Uzasadnienie
Sąd Rejonowy w Kaliszu wyrokiem z dnia 18 grudnia 2003r. w oparciu o przepis art. 144 kc prawomocnie oddalił powództwo A.W. przeciwko Spółdzielni Mieszkaniowej oraz M. i T. S. w sprawie o nakazanie zlikwidowania zabudowy wnęki zrealizowanej w [...] w budynku przy ul. [...] (k. 29-28 akt administracyjnych). Sąd ten ustalił, że w dniu 28 sierpnia 1997r. Zarząd Spółdzielni Mieszkaniowej przydzielił A. i A. małżonkom W. lokal użytkowy o powierzchni 14,05 m² na warunkach własnościowego spółdzielczego prawa do lokalu w budynku przy ul. [...]. Lokal ten, w którym A.W. prowadziła sklep z artykułami galanteryjnymi – "Galeria", usytuowany jest w głębi podcienia w odległości 2,5 m od lica budynku przy pasażu od strony wschodniej.
Po przeciwnej stronie pasażu w tym samym budynku znajduje się lokal użytkowy, w którym działalność gospodarczą – "Solarium" - prowadzą M. i T. małżonkowie S. Użytkują oni powyższy lokal od 29 września 1997r. również w oparciu o własnościowe spółdzielcze prawo do lokalu użytkowego. Pomiędzy lokalami przebiega ciąg komunikacji pieszej zapewniający dostęp do klatki V w przedmiotowym budynku.
Pierwotnie przed lokalem solarium istniała niezabudowana wnęka. W styczniu 2002r. M. i T. S. zwrócili się do Spółdzielni Mieszkaniowej o wyrażenie zgody na zabudowanie wnęki w formie przeszklonej werandy, co zostało zrealizowane za zgodą Spółdzielni w listopadzie 2002r. w oparciu o odpowiedni projekt techniczny.
W toku prowadzonego postępowania Sąd przyjął, że zabudowa wnęki niewątpliwie wywarła wpływ na lokal użytkowy A. W., jednak biorąc pod uwagę zakres i charakter tych zmian nie sposób było uznać ich za niedozwoloną immisję w świetle przepisów prawa cywilnego. W oparciu o dowód z opinii biegłego sądowego z dziedziny budownictwa mgr. inż. arch. J. W., Sąd uznał, że przeprowadzona inwestycja zabudowy wnęki w formie przegrody witrynowej z wykorzystaniem istniejącej pełnej balustrady była w pełni uzasadniona zarówno ze względów użytkowych, jak i funkcjonalno-estetycznych. Istniejący układ przestrzenny w tej części pasażu i jednego z głównych wejść do budynku w najmniejszym stopniu nie ogranicza korzystania z lokalu użytkowego "Galerii" położonego w głębi podcienia, gdyż nie została naruszona jego przestrzeń użytkowa i funkcjonalna. Z tego tez względu zabudowa wnęki nie ograniczyła widoczności lokalu "Galerii", ani jego nasłonecznienia.
Sąd dostrzegł wprawdzie pewne zmiany oświetlenia lokalu i jego widoczności, ale zmiany te mają charakter znikomych, trudno dostrzegalnych, które z pewnością nie przekraczają dopuszczalnych granic. Inwestycja, wręcz polepszyła sposób funkcjonowania lokalu poprzez zmniejszenie uciążliwości czynników atmosferycznych takich jak wiatr, deszcz, śnieg i przeciągi, a nadto poprawiło estetykę otoczenia lokalu.
Wobec wniesionej przez A. W. apelacji Sąd Okręgowy w Kaliszu uznał ustalenia faktycznie i prawne Sądu I instancji za trafne i wyrokiem z dnia 19 marca 2004r. apelację oddalił (k.28-30 akt administracyjnych).
