Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowiez 19 października 2023 r., sygn. akt II SA/Rz 112/23

Uzasadnienie

Przedmiotem skargi K. W. reprezentowanej przez adw. M. B. (dalej: "Skarżąca") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie (dalej: "SKO") z dnia 13 października 2022 r. nr SKO.4111/839/2022 utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza [...] (dalej: "Burmistrz") z dnia [...] lipca 2022 r. nr [...] o odmowie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Stan faktyczny i prawny sprawy ze skargi na powyższą decyzję przedstawia się następująco.

Skarżąca w dniu 19 kwietnia 2022 r. złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad mężem C. W., który legitymuje się orzeczeniem o zaliczeniu do znacznego stopnia niepełnosprawności.

Decyzją z dnia [...] lipca 2022 r. nr [...] Burmistrz odmówił Skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, z uwagi na to, że niepełnosprawność osoby wymagającej opieki nie powstała w okresie, o którym mowa w art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 615 z późn. zm. - dalej: "u.ś.r."), a ponadto osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, zaś jej współmałżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Po rozpoznaniu odwołania Skarżącej, SKO decyzją z dnia 13 października 2022 r. nr SKO.4111/839/2022 utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji SKO wskazało, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, orzekł, że art. 17 ust.1b u.ś.r., w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Wyrok ten jest wyrokiem zakresowym, nie wywołuje więc skutku określonego w art. 190 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, tj. utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego aktu normatywnego, powoduje jednak konieczność takiej wykładni przepisów, aby jej wynik nie był sprzeczny ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku Trybunału Konstytucyjnego. SKO stwierdziło więc, że nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.

Odnosząc się do drugiej przesłanki odmowy przyznania przez Burmistrza świadczenia pielęgnacyjnego - faktu pozostawania w związku małżeńskim, SKO stwierdziło, że Burmistrz dokonał błędnej wykładni art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a oraz art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r.

SKO wyjaśniło, że przepis art. 17 ust. 1a u.ś.r. dotyczy tych osób, na których zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego w stosunku do osoby niepełnosprawnej ciąży obowiązek alimentacyjny wynikający z pokrewieństwa, a nie małżonka ubiegającego się o świadczenie pielęgnacyjne na współmałżonka będącego osobą niepełnosprawną. To bowiem małżonek w pierwszej kolejności - a nie krewni - zobowiązany jest do świadczenia pomocy i do opieki nad współmałżonkiem. To z kolei oznacza, że jeżeli małżonek osoby niepełnosprawnej dla właściwego sprawowania pieczy musi zrezygnować z kontynuowania czy podjęcia pracy zarobkowej, to on w pierwszej kolejności uprawniony jest do skorzystania ze wsparcia, jeżeli Państwo przewiduje jakąkolwiek jego formę osobom sprawującym pieczę nad niepełnosprawnymi członkami rodziny.

SKO wskazało jednak, że z treści art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika, że aby można było mówić o opiece w rozumieniu ustawy, musi ona być stała lub długoterminowa. Nie może to być opieka świadczona sporadycznie, niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez małą część doby. Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy bowiem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia przez opiekuna jakiejkolwiek pracy zarobkowej.

SKO powołując się na ustalenia pracownika socjalnego w trakcie przeprowadzonego wywiadu środowiskowego, stwierdziło, że zakres opieki Skarżącej nad mężem, ogranicza się do wykonywania podstawowych czynności domowych, które mogą być wykonywane poza godzinami pracy. Codzienne obowiązki domowe, do których należy zaliczyć: przygotowywanie posiłków, podanie (C. W. samodzielnie je spożywa), czynności higieniczno-pielęgnacyjne (golenie, obcinanie paznokci, kąpanie), ścielenie łóżka, pomoc w ubieraniu się, wiązanie butów, przygotowywanie ubrań, pomoc w przemieszczaniu się na zewnątrz (dojazdy do lekarzy, organizowanie transportu - w przypadku lekarza ortopedy wizyty kontrolne odbywają się 1 raz na 6 miesięcy, przygotowywanie opału, palenie w piecu, wynoszenie opału (w sezonie zimowym, grzewczym), sprzątanie, pranie odzieży, podawanie 2 x dziennie leków, przemywanie ran octaniseptem, są wykonywane w każdym gospodarstwie domowym, w którym wraz z dziećmi zamieszkuje osoba starsza lub w którym jest osoba niepełnosprawną np. rodzic/małżonek/dziecko, i to z reguły przez osoby pracujące w pełnym wymiarze czasu pracy.

