Uzasadnienie
Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Poznaniu (dalej również jako: WWINB) decyzją z dnia [...] 2012 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla P. (dalej również jako: PINB dla P.) z dnia [...] 2012 r. nr [...] nakazującą inwestorowi, tj. X. S.A. z siedzibą w W. rozbiórkę wolno stojącego trwale związanego z gruntem urządzenia reklamowego, zlokalizowanego na terenie nieruchomości położonej w P., wybudowanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę.
Powyższe decyzje wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Na podstawie kontroli przeprowadzonej w dniu 12 maja 2010 r. stwierdzono, że na działce nr ewid. [...] położonej przy ul. [...] w P. inwestor – X. SA pobudował wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenie reklamowe. Jak ustalono, stopa fundamentowa usytuowana jest w odległości 14,2m od krawędzi jezdni. Na konstrukcję urządzenia składa się ułożona na gruncie i nie zagłębiona w nim stopa fundamentowa, żelbetowa prefabrykowana o wymiarach 2,4m x 3,0m oraz wysokości 0,6m; słup stalowy typu scroll (kaseton jednostronny, treść reklamowa przewijana) o wymiarach 4m x 3m, umocowana na słupie instalacja elektryczna zasilająca mechanizm kasetonu. Ustalono, że na przedmiotowe urządzenie reklamowe spółka X. SA nie uzyskała decyzji pozwolenia na budowę i nie dokonała zgłoszenia we właściwym organie administracji architektoniczno-budowlanej.
Postanowieniem z dnia [...] 2010r. PINB dla P. zobowiązał spółkę X. SA do przedłożenia w terminie 60 dni od dnia doręczenia postanowienia, dokumentów określonych w art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Spółka dokumentów nie przedłożyła.
Wobec powyższego, decyzją z dnia [...] 2010r. PINB dla P. nakazał, na podstawie art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, rozbiórkę przedmiotowego urządzenia reklamowego. Odwołanie od decyzji wniosła spółka X. SA. WWINB decyzją z dnia [...] 2011 r. uchylił zaskarżoną decyzję PINB dla P. z dnia [...] 2010r. w całości i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.
W dalszej kolejności, PINB dla P. postanowieniem z dnia [...] 2011r. zawiesił z urzędu przedmiotowe postępowanie administracyjne do czasu ostatecznego zakończenia sprawy z wniosku X. S.A. o ustalenie warunków zabudowy dla urządzenia reklamowego. Jak ustalono, Prezydent P. decyzją z dnia [...] 2011r. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W dniu [...] 2011r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. utrzymało w mocy tę decyzję Prezydenta P. i w konsekwencji - uznając, iż zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte ostatecznie, PINB dla P. postanowieniem z dnia [...] 2012r. podjął z urzędu zawieszone postępowanie. Zażalenie na to postanowienie złożyła spółka X. SA z siedzibą w W. WWINB postanowieniem z dnia [...] 2012r. stwierdził jednak niedopuszczalność zażalenia na postanowienie PINB dla P. z dnia [...] 2012r.
Ponownie, decyzją z dnia [...] 2012r. PINB dla P. nakazał inwestorowi tj. X. SA z siedzibą w W. rozbiórkę wolno stojącego trwale związanego z gruntem urządzenia reklamowego. Odwołanie od decyzji złożyła spółka X. SA z siedzibą w W. WWINB decyzją z dnia [...] 2012 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.
Uzasadniając organ wskazał, że z treści art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane wynika, iż wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe są, w rozumieniu Prawa budowlanego, budowlami. Natomiast, taka kwalifikacja inwestycji pociąga za sobą obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę. W dalszej kolejności wyjaśniono, że w praktyce, w świetle art. 3 pkt 3 i art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy Prawo budowlane można mówić o co najmniej dwu rodzajach urządzeń reklamowych. Do pierwszej grupy należy zaliczyć, wymienione jako budowle w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego "wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe", na które wymagane jest pozwolenie na budowę, bowiem ich budowa nie została wymieniona jako nie wymagająca pozwolenia na budowę w art. 29 ust. 1 Prawa budowlanego. Do drugiej zaś grupy należy zaliczyć tablice i urządzenia reklamowe, na instalowanie których jest wymagane jedynie, zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 6 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, dokonanie zgłoszenia właściwemu organowi (wyroki NSA z dnia 20 czerwca 2008r., sygn. II OSK 680/07 oraz II OSK 681/07).