Następnie, na skutek pisma A. W. skierowanego do organu administracji, w którym zwróciła się o wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę dobudowanej wnęki, podnosząc, że zmiana ta zasłoniła użytkowany przez nią lokal i ograniczyła dostęp naturalnego oświetlenia, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wszczął w dniu 10 lutego 2004r. postępowanie w sprawie samowolnej zabudowy części balkonu w budynku przy ul. [...] w [...] (k.1, 9 akt administracyjnych).
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] na podstawie art. 49 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 w związku z art. 55 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (t. jedn. Dz.U. z 2003r. nr 207, poz. 2016 ze zm.) zatwierdził projekt budowlany – inwentaryzację lokalu usługowego w budynku mieszkalnym w [...] przy ul. [...] oraz zobowiązał inwestora do uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie lokalu. Organ w uzasadnieniu decyzji wskazał, że inwestorzy zgodnie z postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] przedłożyli dokumenty niezbędne celem uzyskania pozwolenia na użytkowanie pomieszczeń usługowych, jak również zapłacili opłatę legalizacyjną naliczoną postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] na podstawie art. 55 ust. 2 i art. 59 ust. 1 prawa budowlanego po stwierdzeniu wykonania uprzednio nałożonych obowiązków udzielił M. i T. S. pozwolenia na użytkowanie zabudowanego tarasu przy wejściu do pomieszczeń usługowych na poziomie parteru budynku mieszkalnego wielorodzinnego zlokalizowanego w [...] przy ul. [...], klatka V. W dniu 6 grudnia 2006r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wpłynął sprzeciw Prokuratora Prokuratury Rejonowej od ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] zatwierdzającej projekt budowlany – inwentaryzację lokalu usługowego w budynku przy ul. [...] i zobowiązującej inwestora do uzyskania pozwolenia na użytkowanie tego lokalu. Prokurator zarzucił, że decyzja została wydana w postępowaniu, w którym A.W. będąca stroną w rozumieniu art. 28 kpa bez własnej winy nie brała w nim udziału. Wobec tego Prokurator wniósł na podstawie art. 145 §1 pkt 4 kpa o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem wskazanej powyżej decyzji.
W uzasadnieniu sprzeciwu Prokurator podnosił, że A.W. jako właścicielka lokalu znajdującego się w sąsiedztwie samowolnie wykonanej zabudowy tarasu, która to zabudowa zasłoniła jej lokal i ograniczyła dostęp światła słonecznego winna być uznana za stronę postępowania, w rozumieniu art. 28 kpa, dotyczącego legalizacji przedmiotowej zabudowy tarasu. Jednocześnie Prokurator wskazał, że A.W. w dniu 14 listopada 2006r. złożyła oświadczenie o wyrażeniu zgody na wystąpienie przez Prokuraturę Rejonową ze sprzeciwem powołując się na niezawiniony przez A.W. brak jej udziału w postępowaniu administracyjnym.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego z dniu [...] na podstawie art. 123 §1 i 2 kpa, art. 184 §4 kpa i art. 186 kpa postanowił o wznowieniu postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...] zatwierdzającą projekt budowlany – inwentaryzację przedmiotowego lokalu usługowego w budynku przy ul. [...].
Organ nadzoru budowlanego I instancji po wznowieniu postępowania na podstawie art. 151 §1 pkt 1 kpa w związku z art. 145 §1 pkt 4 kpa decyzją z dnia [...] odmówił uchylenia dotychczasowej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] zatwierdzającej projekt budowlany – inwentaryzację dotyczącą zabudowy przedmiotowej wnęki oraz zobowiązującej inwestora do uzyskania pozwolenia na użytkowanie lokalu.