Biorąc pod uwagę możliwość pozostawania C. W. bez opieki, uwzględniając zakres samoobsługi (m. in. samodzielne poruszanie się po domu za pomocą kul, samodzielne spożywanie posiłków, brak konieczności korzystania z rehabilitacji, zabiegów i masaży, czy częstych wizyt lekarskich, nieprzebywanie na specjalistycznej diecie wymagającej przygotowywania oddzielnych posiłków), jak również możliwość korzystania przez Skarżącą z okazjonalnej pomocy innych osób, zdaniem SKO, Skarżąca może podjąć zatrudnienie. Co istotne, na Skarżącej nie spoczywają żadne dodatkowe obowiązki, jak choćby konieczność dowożenia męża na rehabilitację, których wypełnienie mogłoby stanowić znaczne utrudnienie przy wykonywaniu pracy, czy innego zatrudnienia.

W ustawowym terminie Skarżąca wniosła skargę na powyższą decyzję, zarzucając:

1. 1) naruszenie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b w zw. z art. 27 ust. 5 pkt 2 i 5 w zw. z art. 24 ust. 2 u.ś.r. poprzez błędną wykładnię i jednoznaczne wskazanie, iż zachodzi negatywna przesłanka z uwagi na pobieranie przez Skarżącą specjalnego zasiłku opiekuńczego;
2. 2) naruszenie art. 17 ust. 1 u.ś.r. poprzez błędną wykładnię i wskazanie, że czynności opiekuńcze wykonywane przez Skarżącą mogą być pogodzone z pracą;
3. 3) naruszenie art. 7, art. 8 § 1, art. 77, art. 78 § 1, art. 80, art. 107 § 3 i art. 108 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm. - dalej: "k.p.a.") poprzez:
4. - brak wszechstronnego rozpoznania materiału dowodowego,
5. - przeprowadzenie postępowania dowodowego w sposób stronniczy,
6. - niezebranie materiału dowodowego w sposób wyczerpujący,
7. - nieprawidłowe i niewystarczające uzasadnienie faktyczne decyzji,
8. - brak wezwania Skarżącej do uzupełnienia braku formalnego wniosku.

Mając powyższe na uwadze Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi Skarżąca przedstawiła argumentację na poparcie zarzutów skargi.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Wojewódzki Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, dalej w skrócie: "p.p.s.a."), sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej. Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492), kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi:

1. a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,
2. b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,
3. c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Natomiast zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi.

Przedmiotem niniejszej skargi jest decyzja SKO z dnia 13 października 2022 r. nr SKO.4111/839/2022 utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza o odmowie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Przyczyną odmowy przyznania Skarżącej wnioskowanego świadczenia był brak związku pomiędzy niepodejmowaniem przez Skarżącą zatrudnienia a sprawowaniem opieki nad mężem.

Skarga jest zasadna, aczkolwiek uchylenie zaskarżonej decyzji nastąpiło z innych przyczyn niż w niej wskazane.

Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1. 1) matce albo ojcu,
2. 2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
3. 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
4. 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności
5. - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Zgodnie z art. 17 ust. 1a u.ś.r. osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki:

1. 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
2. 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
3. 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

W pierwszej kolejności Sąd podaje, że podziela stanowisko SKO co do skutków wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, w którym Trybunał stwierdził, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. W orzecznictwie sądowym nie budzi wątpliwości, że oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP jest niedopuszczalne.

SKO dokonało również prawidłowej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. Przepis ten stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że małżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, że przepis ten dotyczy tylko innych osób, na których zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego w stosunku do osoby niepełnosprawnej ciąży obowiązek alimentacyjny wynikający z pokrewieństwa, a nie małżonka ubiegającego się o świadczenie pielęgnacyjne na współmałżonka będącego osobą niepełnosprawną. Tylko taka wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. jest właściwa, gdyż w przeciwnym razie wykluczenie małżonka osoby wymagającej opieki z kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego, obciążonego obowiązkiem alimentacyjnym i zdolnego do pracy, a niezatrudnionego ze względu na konieczność sprawowania opieki nad członkiem rodziny, byłoby naruszeniem art. 32 ust. 1 Konstytucji RP (tak słusznie np. WSA w Bydgoszczy w wyroku z dnia 11 lipca 2023 r., sygn. akt II SA/Bd 374/23, WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 28 sierpnia 2023 r., sygn. akt II SA/Gd 646/23).

Sąd stwierdza, że wbrew zarzutom skargi, SKO nie oparło swojej decyzji odmownej na fakcie pobierania przez Skarżącą specjalnego zasiłku opiekuńczego. Jednakże fakt ustalenia stronie specjalnego zasiłku opiekuńczego, ma istotne znaczenie dla oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, a to wobec zbieżnych przesłanek warunkujących przyznanie obu rodzaju świadczeń.