Wyjaśniono, że jak wynika z ustaleń kontroli przedmiotowej reklamy ekran reklamowy usytuowany jest na ułożonej na gruncie i nie zagłębionej w nim stopie fundamentowej, żelbetowej prefabrykowanej o wymiarach 2,4m x 3,0m oraz wysokości 0,6m. Urządzenie składa się także ze słupa stalowego, kasetonu reklamowego typu scroll oraz instalacji elektrycznej zasilającej mechanizm kasetonu. Kolegium podkreśliło, że przedmiotowe urządzenie reklamowe jest więc znacznych gabarytów (wysokość ok. 6m) i składa się z elementów typowo budowlanych. Prawidłowo organ I instancji uznał, iż obiekt ten jest trwale związany z gruntem. W dalszej kolejności podkreślono, że inwestorowi umożliwiono legalizację przedmiotowego obiektu. Zważywszy jednak na fakt, iż na terenie nieruchomości [...] nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego prowadzono postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy, które zakończyło się wydaniem ostatecznej decyzji odmownej.
W dalszej kolejności podkreślono, że zgodnie z art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy Prawo budowlane, jeżeli będący w budowie lub wybudowany bez pozwolenia na budowę obiekt budowlany jest zgodny z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych i nakłada obowiązek dostarczenia określonych przepisami dokumentów. Przedłożenie w wyznaczonym terminie wymaganych dokumentów traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona.
Zgodnie z art. 49 ust. 1 ustawy Prawo budowlane właściwy organ, przed wydaniem decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, bada zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz wykonanie projektu budowlanego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i w drodze postanowienia, ustala wysokość opłaty legalizacyjnej. Jeżeli w badanym zakresie, organ stwierdzi naruszenia, art. 49 ust. 3 ustawy Prawo budowlane zobowiązuje organ do nałożenia postanowieniem obowiązku usunięcia wskazanych nieprawidłowości, w określonym terminie. Jeżeli inwestor spełni wymagania wskazane w art. 49 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, organ wydaje decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót albo o zatwierdzeniu projektu budowlanego, jeżeli budowa została zakończona.
Nakaz rozbiórki obiektu budowlanego może być orzeczony wyjątkowo, tylko w przypadkach wskazanych w art. 48-49 ustawy Prawo budowlane. Kolegium wyjaśniło, że skoro w niniejszym przypadku ostateczną decyzją administracyjną rozstrzygnięto kwestię warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, w taki sposób, iż odmówiono wydania warunków zabudowy, to nie można było uznać, iż budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i kontynuować procedury legalizacji samowolnej budowy obiektu. Tym samym należało nakazać rozbiórkę przedmiotowego trwale związanego z gruntem urządzenia reklamowego.
Na powyższą decyzje skargę do sądu administracyjnego wniosła X. S.A. z siedzibą w W. W skardze zażądano uchylenia zaskarżonej decyzji Kolegium i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji; zasądzenie kosztów według norm przewidzianych i wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Skarżąca podniosła zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 107 § 3 i art. 11 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej jako: kpa) – poprzez utrzymanie w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej, z pominięciem rozpatrzenia zarzutów podnoszonych przez stronę skarżącą. Wskazano też na wadliwe uzasadnienie decyzji.
Ponadto zarzucono naruszenie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego poprzez błędne przyjęcie, że budowa narusza przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ocenie strony skarżącej zaskarżonej decyzji można zarzucić również naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 kpa.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.
Na rozprawie przed tut. Sądem dnia 24 stycznia 2013r. ujawniono, że tut, Sąd wydał wyrok w sprawie [...], mocą którego uchylono decyzję SKO w P. z dnia [...] 2011r. oraz decyzje Prezydenta P. z dnia [...] 2011r. odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla tablicy reklamowej, położonej w P. przy ulicy [...], działka [...], arkusz mapy [...], obręb [...]. Orzeczenie jest prawomocne
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga zasługiwała na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002r., nr 153, poz. 1269 – dalej pusa), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, kontrola, o której mowa w art.1 § 1 pusa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem - art. 1 § 2 pusa. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do ustalonego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów.
Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest zaistnienie w okolicznościach rozpatrywanej sprawy przesłanek uzasadniających orzeczenie nakazu rozbiórki wolno stojącego trwale z gruntem związanego urządzenia reklamowego.