Na skutek odwołania Prokuratora Prokuratury Rejonowej od powyższej decyzji Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] na podstawie art. 149 §2 kpa uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego po ponownym rozpoznaniu sprawy w wyniku wznowienia postępowania decyzją z dnia [...] na podstawie art. 151 §1 pkt 1 kpa w związku z art. 145 §1 pkt 4 kpa odmówił uchylenia decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] zatwierdzającej projekt budowlany – inwentaryzację dotyczącą zabudowy przedmiotowej wnęki oraz zobowiązującej inwestora do uzyskania pozwolenia na użytkowanie lokalu. Organ argumentował, że decyzja zatwierdzająca projekt budowlany jest ostateczna, a inwestorzy wykonali nałożone na nich obowiązki zmierzające do zalegalizowania samowolnie wzniesionej zabudowy.
Ustosunkowując się do zarzutu Prokuratora dotyczącego przymiotu strony A.W., organ nadzoru budowlanego motywował, że nie była ona stroną postępowania administracyjnego w powyższej sprawie, gdyż jej lokal użytkowy nie sąsiaduje bezpośrednio z lokalem użytkowym – solarium prowadzonym przez inwestorów. Lokale te dzieli ogólnodostępne dla mieszkańców przejście pod budynkiem. Stroną postępowania w sprawie jest bowiem właściciel budynku, czyli Spółdzielnia Mieszkaniowa w [...], podczas gdy A.W. dysponuje jedynie własnościowym spółdzielczym prawem do lokalu użytkowego, które jest ograniczonym prawem rzeczowym.
Organ wskazał, że brak przymiotu strony został ustalony także przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, który w sprawie o sygnaturze akt II SA/Po 503/04 postanowieniem z dnia 29 grudnia 2005r. odrzucił skargę A.W. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], a także przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który wyrokiem z dnia 1 września 2006r. w sprawie o sygnaturze akt VII SA/Wa 934/06 oddalił skargę A.W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. Następnie organ wymienił inne organy administracji rozpatrujące sprawy zainicjowane przez A.W., w których również uznano że nie może ona być stroną postępowania w sprawie legalizacji samowoli budowlanej:
- - Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego stwierdzającego postanowieniem z dnia [...], że zażalenie A.W. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] jest niedopuszczalne,
- - Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego umarzającego decyzją z dnia [...] postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...],
- - Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego utrzymującego w mocy decyzją z dnia [...] swoją własną decyzję z dnia [...],
- - Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który w piśmie z dnia 21 listopada 2006r. wyjaśniał, że A.W. nie posiada przymiotu strony w rozumieniu art. 28 kpa.
W konsekwencji organ nadzoru I instancji podkreślił, że A.W. od początku prowadzonego postępowania w sprawie samowoli budowlanej nie przysługiwał przymiot strony postępowania, kwestia ta została w prowadzonym postępowaniu rozstrzygnięta. W związku z tym nie otrzymywała kolejno wydawanych przez organy orzeczeń w sprawie.
Odwołanie od powyższej decyzji złożył Prokurator zarzucając naruszenie art. 7 kpa, art. 8 kpa i art. 10 kpa wymagających prowadzenia postępowania z zachowaniem zasad praworządności i wyjaśnienia stanu faktycznego, podczas gdy orzeczenie organu w powyższej sprawie ograniczyło się do wyliczenia orzeczeń innych organów, z których ma wynikać brak przymiotu strony dla A.W. Prokurator podnosił, że naruszono także przepis art. 145 §1 pkt 4 kpa i art. 151 §1 pkt 1 kpa poprzez stwierdzenie organu I instancji, że zagadnienie braku udziału w postępowaniu administracyjnym przez A.W. zostało już wcześniej rozstrzygnięte.
Odwołujący się wskazał, że A.W. jako właścicielka lokalu znajdującego się w sąsiedztwie samowolnie wykonanej zabudowy wnęki, a która to zabudowa zasłoniła jej lokal i ograniczyła dostęp do światła, winna być uznana za stronę postępowania w rozumieniu art. 28 kpa w sprawie legalizacji przedmiotowej samowoli.