Zgodnie z art. 16a ust. 1 u.ś.r. specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2020 r. poz. 1359 oraz z 2022 r. poz. 2140) ciąży obowiązek alimentacyjny, a także małżonkom, jeżeli:

1. 1) nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub
2. 2) rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej
3. - w celu sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Brzmienie art. 16a ust. 1 u.ś.r. jest zbieżne co do zasady z treścią normatywną art. 17 ust. 1 u.ś.r., przesłanką przyznania obu świadczeń jest rezygnacja lub nie podejmowanie zatrudnienia w związku z koniecznością stałej i długotrwałej opieki nad osobą niepełnosprawną.

W aktach administracyjnych Organu I instancji zalega decyzja Burmistrza z dnia [...] września 2021 r. nr [...], zmieniająca decyzję z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] i przyznająca Skarżącej specjalny zasiłek opiekuńczy w związku z opieką nad mężem. Jak wynika z wywiadu środowiskowego, Skarżąca pobiera to świadczenie od 16 kwietnia 2020 r. Skarżąca złożyła wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w dniu 19 kwietnia 2022 r. Jednakże pomimo, iż wcześniej, dla celów przyznania Skarżącej specjalnego zasiłku opiekuńczego Burmistrz uznawał, że wymagane ustawowo przesłanki w tej materii zostały spełnione, w rozpatrywanej sprawie, w ocenie Organów obu instancji, nie zostały one spełnione dla potrzeb ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

W ocenie Sądu, niepoparta żadną argumentacją, odmienna ocena prawna sytuacji Skarżącej w sprawie o świadczenie pielęgnacyjne w stosunku do oceny sformułowanej w postępowaniu o specjalny zasiłek opiekuńczy, przy zbieżnych przesłankach przyznania obu świadczeń rodzinnych i zgłoszonego przez Skarżącą żądania przyznania korzystniejszego świadczenia, stanowi naruszenie zasady zaufania do władzy publicznej (tak również np. NSA w wyroku z dnia 15 października 2021 r., sygn. akt I OSK 643/21, WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 27 stycznia 2023 r., sygn. akt II SA/Gl 1428/22, WSA we Wrocławiu w wyroku z dnia 22 listopada 2022 r., sygn. akt IV SA/Wr 357/22, WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 19 listopada 2021 r., sygn. akt IV SA/Po 744/21). Zgodnie z art. 8 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania.

Natomiast zgodnie z art. 8 § 2 k.p.a. organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Nie do zaakceptowania jest sytuacja, że w obrocie prawnym funkcjonują akty administracyjne, które na gruncie tych samych okoliczności faktycznych sprawy i przy istnieniu tożsamych przesłanek materialnoprawnych rozbieżnie kształtują sytuację prawną strony postępowania.

Sąd stwierdza, że Organy w uzasadnieniach wydanych decyzji nie zawarły żadnych wyjaśnień odnośnie odmiennej oceny tych samych elementów stanu faktycznego na tle prawa wprawdzie do różnych świadczeń, ale o zbieżnych przesłankach ich przyznawania. Odmawiając aktualnie stronie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego Organ winien szczególnie wnikliwie odnieść się w uzasadnieniu decyzji do swojego pierwotnego stanowiska w tej kwestii, zwłaszcza, że w dniu złożenia wniosku o świadczenie pielęgnacyjne, Skarżąca w dalszym ciągu pobierała specjalny zasiłek opiekuńczy. Wymagało więc wskazania, jakie okoliczności stanu faktycznego dotyczące np. stanu zdrowia męża Skarżącej, zakresu sprawowanej opieki, uległy zmianie i jaki miały wpływ na podjęcie rozstrzygnięcia w zakresie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Niewyjaśnienie tych okoliczności skutkowało naruszeniem wynikającej z art. 11 k.p.a. zasady przekonywania i powiązanej z tą regułą normy art. 107 § 3 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja została wydana z istotnym naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Na koszty te składa się wynagrodzenie adwokata (480 zł).

Rozpoznając ponownie sprawę Burmistrz ponowne zbada stan faktyczny sprawy i dokona jego oceny w kontekście spełnienia przesłanek ustawowych do przyznania świadczenia, zaś przy wydaniu ewentualnej decyzji odmownej wyjaśni, jakie przyczyny uzasadniają odmienną ocenę stanu faktycznego w niniejszej sprawie w stosunku do sprawy dotyczącej przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego, ewentualnie wykaże, że w okresie między przyznaniem specjalnego zasiłku opiekuńczego a rozpoznaniem (ponownym) wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego zmienił się stan faktyczny sprawy.