Poza sporem pozostaje, że strona skarżąca zrealizowała w warunkach samowoli budowlanej inwestycję stanowiącą urządzenie reklamowe. Kwestią bezsporną pozostaje, że jednym z warunków legalizacji stwierdzonej samowoli budowlanej było uzyskanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla spornej inwestycji. Nie budzi wątpliwości stron, ani Sądu, że Prezydent P. decyzją z dnia [...] 2011r. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, a w dniu [...] 2011r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. utrzymało tę decyzję w mocy. W konsekwencji rozstrzygnięcie odmawiające ustalenia warunków zabudowy dla spornej inwestycji stało się ostatecznie. Kwestią bezsporną pozostaje, że na skutek skargi strony skarżącej wszczęte zostało postępowanie sądowoadministracyjne w celu zbadania legalności decyzji Kolegium z [...] 2011r. oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta P. z dnia [...] 2011r.
Niezależnie jednak od toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego organy nadzoru budowlanego zakończyły postępowanie legalizacyjne orzekając nakaz rozbiórki samowolnie zrealizowanej inwestycji.
Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623 ze zm. – dalej jako: Prawo budowlane) w myśl, którego w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Wydając zaskarżoną decyzję Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Poznaniu (dalej również jako: WWINB) bez wątpienia przytoczył przesłanki określone w art. 48 Prawa budowlanego. Jak wskazuje jednak analiza treści uzasadnienia decyzji drugoinstancyjnej, organ ten oparł się na błędnych ustaleniach co do stanu faktycznego sprawy. Jak, bowiem słusznie oczekiwała tego strona skarżąca jej sprawa w wyniku wniesionego odwołania powinna podlegać ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu.
Zgodnie, bowiem z zasadą dwuinstancyjności wynikającą z art. 15 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej jako: kpa) organ odwoławczy rozpatruje ponownie sprawę, co do jej istoty. Każda sprawa powinna być zatem nie tylko rozstrzygnięta, ale i rozpoznana przez dwa organy administracji różnych stopni, a zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą winien odpowiadać zakresowi rozstrzygnięcia sprawy przez organ I instancji. Tylko tak rozumiana zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego stwarza gwarancję realizacji praw i interesów stron oraz uczestników postępowania. Tymczasem, uwadze Kolegium umknęło, iż w myśl art. 15 kpa postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, a istota tej zasady sprowadza się do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia tożsamej pod względem przedmiotowym i podmiotowym sprawy administracyjnej.
Podkreślić przy tym należy, że ustawodawca nie zwolnił organów wyższego stopnia z obowiązku prowadzenia postępowania dowodowego. Kpa określa jedynie granice postępowania dowodowego przed organem II instancji. Granice te zostały zakreślone przez ustawodawcę i wyznaczają je zasady ogólne kpa, w szczególności zaś zasada prawdy obiektywnej i zasada dwuinstancyjności. W tych okolicznościach pominięcie przysługującej organowi odwoławczemu możliwości przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu ustalenia aktualnego stanu faktycznego sprawy stanowiło naruszenie przepisów postępowania, które - co ważne – mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Fundamentalnym argumentem, przesądzającym w ocenie Kolegium o zasadności orzeczenia wobec skarżącej spółki nakazu rozbiórki samowolnie zrealizowanej inwestycji stał się fakt wydania ostatecznej decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy. Wydając zaskarżoną decyzję Kolegium oparło swoje ustalenia wyłącznie na informacjach uzyskanych od organu I instancji.
Całkowicie pominięto natomiast okoliczność, która została w sposób wyraźny podniesiona w odwołaniu od decyzji organu I instancji, a mianowicie że w odniesieniu do decyzji odmawiających ustalenia warunków zabudowy dla spornej inwestycji toczy się postępowanie sądowoadministracyjne. Informacja ta była wyraźnym sygnałem dla organu odwoławczego, że status decyzji odmawiających ustalenia warunków zabudowy, jakkolwiek korzystający z zasady domniemania legalności, to jednak nie jest całkowicie pewny. Przed wydaniem zaskarżonej decyzji, rzeczą WWINB było zatem poczynienie ustaleń czy powołane decyzje w ogóle pozostają w obrocie prawnym. WWINB z obowiązku tego nie wywiązał się, tymczasem jeszcze przed wydaniem zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia [...] 2012 r. sygn. [...] uchylił decyzję Prezydenta P. z dnia [...] 2011r. odmawiającą ustalenia warunków zabudowy oraz utrzymującą ją w mocy decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. dniu [...] 2011r.