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] po rozpoznaniu odwołania Prokuratora od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] odmawiającej uchylenia decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] zatwierdzającej projekt budowlany – inwentaryzację lokalu usługowego w budynku wielomieszkaniowym położonym przy ul. [...] w [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Organ nadzoru budowlanego II instancji motywował w uzasadnieniu swojej decyzji, że w przedmiotowej sprawie kluczową kwestia jest ustalenie, czy A.W. winna być stroną w postępowaniu prowadzącym do wydania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany – inwentaryzację lokalu usługowego w budynku mieszkalnym wielorodzinnym w [...] przy ul. [...]. Organ wskazał, że stroną postępowania jest osoba mająca legitymację procesową w rozumieniu art. 28 kpa, tzn. mająca interes prawny w rozstrzygnięciu sprawy w zindywidualizowany i konkretny sposób. Wprawdzie pismo A.W. mogło być podstawą do zainicjowania postępowania administracyjnego przez organ z urzędu, ale z tego tylko powodu nie może być ona automatycznie traktowana jako strona.
Następnie organ II instancji wyjaśnił pojęcie interesu prawnego i wskazał, że cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Postępowanie administracyjne dotyczy interesu prawnego konkretnej osoby wówczas, gdy w tym postępowaniu wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach i obowiązkach tej osoby lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach innego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki tej osoby. Przymiot strony w postępowaniu administracyjnym ma osoba, której dotyczy bezpośrednio to postępowanie lub w którym może być wydane orzeczenie godzące w jej prawem chronione interesy poprzez ograniczenie lub uniemożliwienie korzystania z przysługujących jej praw. Organ nadzoru powołując się na rozstrzygnięcia sądów cywilnych podzielił pogląd, że zabudowa wnęki nie godzi w jej prawem chronione interesy – "analizując wpływ dokonanej zabudowy na kształtowanie się poszczególnych czynników mających znaczenie dla oceny gospodarczej użyteczności nieruchomości A.W., biegły z zakresu architektury (mgr inż. arch.
J.W.) wykazał w sposób należyty i przekonujący, iż zmiana ta była w pełni uzasadniona, nie naruszyła w najmniejszym stopniu funkcjonowania lokalu A. W.". Organ dalej argumentował, że przekonanie A.W., że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dotyczy jej praw i obowiązków jest jedynie jej subiektywnym odczuciem, które nie może mieć wpływu na tok postępowania organów nadzoru budowlanego. Nie zaszła więc okoliczność uregulowana w treści art. 145 §1 pkt 4 kpa uzasadniająca wznowienie postępowania w powodu niezawinionego braku udziału strony.
Skargę na powyższą decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego złożył Prokurator Prokuratury Rejonowej zarzucając, iż decyzja została wydana w postępowaniu, w którym będąca stroną w rozumieniu art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane oraz art. 28 kpa A.W. - właścicielka nieruchomości znajdującej się w strefie oddziaływania obiektu – bez własnej winy nie brała udziału w sprawie zakończonej wydaniem decyzji zatwierdzającej projekt budowlany – inwentaryzację zabudowy wnęki oraz zobowiązującej do uzyskania pozwolenia na użytkowanie powstałego lokalu.
Skarżący Prokurator podnosił, że zgodnie z treścią art. 28 ust. 2 prawa budowlanego stroną w postępowaniu administracyjnym w sprawie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Skoro prawo budowlane wprost nie wskazuje kto jest stroną postępowania prowadzonego w przedmiocie legalizacji samowoli budowlanej, odwołać należy się do wykładni systemowej. Wykładnia ta prowadzi do wniosku, że decyzja zatwierdzająca projekt budowlany podejmowana w trybie art. 48 ustawy prawo budowlane de facto zastępuje decyzję o pozwoleniu na budowę, więc stronami niniejszego postępowania winny być podmioty enumeratywnie wyliczone w art. 28 ust. 2 prawa budowlanego.
