Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowiez 15 lutego 2023 r., sygn. akt II SA/Rz 1126/22

Uzasadnienie

Przedmiotem skargi M.C. i D.C. jest, wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 oraz art. 162 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm. – dalej "k.p.a."), decyzja Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie (dalej: "PWINB") z 22 lipca 2022 r. nr OA.7721.22.6.2022 wydana w przedmiocie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji.

Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie sprawy:

Decyzją z dnia 31 sierpnia 2017 r. nr PINB.5160.1.6.2016, wydaną na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ustawy Prawo budowlane, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: PINB) nakazał M.C. i D.C., jako inwestorom i właścicielom, rozbiórkę samowolnie wybudowanej budowli składu węgla i kruszyw, na działkach nr [...] i [...] położonych w [...], gm. [...].

Decyzją z dnia 27 lutego 2019 r. nr OA.7721.22.21.2017, Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie (dalej: "PWINB") utrzymał w mocy powołaną wyżej decyzję organu I instancji. Wyrokiem z dnia 26 września 2019 r., sygn. II SA/Rz 381/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę złożoną na tę decyzję. Natomiast wyrokiem z 9 czerwca 2021 r., sygn. II OSK 843/20 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną złożoną od ww. wyroku.

Wobec niewykonania przez skarżących obowiązku organ powiatowy wszczął postępowanie egzekucyjne i upomnieniem z 12 sierpnia 2021 r. (PINB.5160.1.6.2016) wezwał zobowiązanych do wykonania ciążącego obowiązku polegającego na rozbiórce budowli składu węgla i kruszyw.

Wobec tego, że zobowiązani w dalszym ciągu, dobrowolnie w całości nie wykonali nałożonego obowiązku (wg. ustaleń przeprowadzonej kontroli), PINB dnia 8 września 2021 r. wystawił dwa tytuły wykonawcze, a postanowieniem z 8 września 2021 r. (PINB.52.2.2021) nałożył na M. i D.C. grzywnę w celu przymuszenia.

Dnia 25 maja 2022 r., organ powiatowy przeprowadził czynności kontrolne, w trakcie których ustalił, że w dalszym ciągu zobowiązani nie wykonali w całości nakazu rozbiórki (istniało utwardzenie działki, wiaty oraz ogrodzenie).

Pismem z 19 maja 2022 r., uzupełnionym pismem z 1 czerwca 2022 r., M. i D.C. zawnioskowali o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji z dnia 31 sierpnia 2017 r. na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. Wskazali, że obowiązek nałożony ww. decyzją obejmował nakaz rozbiórki budowli składu węgla i kruszyw, a obecnie taka budowla nie istnieje. Ich zdaniem nałożony obowiązek usunięcia pozostawionych na terenie działek pojedynczych elementów, które zostały wybudowane zanim funkcjonował skład węgla i kruszyw stanowi dodatkową sankcję wykraczającą poza zakres dyspozycji określonej w decyzji. W ich ocenie elementy te mogą pozostawać na terenie nieruchomości bez konieczności spełnienia jakichkolwiek wymogów formalnych.

PINB w [...] decyzją z dnia 15 czerwca 2022 r. nr PINB.5160.1.6.2016 stwierdził wygaśnięcie decyzji z dnia 31 sierpnia 2017 r. nr PINB.5160.1.6.2016.

Organ uznał, że decyzja z 31 sierpnia 2017 r. stała się bezprzedmiotowa, a jej wygaśnięcie leży w interesie stron. Podał, że podstawą wydania decyzji rozbiórkowej był fakt samowolnej budowy budowli składu węgla i kruszyw na działkach nr [...] i [...] położonych w [...]. Przeprowadzone kontrole pozwoliły ustalić, że M. i D.C. rozebrali wszystkie urządzenia i elementy, które służyły sprzedaży węgla i kruszyw, co było powodem zakwalifikowania obiektu (składu węgla i kruszyw) do kategorii budowli jako całości techniczno-użytkowej. W obecnym stanie na ww. działkach nie jest prowadzona żadna działalność związana z handlem węglem i kruszywem, działalność ta została przeniesiona w inne miejsce, tj. do miejscowości [...]. Zdaniem PINB pozostałe elementy na ww. działkach jak wiaty, utwardzenie terenu i ogrodzenie nie stanowią obecnie elementów składowych budowli składu węgla i kruszyw jako całość techniczno-użytkowa służąca sprzedaży i handlu węglem i kruszywem.

