/08, z dnia 18 grudnia 2008 r., sygn. IV SA/Po 342/08, z dnia 23 lipca 2008 r., sygn. IV SA/Po 608/07, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 15 czerwca 2005 r., sygn. II SA/Sz 327/04, wszystkie publikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych oraz uzasadnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008 r.sygn. akt P 27/07, publ. OTK-A 2008/6/107 Dz. U. z 2008r. nr 138, poz. 872).
Stąd też, mając na względzie przedstawioną powyżej wykładnię art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych uznać należy, że organy obu instancji wydały decyzje z naruszeniem prawa materialnego, a co za tym idzie zasadnym było uwzględnienie skargi i uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej przez nią w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej.
Rozstrzygając ponownie sprawę Burmistrz Miasta i Gminy S. winien zatem, po ustaleniu czy zachodzą pozostałe przesłanki dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego określone we właściwych przepisach, wydać orzeczenie z uwzględnieniem wykładni prawa zaprezentowanej w niniejszym wyroku.
Sąd nie określił w wyroku czy i w jakim zakresie zaskarżona decyzja nie może być wykonana. W ocenie Sądu wykładnia celowościowa art. 152 p.p.s.a. prowadzi do wniosku, że przepis ten odnosi się do aktów lub czynności, które podlegają wykonaniu. Ratio legis niniejszego przepisu wskazuje, iż jego stosowanie ma zabezpieczyć stronę, której skarga została uwzględniona przed ewentualnym wykonaniem przez organ, przed uprawomocnieniem się wyroku, aktu uchylonego przez Sąd. Przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie egzekucji do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie. Problem wykonania aktu administracyjnego dotyczy aktów zobowiązujących, ustalających dla ich adresatów nakazy lub zakazy, aktów, na podstawie których określony podmiot uzyskuje równocześnie uprawnienie i mocą którego zostają na niego nałożone obowiązki, oraz aktów, na podstawie których jeden podmiot jest do czegoś zobowiązany, a drugi wyłącznie uprawniony.
W niniejszej sprawie Sąd uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy S. w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Z uwagi zatem na charakter prawny uchylonego aktu, który ma charakter wyłącznie odmowny i nie wiąże się z nałożeniem na stronę jakiegokolwiek obowiązku, bądź przyznaniem uprawnienia, uznać należy, iż jako taki nie nadaje się on do wykonania (nie ma przymiotu wykonalności). Stąd też nie znaleziono podstaw do orzekania w przedmiocie jego wykonania, w trybie art.152 p. p. s. a.
W ocenie Sądu sposób sformułowania przez ustawodawcę art. 152 p.p.s.a. wyraźnie wskazuje, iż w przypadku uwzględnienia skargi na akt lub czynność obligatoryjnym jest każdorazowe dokonanie przez sąd oceny dopuszczalności wykonania danego aktu bądź czynności. Przepis ten nie przesądza jednakże w żaden sposób o treści rozstrzygnięcia, na co wskazuje sformułowanie, iż "sąd w wyroku określa, czy (...) zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonywane", co wyraźnie wskazuje na dopuszczenie przez ustawodawcę do sytuacji, gdy nawet w przypadku uwzględnienia skargi, zaskarżony akt bądź czynność będą podlegały wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.
Zauważyć wreszcie należy, iż rozstrzygnięcie odmienne, to jest określenie, iż zaskarżony akt nie może być wykonany stanowiło by de facto nałożenie na organ administracji obowiązku niezwłocznego (jeszcze przed uprawomocnieniem się wyroku w niniejszej sprawie) ponownego rozpoznania wniosku J. K. o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.
Sąd nie uwzględnił wniosku skarżącej o zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych, albowiem zgodnie z art. 200 p.p.s.a. skarżącemu, którego skarga została uwzględniona przysługuje od organu jedynie zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Definicję takowych kosztów zawiera art. 205 p.p.s.a. stanowiący w § 1, że do niezbędnych kosztów postępowania prowadzonego przez stronę osobiście lub przez pełnomocnika, który nie jest adwokatem lub radcą prawnym, zalicza się poniesione przez stronę koszty sądowe, koszty przejazdów do sądu strony lub pełnomocnika oraz równowartość zarobku utraconego wskutek stawiennictwa w sądzie, a w § 2, że do niezbędnych kosztów postępowania strony reprezentowanej przez adwokata lub radcę prawnego zalicza się ich wynagrodzenie. Skarżąca J. K. ze względu na charakter sprawy nie poniosła natomiast kosztów sądowych (art. 239 pkt 1 lit. a), skargę sporządziła osobiście i nie ustanowiła w sprawie jakiegokolwiek pełnomocnika, jak również nie stawiła się na rozprawę w sądzie, a co za tym idzie nie poniosła faktycznie jakichkolwiek kosztów postępowania w rozumieniu przywołanych powyżej przepisów.
/-/ T. Świstak /-/ D. Rzyminiak -Owczarczak /-/ J. Zieliński