Następnie powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, które zdaniem Prokuratora odnosi się do analogicznych stanów faktycznych, jak w niniejszej sprawie, skarżący wskazał co należy rozumieć pod pojęciem obszaru oddziaływania obiektu. Skarżący podniósł, że uznanie członka Wspólnoty Mieszkaniowej zarządzanej przez Spółdzielnię za stronę danego postępowania administracyjnego wymaga wskazania przez niego przepisu prawa, który ogranicza możliwość zagospodarowania mieszkania będącego jego własnością.
Wobec powyższego Prokurator przyjął, że dla uznania A.W. za stronę postępowania konieczne jest ustalenie, czy przedmiotowa zabudowa wnęki ograniczyła możliwość zagospodarowania należącego do niej lokalu użytkowego, czy naruszyła jej prawa wynikające z konkretnego przepisu prawa. W świetle okoliczności sprawy Prokurator wywodził, że przedmiotowa samowola ograniczyła prawo do korzystania z należącego do A.W. lokalu użytkowego poprzez zmniejszenie dostępu światła zagwarantowanego w treści przepisu art. 144 kc oraz §13 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
Następnie skarżący wskazał, że zabudowa wnęki spowodowała ograniczenie widoczności lokalu "Galerii", przez co naruszono prawo A.W. do wolnego dla każdego i na równych prawach prowadzenia działalności gospodarczej. Z powyższych względów A.W. powinna być uznana za stronę postępowania administracyjnego dotyczącego legalizacji samowolnej zabudowy wnęki, co stanowi przesłankę do wznowienia postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie.
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę Prokuratora, powołując się na argumentację zawartą w decyzji, wniósł o jej oddalenie.
Odpowiedź na skargę Prokuratora z wnioskiem o jej oddalenie złożyli także uczestniczy postępowania – inwestorzy oraz Spółdzielnia Mieszkaniowa. Zarzucając szereg nieścisłości w ustaleniach faktycznych i prawnych zamieszonych w skardze, w pierwszej kolejności uczestnicy sprecyzowali, że do lokalu solarium nie zostało dobudowane nowe pomieszczenie, a jedynie zamknięto część przestrzeni tarasu poprzez jego przeszklenie. Zaprzeczyli także, twierdzeniu skargi, że zabudowa tarasu zamknęła ciąg komunikacyjny do lokalu A. W. Przedmiotowy taras od początku istnienia budynku był jednostronnie zamknięty ścianą graniczącą z prywatnym mieszkaniem i nie stanowił żadnego rodzaju przejścia.
Niniejsza sprawa nie dotyczy pozwolenia na budowę, nie mogą więc mieć zastosowania przepisy prawa budowlanego odnoszące się do zagadnienia uzyskania takiego pozwolenia. Następnie uczestnicy podkreślili, że A.W. nie jest właścicielem nieruchomości, a jedynie przysługuje jej własnościowe spółdzielcze prawo do lokalu użytkowego. Właścicielem przedmiotowego lokalu jest Spółdzielnia Mieszkaniowa. Z tego tez względu A.W. nie przysługuje przymiot strony. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych Spółdzielnia wskazała, że członkom Spółdzielni nie przysługują prawa strony, a w obrocie publicznym reprezentuje ich Zarząd Spółdzielni. Działalność Zarządu członek Spółdzielni może kwestionować w postępowaniu wewnątrzspółdzielczym lub też na zasad ogólnych przed sądem powszechnym. A.W. skorzystała z tej możliwości wytaczając powództwo o nakazanie Spółdzielni zlikwidowania zabudowy przedmiotowej wnęki, które zostało prawomocnie oddalone wyrokiem Sądu Rejonowego w Kaliszu, a apelację A.W. oddalono wyrokiem Sądu Okręgowego w Kaliszu.
Żądań A.W. nie uwzględniły także inne organy administracji przed którymi ona występowała, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego.