Elementy te, jako pojedyncze budowle w obecnym stanie prawnym mogą być wykonane na terenie działek na których istnieją bez konieczności dopełniania przez właściciela formalności, tj. dokonania zgłoszenia lub uzyskania pozwolenia na budowę. Ww. elementy które pozostały nierozebrane, tj. wiaty, utwardzenie terenu i ogrodzenie zostały wybudowane na podstawie dokonanych przez inwestora zgłoszeń do których nie został wniesiony sprzeciw, przed rozpoczęciem funkcjonowania składu węgla i kruszyw.

Odrębne odwołania, lecz o tożsamej treści, złożyli G.P. i K.K. Zarzucili naruszenie:

1. 1. art. 7, art. 77 k.p.a. polegające na nierozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niewyczerpujące zgromadzenie materiału dowodowego, z którego wynika, że decyzja rozbiórkowa nie została wykonana w całości, błędne ustalenie, że na utwardzenie terenu dokonano skutecznego zgłoszenia i że roboty budowlane wykonano zgodnie z dokonanymi zgłoszeniami oraz poprzez błędne ustalenie, że nierozebrane elementy budowli nie stanowiły budowli i tym samym nie podlegają rozbiórce,
2. 2. art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. polegające na braku należytego sporządzenia uzasadnienia decyzji,
3. 3. art. 162 k.p.a. poprzez jego zastosowanie,
4. 4. art. 105 § 1 k.p.a. przez błędne uznanie, że dokonano rozbiórki budowli stanowiącej skład węgla i kruszyw, błędne ustalenie, że działki [...], [...] na których ulokowany jest skład węgla i kruszyw są przeznaczone pod inną zabudowę niż zabudowa mieszkalna jednorodzinna, nieustalenie funkcji zjazdu z drogi powiatowej, który jest wykorzystywany jako zjazd publiczny, pominięcie w dokonanych ustaleniach, że wykonane zostały roboty budowlane w postaci zmiany utwardzenia drogi dojazdowej do nieruchomości i zmiany parametru zjazdu z drogi powiatowej, odbudowy ogrodzenia,
5. 5. art. 29 ust. 2 pkt 7 P.b. poprzez przyjęcie, że utwardzenie terenu służące postojowi pojazdów w tym pojazdów ciężarowych nie wiążę się z obligatoryjnym posiadaniem ostatecznego pozwolenia na budowę, uznanie że utwardzenie terenu nie wymagało pozwolenia na budowę i zgłoszenia, w sytuacji gdy: utwardzenia terenu dokonano niezgodnie z dokonanym zgłoszeniem, odmówiono wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla innego zagospodarowania terenu niż zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, obiekt jest użytkowany też jako parking dla samochodów ciężarowych,
6. 6. art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie, że dla zabudowy nie są wymagane ustalenia w drodze decyzji warunki zabudowy,
7. 7. art. 59 ust. 2 w zw. z art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie, że zmiana zagospodarowania terenu nie wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy,
8. 8. art. 86 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez pominięcie, że na terenie tym obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony przed dniem 1 stycznia 1995 r.,
9. 9. art. 55 P.b. poprzez zezwolenie na użytkowanie samowoli budowlanej,
10. 10. art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b. poprzez dopuszczenie do użytkowania samowoli budowlanej bez poszanowania interesów osób trzecich.

