Uzasadnienie
Przedmiotem skargi J. K. jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, dalej "WINB" z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie przebudowy, rozbudowy i nadbudowy budynku gospodarczego.
Decyzją z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], dalej "PINB" umorzył w całości postępowanie administracyjne prowadzone w sprawie przebudowy, rozbudowy i nadbudowy budynku gospodarczego usytuowanego na działce nr 395/9 w K., realizowanej przez M. K. na podstawie decyzji Starosty [...] z dnia [...] września 2013 r. nr [...] o pozwoleniu na budowę.
WINB decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] uchylił w całości opisaną wyżej decyzję organu I instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. W motywach rozstrzygnięcia wskazał, że umorzenie postepowania było przedwczesne, z uwagi na braki w postępowaniu dowodowym polegające na niedokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy i niezebraniu w sposób wyczerpującym materiału dowodowego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 22 kwietnia 2015 r. sygn. akt II SA/Rz 1376/14 oddalił skargę M. K. na powyższą decyzję.
PINB po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] ponownie umorzył w całości postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie.
Organ I instancji wskazał, że sporna inwestycja jest przypadkiem innym niż określone w przepisach art. 48 ust 1 lub art. 49b ust.1 ustaw z dnia 7 lipca 14 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm., dalej "p.b.") i podlega rozpatrzeniu w oparciu o przepisy art. 50 ust 1 tej ustawy. W przedmiotowej sprawie nie zachodzi jednak przypadek określony w przepisach art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy. Brak jest zatem podstaw do wydawania decyzji nakładającej na inwestora obowiązków wynikających z przepisów art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b., to jest do nałożenia obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz w razie potrzeby wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. PINB stwierdził, że postępowanie administracyjne w sprawie przebudowy, rozbudowy i nadbudowy budynku gospodarczego stało się bezprzedmiotowe i podlegało umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (powołany tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2016 r. poz. 23, dalej "k.p.a.")
Odwołanie od powyższej decyzji złożył J. K., wnosząc o jej uchylenie i stwierdzenie samowoli budowlanej oraz nakazanie przeprowadzenia odpowiednich prac doprowadzających do stanu zgodnego z prawem, bądź ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zarzucił naruszenie art. 107 § 3 k.p.a., niezapewnienie mu czynnego uczestnictwa na każdym etapie postępowania (art. 10 § 1 k.p.a.), zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego (art.77 § 1 k.p.a.), niezasadne zaniechanie przeprowadzenia rozprawy (art. 89 k.p.a.), co uniemożliwiło skarżącemu przedstawienie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Zarzucił również błędną interpretację prawa materialnego ujętego w przepisie art. 50 ust. 1 pkt 4 p.b. poprzez uznanie odstępstw zaistniałych u inwestora za nieistotne w sytuacji, gdy zarówno rygoryzm przepisu § 12 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych budynków nie dopuszcza jego rozluźniania poprzez stosowanie kryterium istotności odstąpień a zarazem w ocenie skarżącego zaistniałe w okolicznościach niniejszej sprawy odstąpienie nie jest nieistotnym.
Opisaną na wstępie decyzją WINB utrzymał w mocy zaskarżoną odwołaniem decyzję w podstawie prawnej powołując art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.
Podzielił ustalenia i ich ocenę dokonaną przez organ I instancji. Wskazał, że z w trakcie realizacji w/w przedsięwzięcia inwestor za zgodą projektanta wprowadził do projektu zmiany nieistotne, takie jak: zmiana kształtu słupów zewnętrznych z kwadratowego na okrągły, zwiększenie wysokości pomieszczeń parteru bez zmiany kubatury, wysokości i dachu budynku, zmiana lokalizacji drzwi wewnętrznych, wykonanie w południowej ścianie budynku (w części rozbudowanej i nadbudowanej) w poziomie poddasza dwóch dodatkowych otworów w celu doświetlenia poddasza luksferami. Dokonane zmiany nie mieszczą się w katalogu istotnych odstępstw określonych w art. 36a ust. 5 p.b., a zatem nie wymagają uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Przedłożone przez M. K. dokumenty do zawiadamiania o zakończeniu przebudowy, rozbudowy i nadbudowy budynku gospodarczego na działce nr 395/9 są kompletne i spełniają wymagania art. 57 p.b. o czym przesądził WINB w decyzji z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] uchylającej decyzję PINB, która organ ten wniósł sprzeciw w sprawie przystąpienia do użytkowania rozbudowanej i nadbudowanej części budynku gospodarczego.
Z ustaleń organu I instancji wynika, że odległość krawędzi wschodniej połaci dachu od granicy dzielącej działki nr 395/9 i 395/14 wynosi ok. 1,32 m do ok. 1,75 m, zaś odległość dolnej krawędzi otworu okiennego, usytuowanego w w/w połaci dachu do tej granicy wynosi ok. 5,1 m. Niespełnienie w przedmiotowej sprawie warunku wynikającego z przepisów § 12 ust. 5 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, nie jest odstąpieniem istotnym, gdyż odległość linii okapu do granicy dzielącej działki nr 395/9 i 395/14 wynosząca mniej niż 1,50 m znajduje się na niewielkim odcinku krawędzi wschodniej połaci dachu.