Odnosząc się do argumentów skargi dotyczących ochrony wolności działalności gospodarczej A.W., inwestorzy wskazali, że uwzględnić należy także ich prawa w tym zakresie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 §1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Ocenie Sądu administracyjnego podlega zatem zgodność z prawem aktów, w tym wypadku decyzji, zarówno z przepisami prawa materialnego, jak i procesowego (art. 3 §1 i 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U Nr 153, poz 1270 ze zm.). Analiza sprawy we wskazanych aspektach prowadzi do wniosku, że skarga Prokuratora Prokuratury Rejonowej jest niezasadna.
W niniejszej sprawie istota rozstrzygnięcia sprowadza się do ustalenia, czy A.W. powinna być stroną postępowania administracyjnego w sprawie o zatwierdzenie projektu budowlanego – inwentaryzacji lokalu usługowego w budynku mieszkalnym wielorodzinnym położonym w [...] przy ul. [...]. Kwestię przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym reguluje przepis art. 28 kpa, który stanowi, że stroną postępowania jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Słusznie, więc argumentują organy I i II instancji, że istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego administracyjnego, z której podmiot legitymujący się tym interesem wywodzi swoje żądanie. Cechami interesu prawnego jest bowiem to, że musi być on indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego (wyr. NSA z dnia 3 czerwca 1996r., sygn. akt II SA 74/96, ONSA z 1998r., nr 2, poz. 89; wyr. NSA z dnia 23 kwietnia 2002r., sygn. akt I SA 3153/01).
Skarżący Prokurator podnosił tymczasem, że w niniejszej sprawie zastosowanie ma przepis art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (tekst jedn. z 2003r. Dz.U. Nr 207, poz. 2016 ze zm.). Powołano się na fakt, że przedmiotowa decyzja zatwierdzająca projekt budowlany, podejmowana w trybie art. 48 prawa budowlanego, zastępuje decyzję o pozwoleniu na budowę. Z poglądem takim nie można się zgodzić, gdyż art. 28 ust. 2 prawa budowlanego zawiera szczególną regulację dotyczącą postępowania w sprawie pozwolenia na budowę i w związku z tym wymienia podmioty mogące uczestniczyć jako strona tylko w tym postępowaniu. Przepis ten wskazuje, że stronami tego szczególnego postępowania prócz inwestora są jedynie właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przyjąć więc należy, że przepis art. 28 ust. 2 prawa budowlanego jest przepisem szczególnym w stosunku do ogólnego art. 28 kpa. Tak ukształtowany stan prawny prowadzi do zakazu stosowania rozszerzającej wykładni szczególnego przepisu art. 28 ust. 2 prawa budowlanego i braku podstaw jego zastosowania w niniejszej sprawie.
Prócz tego, wbrew temu co podnosi skarżący Prokurator, A.W. nie jest właścicielem lokalu, którego art. 28 ust. 2 prawa budowlanego uznaje za stronę postępowania, a członkiem Spółdzielni, któremu przysługuje jedynie własnościowe spółdzielcze prawo do lokalu, które należy do kategorii ograniczonych praw rzeczowych. Nie mają, więc zastosowania powołane w skardze orzeczenia sądów administracyjnych odnoszące się do członków Wspólnot Mieszkaniowych dysponujących odrębną własnością lokalu, gdyż orzeczenia te dotyczą odmiennych stanów faktycznych, innych niż w niniejszej sprawie.
Z powyższych względów zasadnie uznały organy nadzoru budowlanego, że art. 28 ust. 2 prawa budowlanego nie może mieć zastosowania w niniejszej sprawie dla określenia, czy A.W. jest stroną postępowania w sprawie o zatwierdzenie projektu budowlanego – inwentaryzacji zabudowy wnęki. W konsekwencji w niniejszej sprawie zagadnienie przymiotu strony analizować należało zgodnie z treścią ogólnej regulacji zawartej w przepisie art. 28 kpa.
W świetle zgromadzonych akt sprawy (art. 106 §3 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) potwierdziło się stanowisko organów nadzoru budowlanego I i II instancji, zgodnie z którym właścicielem lokalu jest Spółdzielnia Mieszkaniowa, a A.W. jako członek Spółdzielni dysponuje jedynie własnościowym spółdzielczym prawem do użytkowanego przez siebie lokalu (k. 71-74 akt sądowych).