G.P. zawnioskował o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i wyznaczenie do prowadzenia egzekucji obowiązku innego organu. Natomiast K.K. wniósł o uchylenie decyzji w całości, wyznaczenie do prowadzenia egzekucji obowiązku rozbiórki innego organu nadzoru budowlanego i ustalenie wykonania zastępczego rozbiórki składu węgla i kruszyw, który w dalszym ciągu jest użytkowany w sposób uciążliwy dla sąsiadów budynków mieszkalnych.

Wskazaną na wstępie decyzją z 22 lipca 2022 r. PWINB w Rzeszowie uchylił zaskarżoną decyzję w całości i jednocześnie odmówił stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 27 lutego 2019 r., znak: OA.7721.22.21.2017 utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 31 sierpnia 2017 r., znak: PINB.5160.1.6.2016 nakazującą M.C. i D.C., jako inwestorom i właścicielom, rozbiórkę samowolnie wybudowanej budowli składu węgla i kruszyw, na działkach nr [...] i [...] położonych w [....], gm. [...].

PWINB stwierdził, że organem właściwym do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji jest organ, który wydał decyzję w pierwszej instancji (niezależnie od tego, czy decyzja była przedmiotem weryfikacji organu II instancji, czy też nie) tj. w przedmiotowym przypadku PINB w [...]. Organ ten jest uprawniony do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji ostatecznej, jak i nieostatecznej. W przedmiotowej sprawie decyzją ostateczną jest decyzja PWINB z dnia 27 lutego 2019 r. Wobec czego organ powiatowy powinien orzekać w sprawie wygaśnięcia decyzji z dnia 27 lutego 2019 r., a nie w sprawie decyzji PINB w [...] z dnia 31 sierpnia 2017 r.

W dalszej części organ odwoławczy powołując się na art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. wyjaśnił, że przesłankami dopuszczającymi stwierdzenie wygaśnięcia jest bezprzedmiotowość decyzji oraz wzgląd na interes strony lub interes społeczny.

Wskazał, że z treści kwestionowanej decyzji PWINB z 27 lutego 2019 r. oraz podstawy faktycznej i prawnej jej wydania nie wynika, aby stwierdzenie jej wygaśnięcia nakazywał jakikolwiek przepis prawa, a równocześnie nie został zamieszczony w niej żaden warunek. Wyłączną przesłanką stwierdzenia jej wygaśnięcia na wniosek jest ustalenie, że wnioskiem została objęta decyzja bezprzedmiotowa i przesądzenie o tym leży w interesie społecznym lub w interesie strony.

W ocenie organu odwoławczego w rozpoznawanej sprawie nie sposób stwierdzić, że decyzja stała się bezprzedmiotowa, co przesądzało o braku konieczności ustalenia kwestii zaistnienia interesu społecznego lub interesu strony w stwierdzeniu wygaśnięcia tejże decyzji. Skoro w obrocie prawnym funkcjonuje ostateczna i prawomocna decyzja z 27 lutego 2019 r., o nakazie rozbiórki budowli składu węgla i kruszyw, to podlega ona wykonaniu w całości. Dopiero rozbiórka całego obiektu objętego decyzją spowoduje, że przedmiot decyzji przestanie istnieć i decyzja zostanie wykonana.

W okolicznościach sprawy objęty nakazem rozbiórki skład węgla i kruszyw składał się z: utwardzenia z płyt betonowych, wagi najazdowej dla samochodów, czterech wiat o wymiarach 8,25 x 5,86 m, druga 8,25 x 5,37 m, trzecia 8,25 x 5,33 m, czwarta 8,25 x 5,35 m, obiektu kontenerowego o wymiarach zewnętrznych 2,43 x 60,5 m, ogrodzenia działki nr [...] i [...] wraz z przesuwną bramą wjazdową oraz boksów (zasieków) na materiały sypkie tj. węgiel, piasek, kamień. Organ powiatowy ustalił, że na terenie ww. działek pozostały nierozebrane elementy składu węgla i kruszyw, tj. wiaty, utwardzenie temu i ogrodzenie. Ustalenia w tym zakresie nie budzą wątpliwości.