Podsumowując organ odwoławczy stwierdził, że w sprawie nie ma podstaw do administracyjnej interwencji na bazie przepisów p.b., bowiem tryb postępowania określony w art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. znajduje zastosowanie jedynie w przypadku stwierdzenia istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. W przedmiotowej sprawie inwestor dokonał nieistotnych odstępstw, tym samym postępowanie administracyjnego stało się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu.
Odnosząc się do zarzutu zawartego w odwołaniu, stwierdził, że ustalenia organu I instancji oraz zgromadzony materiał dowodowy jest wystarczający do wydania orzeczenia w przedmiotowym postępowaniu. Pozostałe argumenty podnoszone w odwołaniu, w świetle przytoczonych uwarunkowań nie mają wpływu na sposób rozstrzygnięcia sprawy i dlatego przy podejmowaniu niniejszej decyzji nie zostały uwzględnione.
J. K. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na opisaną na wstępie decyzję zarzucając jej:
- 1. nieważność na skutek:
- - oparcia jej wyłącznie na dowodach znanych organowi z urzędu, których jednak nie zakomunikowano stronie (art. 77 § 4 zd 2 k.p.a.),
- - wydania jej w sytuacji obowiązkowego zawieszenia postępowania (art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.), przez co skarżący utracił możliwość podjęcia względem tych dowodów przeciwakcji i przez to możliwość obrony swoich praw (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 10 § 1 k.p.a.), a zarazem nie wyczekano na zakończenie odrębnego postępowania nakierowanego na urzędowe stwierdzenie okoliczności istotnej dla załatwienia sprawy (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).
- 2. naruszenie przepisów postępowania poprzez:
- - niedopuszczalne przemilczenie inicjatywy dowodowej skarżącego, chociaż wniosek dowodowy był prawnie dopuszczalny i uzasadniony (art. 75 § 1 k.p.a.) a zarazem konieczny gdyż okoliczności objęte wnioskiem nie mogły być ustalone obiektywnie w inny sposób (art. 84 § 1, 85 § 1 i 89 k.p.a.) i użyteczny gdyż zmierzał do wyjaśnienia najistotniejszych okoliczności w sprawie (art. 78 § 1 k.p.a.),
- - jednoczesne naruszenie obowiązku zebrania materiału dowodowego w sposób kompletny i wyczerpujący (art. 7, 77 § 1 k.p.a.) - które daje się traktować nawet jako uchybienie związaniu wyrokiem sądowym wydanym w sprawie (art. 153 P.p.s.a.),
- - nieuprawniony brak rozważań na temat całości materiału dowodowego sprawy i oceny wiarygodności poszczególnych dowodów, stanowiącego naruszenie powinności wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.), przekroczenie swobodnej ich oceny (art. 80 k.p.a.) oraz uchybienie obowiązkowi właściwego uzasadnienia doboru dowodów (art. 107 § 3 k.p.a.), czemu zarazem towarzyszy zaniedbanie wyczerpującego zebrania materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.) spośród dowodów dostępnych (art. 75 § 1 w związku z 78 § 1 k.p.a.) a zarazem użytecznych dla sprawy (art. 84, 89 k.p.a.), doprowadzając w szczególności do pozbawienia skarżącego możliwości czynnego udziału w tychże etapach postępowania (art. 10 § 1 k.p.a.), które łącząc się z niezasadnym zaniechaniem przeprowadzenia rozprawy (art. 89 k.p.a.) uniemożliwiło jemu przedstawienie okoliczności istotnych dla jej rozstrzygnięcia, a także do nieuprawnionego stwierdzenia bezprzedmiotowości postępowania (art. 105 § 1 k.p.a.) - a wszystko to przełożyło się na niedostateczność uzasadnienia decyzji poprzez nie występowanie w nim elementów wymaganych ustawą (art. 107 § 3 w związku z 11 k.p.a.);
- 3) uchybienie prawu materialnemu poprzez:
- - niewłaściwe uznanie, iż odstępstwa występujące na spornym budynku są odstępstwami nieistotnymi przez co nie zachodzi podstawa do zastosowania administracyjnych form oddziaływania na inwestycję (art. 50 p.b.);
- - niezasadne pominięcie, iż podstawą do zastosowania administracyjnych form oddziaływania na inwestycję jest naruszenie przepisów prawa miejscowego (art. 50 ust. 1 pkt 4 p.b. i - w tym zakresie - nieodtworzenie treści i niezastosowanie przepisów prawa miejscowego;
- - nieuprawnione uznanie, iż przepis § 12 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., Nr 75, poz. 690 ze zm.) daje możliwość odstępstwa od podanych w nim odległości;
- - nieprawidłową interpretację przepisu art. 36a ust. 5 pkt 2 p.b. poprzez niezasadne pominięcie, iż niedopuszczalne przybliżenie obiektu do granicy z sąsiednią nieruchomością (§ 12 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia) poprzez zwiększenie rozmiaru dachu jest zarazem zwiększeniem gabarytów obiektu i przez to jest odstępstwem istotnym.