W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntował się pogląd, zgodnie z którym, co do zasady, w postępowaniu administracyjnym członka spółdzielni mieszkaniowej, dysponującego własnościowym prawem do lokalu, reprezentują właściwe organy tej spółdzielni (wyr. WSA w Warszawie z dnia 25 marca 2004r., sygn. akt IV SA 3623/2002; wyr. NSA z dnia 29 grudnia 2005r., sygn. akt II OSK 363/05, Lex 190955). Przepisy obowiązującego prawa spółdzielczego nadal nie przyznają członkom spółdzielni prawa do korzystania z majątku spółdzielczego oraz do rozporządzania rzeczą w rozumieniu przepisów prawa cywilnego (art. 140 kc i następne). W obrocie publicznym członka spółdzielni reprezentuje zarząd, a gdy członek kwestionuje działalność zarządu ma prawo czynić to w drodze postępowania wewnątrzspółdzielczego, bądź na zasadach ogólnych w drodze postępowania przed sądem powszechnym.
W świetle powyższego, skoro właścicielem nieruchomości jest Spółdzielnia Mieszkaniowa jednoznaczna jest, więc pozycja prawna A.W. w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym i wynikające z niej skutki prawne. W tym miejscu przypomnieć również należy, że A.W. z powyższego trybu skorzystała wytaczając w oparciu o art. 144 kc odpowiednie powództwo przed sądem cywilnym, które zostało prawomocnie oddalone.
Trzeba jednak nadmienić, że przy ocenie zagadnienia przymiotu strony w sprawach należących do zakresu prawa budowlanego nie można kierować się automatyzmem i przesądzać, że członek spółdzielni, któremu przysługuje tylko ograniczone prawo rzeczowe nie może być stroną postępowania administracyjnego. W każdym bowiem przypadku zbadać należy, czy inwestycja budowlana może bezpośrednio wpływać na interes prawny takiego podmiotu. Dopuszczalny jest bowiem wyjątek od powyższej zasady, w sytuacji gdy członek spółdzielni wykaże, iż w związku z naruszeniem przepisu prawa materialnego naruszony został jego "własny, zindywidualizowany i skonkretyzowany interes" (wyr. NSA w Warszawie z dnia 7 lipca 2001r., sygn. akt IV SA 1610/99). Inaczej mówiąc, w szczególnych sytuacjach, gdy konkretna decyzja administracyjna rozstrzyga o kwestiach mających istotny wpływ na prawa członka spółdzielni do korzystania z konkretnego lokalu zgodnie z jego przeznaczeniem, dopuszczalny jest udział tego członka jako strony danego postępowania administracyjnego (wyr. NSA w Warszawie z dnia 7 listopada 2003r., sygn. akt IV SA 1305/02; wyr. NSA w Warszawie z dnia 18 grudnia 2000r., sygn. akt IV SA 2349/98).
Zebrany w niniejszej sprawie materiał dowodowy potwierdził, jak słusznie przyjęły organy I i II instancji, iż brak jest okoliczności wskazujących, że zabudowa wnęki wywarła bezpośredni wpływ na korzystanie przez A.W. z jej lokalu, a w konsekwencji że naruszony został jej interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa. Zawarte w aktach sprawy plany sytuacyjne w postaci rzutów poziomych przed realizacją zabudowy i po jej realizacji oraz opinia architektoniczna (k. 39-40 akt administracyjnych) potwierdziły ustalenia organu II instancji, że inwestycja polegała na przeszkleniu przed lokalem inwestorów niewielkiej przestrzeni istniejącej wnęki na długości około 2,5 m w głąb podcienia od lica budynku oraz nad frontową balustradą. Zabudowa wprawdzie nie mogła pozostać bez wpływu na otoczenie, w tym na lokal A.W., ale istotnie nie ograniczyła możliwości korzystania z lokalu użytkowego "Galerii". Nie naruszono, bowiem przestrzeni użytkowej i funkcjonalnej tego lokalu oraz ciągu komunikacyjnego oddzielającego oba lokale użytkowe.