Okoliczność ta nie została zbadana i uwzględniona przez WWINB, natomiast fakt wydania obu uchylonych następnie powołanym wyrokiem decyzji stanowił zasadniczy argument przesądzający – w opinii WWINB – o zasadności orzeczenia nakazu rozbiórki samowolnie pobudowanej inwestycji. Zaskarżoną decyzję wydano zatem na podstawie nieaktualnego stanu faktycznego sprawy.
Powyższą wadliwość decyzji WWINB w zestawieniu z naruszeniem art. 11 kpa, tj. zasady przekonywania należy ocenić jako naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy, bowiem zwrócić uwagę, że ustawodawca formułuje kilka warunków od których spełnienia uzależnia sposób zakończenia postępowania legalizacyjnego. W takiej sytuacji rzeczą organu odwoławczego było wyjaśnienie zasadności przesłanek, którymi kierował się przy wydawaniu decyzji. Tymczasem, WWINB wydając zaskarżoną decyzję nie odniósł się w ogóle do kwestii spełnienia przez inwestora pozostałych przesłanek. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano wyłącznie, że nakaz rozbiórki obiektu budowlanego może być orzeczony wyjątkowo, w przypadkach określonych w art. 48-49 Prawa budowlanego. Jakkolwiek, WWINB przesłanki te przytoczył, to nawet pobieżnie nie rozważył ich zaistnienia w kontekście rozpoznawanej sprawy, opierając swoje rozstrzygnięcie wyłącznie na ustaleniach o niezgodności samowoli budowlanej z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
W konsekwencji, jedyna - jak wynika z treści zaskarżonej decyzji - wskazana przez organ II instancji przesłanka orzeczenia nakazu rozbiórki spornej inwestycji nie istniała w dacie wydawania zaskarżonej decyzji.
Brak rozważań, co do zaistnienia pozostałych przesłanek określonych w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego nie tylko potwierdza, że decyzja wydana została z naruszeniem zasady dwuinstancyjności, ale również skutkuje naruszeniem art. 11 kpa oraz art. 18 Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji. Z zaskarżonej decyzji nie wynika, bowiem w jasny sposób, że choć decyzja jest niekorzystna dla adresata to jednak jest zasadna, a WWINB przy obowiązującym stanie prawnym nie mógł postąpić inaczej. Tymczasem, dochowania takich standardów oczekuje od organów ustawodawca (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 77). W konsekwencji, zaskarżoną decyzję należało również uznać za wydaną z naruszeniem art. 107 § 3 kpa.
Ustalenia poczynione przez WWINB w niniejszej sprawie należało więc uznać za dowolne. Jako dowolne, bowiem należy traktować ustalenia faktyczne nie znajdujące potwierdzenia w materiale dowodowym. Zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego art. 80 kpa zgromadzonego, zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 kpa), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego do wydania decyzji o przekonującej treści (art. 7 kpa). W niniejszej sprawie, wskutek powyżej opisanych zaniechań, nie sposób przyjąć, aby organ II instancji w sposób dokładny wyjaśnił stan faktyczny sprawy.
Reasumując, zaskarżoną decyzję wydano z naruszeniem art. 7, art. 11, art. 15, art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 107 § 3 kpa, co stanowi naruszenie przepisu postępowania i mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.
Z wymienionych przyczyn na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej ppsa) należało uwzględnić skargę i uchylić zaskarżoną decyzję, o czym orzeczono w pkt. I wyroku.
O zwrocie kosztów na rzecz skarżącej orzeczono w pkt. II wyroku na podstawie art. 200 ppsa.
O wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono w pkt. III sentencji wyroku w oparciu o art. 152 ppsa.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą organu, będzie uwzględnienie poczynionych w niniejszym uzasadnieniu rozważań, w tym ustalenie aktualnego stanu faktycznego sprawy i w zależności od wyniku rozstrzygnięcie w sposób określony w art. 48 bądź 49 Prawa budowlanego. Wynikowi swych rozważań organ da wyraz w uzasadnieniu odpowiadającym wymogom art. 107 § 3 kpa.