Mając na uwadze powyższe wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji bądź ewentualnie uchylenie jej i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego według norm przepisanych oraz przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z załączonych fotografii i uwzględnienie skargi przez organ w ramach autokontroli (art. 54 § 3 P.p.s.a.).
W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie z przyczyn podniesionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje
Sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości badając zgodność rozstrzygnięcia z przepisami obowiązującego prawa.
Nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Skargę może uwzględnić wówczas, gdy organ dopuści się naruszeń, o których mowa w art. 145 § 1 P.p.s.a.
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Ustalenia stanu faktycznego są bezsporne.
Inwestycja polegająca na przebudowie, rozbudowie i nadbudowie budynku gospodarczego usytuowanego na działce nr ew. 395/9 w K. jest realizowana przez inwestora M. K. na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] sierpnia 2013 r.
Z przeprowadzonej kontroli oraz sporządzonej na zlecenie organu nadzoru budowlanego inwentaryzacji geodezyjnej wynika, że odległość krawędzi wschodniej połaci dachu od granicy pomiędzy działkami nr 395/9 – będącej własnością inwestora – a nr 395/14 wynosi od około 1,32 m do około 1,75 m, zaś odległość dolnej krawędzi otworu okiennego usytułowanego w tej połaci dachu wynosi od tej granicy około 5,10 m.
Przepisy § 12 ust. 5 pkt 1 i 2 rozporządzenia o warunkach technicznych stanowią, że odległość od granicy z działką budowlaną sąsiednią nie może być mniejsza niż 1,5 m od okapu, gzymsu balkonu lub daszku nad wejściem, a także do takich części budynku jak gzyms, taras, schody zewnętrzne, pochylnia lub rampa, a 4 m od zwróconego w stronę tej granicy otworu okiennego w dachu lub połaci dachowej.
W przedmiotowej sprawie nie został spełniony wymóg zachowania odległości 1,50 m od granicy z działką sąsiednią, o którym mowa w § 12 § 5 pkt 1 i 2 rozporządzenia o warunkach technicznych. Z uzasadnienia organu wynika, że naruszenie tego wymogu zachowania odległości ma miejsce na "niewielkim odcinku".
Organ uznał, że to naruszenie ma charakter nieistotny i umorzył postępowanie.
Na gruncie prawa budowlanego wyróżnia się istotne bądź nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę – art. 36a ust. 1 i 5 prawa budowlanego.
Konsekwencje formalnoprawne związane są jedynie z odstępstwami istotnymi, które jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu przez inwestora decyzji o zmianie pozwolenia na budowę.
Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy prawo budowlane ograniczyła luz decyzyjny organu przy ocenie charakteru odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego.
Obecnie odstąpienie, które dotyczy choćby jednego z elementów wymienionych w pkt 1 i 2 oraz pkt 5 – 7 ust. 5 jest odstąpieniem istotnym, zaś wskazania z art. 36a ust. 5 kryteriów kwalifikowania charakteru odstąpienia jest środkiem zabezpieczającym obiektywność rozstrzygnięć.
Z uwagi na szeroki zakres znaczeniowy przesłanek określonych w art. 36a ust. 5 ustawy oraz związane z tym konsekwencje, okoliczność czy w danej sprawie odstąpienie inwestora od udzielonego pozwolenia i zatwierdzonego projektu budowlanego zostanie uznane za istotne bądź nieistotne, będzie wymagać wnikliwej i wszechstronnej analizy organu, przy uwzględnieniu charakteru inwestycji oraz wartości wyrażonych w art. 4, 5 i 9 prawa budowlanego (patrz: wyrok NSA z dnia 25 czerwca 2010 r., II OSK 1273/2009).
Zauważyć również wypada, iż spór co do przebiegu granic może być rozstrzygnięty wyłącznie w postępowaniu rozgraniczeniowym a wytyczenie obiektu budowlanego w terenie należało dokonać wedle istniejącego stanu prawnego.
Nie budzi również wątpliwości, iż organ wydający pozwolenie na rozbudowę, przebudowę określił usytuowane obiektu w oparciu o istniejący stan faktyczny.
Zdaniem Sądu skoro przepis § 12 rozporządzenia mówi, że minimalną odległością od granicy działki sąsiedniej jest 1,50 m to stanowisko organu, iż "jej niewielkie naruszenie i nie na całej długości" nie jest istotnym odstępstwem jest błędne.
Taką ocenę należy przeprowadzić z uwzględnieniem interesu właściciela działki sąsiedniej i tego czy to naruszenie nie będzie ograniczeniem jego ewentualnych możliwości zabudowy przylegającej nieruchomości.
To wszystko winno być wyczerpująco uzasadnione.
Uznanie organu, że sprawę należy umorzyć jest przedwczesne.
Z tych względów na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z § 12 rozporządzenia w związku z art. 107 § 3 K.p.a. Sąd uwzględnił skargę.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a.