Przeszklona zabudowa nie zmniejszyła także widoczności lokalu "Galerii", ani jego nasłonecznienia w sposób, o którym można by powiedzieć, że istotnie wpływa na prawa członka spółdzielni do korzystania z konkretnego lokalu zgodnie z jego przeznaczeniem. Nieznaczne zacienienie spowodowane przeszkleniem nie ma też istotnego wpływu, skoro lokal A.W. od początku swojego istnienia położony był w głębi podcienia budynku i zawsze był zacieniony. Z tego też względu Sąd Rejonowy, a za nim Sąd Okręgowy oddaliły powództwo A.W. oparte na art. 144 kc, uznając, że przedmiotowa inwestycja nie zakłóca korzystania z nieruchomości powódki ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia lokalu i stosunków miejscowych. Bezzasadnie, więc skarżący Prokurator powołuje się na treść przepisu art. 144 kc.
W ocenie biegłych inwestycja wręcz polepszyła sposób funkcjonowania lokalu A.W., zmniejszeniu bowiem uległa uciążliwość czynników atmosferycznych takich jak wiatr, deszcz, śnieg i przeciągi, a nadto poprawiła estetykę i bezpieczeństwo otoczenia lokalu "Galerii".
Nie znalazły, więc potwierdzenia zarzuty skarżącego Prokuratora, że inwestorzy dobudowali do lokalu solarium pomieszczenie na tarasie oraz że zabudowa zamknęła ciąg komunikacyjny do lokalu A.W., a w konsekwencji, że lokal został usunięty z pola widzenia, patrząc na wprost na budynek przy ul. [...].
Chybiony okazał się także argument skarżącego Prokuratora, że przedmiotowa zabudowa naruszyła zagwarantowane w Konstytucji prawa do prowadzenia przez A.W. działalności gospodarczej na zasadach wolności i równości dla każdego pomiotu. W niniejszej sprawie, tego rodzaju zarzuty są nieistotne na gruncie przepisów prawa budowlanego i nie mają wpływu na jej rozstrzygnięcie. Podkreślić jednak należy, że konstytucyjne prawo do swobodnego prowadzenia działalności gospodarczej przysługuje w równym stopniu A.W., jak i inwestorom.
Mając powyższe na względzie, słusznie przyjęły organy administracji I i II instancji, że w sprawie o zatwierdzenie projektu budowlanego – inwentaryzacji zabudowy wnęki w przedmiotowym budynku A.W. nie ma interesu prawnego uzasadniającego przyznanie jej przymiotu strony postępowania. Jej interes przyrównać można jedynie do interesu faktycznego, który dotyczy sfery subiektywnych odczuć, że jest bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem postępowania administracyjnego, ale nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Interes faktyczny należy bowiem zdecydowanie odróżnić od pojęcia interesu prawnego rozstrzygającego o statusie strony postępowania administracyjnego.
Zasadnie, więc organy administracji I i II instancji, na skutek wznowienia postępowania administracyjnego, odmówiły uchylenia decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego – inwentaryzacji zabudowy wnęki w budynku mieszkalnym wielorodzinnym w [...] przy ul. [...] (art. 151 §1 pkt 1 kpa w zw. z art. 145 §1 pkt 4 kpa).
Wojewódzki Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 134 §1 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie będąc związanym zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną nie dopatrzył się również innych naruszeń przepisów postępowania, które skutkowałoby uchyleniem decyzji administracyjnych organu nadzoru budowlanego I i II instancji.
W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę, jak orzeczono w sentencji.
/-/ A.Łaskarzewska /-/ E.Podrazik /-/ J.Szaniecka
MK