W związku z powyższym PWINB uznał, że będący przedmiotem nakazu rozbiórki obiekt budowlany, tj. skład węgla i kruszyw na działkach nr [...] i [...], nie został rozebrany w całości, a obowiązek rozbiórki spornego składu węgla (i jego poszczególnych elementów) nadal istnieje, tym samym brak jest podstaw do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji nakazującej jego rozbiórkę.

Z tej przyczyny organ odwoławczy jako konieczne uznał dokonanie reformacji zaskarżonej decyzji organu I instancji poprzez jej uchylenie i orzeczenie o odmowie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji z 27 lutego 2019 r.

Zauważył ponadto, że instytucja wygaśnięcia decyzji jest nadzwyczajnym trybem weryfikacji decyzji, dlatego organ powiatowy po otrzymaniu wniosku o wygaśnięcie decyzji winien zawiadomić strony postępowania o wszczęciu takiego postępowania, a pełnomocnictwo udzielone M.P. w postępowaniu zwykłym nie mogło znaleźć zastosowania w postępowaniu dotyczącym wygaśnięcia decyzji. Uznał jednak, że powyższe nie ma wpływu na wynik postępowania odwoławczego.

W odpowiedzi na zarzuty odwołania PWINB wyjaśnił, że w trybie odwoławczym mogą być rozpatrzone tylko te, które dotyczą zaskarżonej decyzji. Natomiast zarzuty dotyczące innego postępowania (postępowania egzekucyjnego) nie są przedmiotem rozstrzygania decyzją. Odnosząc się do wniosku o wyznaczenie do prowadzenia egzekucji obowiązku rozbiórki innego organu wyjaśnił, że wniosek o wyłączenie organu w postępowaniu egzekucyjnym przysługuje tylko stronie postępowania egzekucyjnego, którymi są zobowiązani do wykonania obowiązku.

W skardze na tę decyzję złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie M.C. i D.C. zawnioskowali o jej uchylenie w całości i o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Kwestionowanej decyzji zarzucili naruszenie:

1. - art. 10 § 1 k.p.a. tj. zasady czynnego udziału strony w postępowaniu poprzez brak wyznaczenia skarżącym terminu do zapoznania się z aktami sprawy przed wydaniem decyzji, co uniemożliwiło im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań;
2. - art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 162 § 1 pkt 1 w zw. z art. 61 § 1 w zw. z art. 6 k.p.a., poprzez uchylenie decyzji PINB w [...] z 15 czerwca 2022 r. oraz poprzez dokonanie rozstrzygnięcia w zakresie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji PWINB z dnia 27 lutego 2019 r., w sytuacji gdy przedmiotem rozstrzygnięcia organu I instancji była decyzja z 31 sierpnia 2017 r. znak: PINB.5160.1.6.2016;
3. - art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., poprzez ich niezastosowanie w sytuacji, gdy w sprawie odwołujący się nie wykazali interesu prawnego jaki miałby im przysługiwać w związku z wydaną decyzją w zakresie wygaśnięcia decyzji z 31 sierpnia 2017 r.;
4. - art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez zaniechanie podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zebrania całości materiału dowodowego, w szczególności poprzez zaniechanie wezwania odwołujących się do wskazania ich (intencji) interesu prawnego przy składaniu ich odwołania;
5. - art. 15 k.p.a. poprzez brak dwukrotnego, merytorycznego zbadania sprawy w przedmiocie bezprzedmiotowości decyzji z dnia 31 sierpnia 2017 r. wydanej przez PINB w [...] i rozstrzyganie przez organ de facto jedynie w zakresie decyzji PWINB z dnia 27 lutego 2019 r.;
6. - art. 107 § 3 k.p.a., poprzez wystąpienie istotnych braków w uzasadnieniu faktycznym i prawnym zaskarżonej decyzji, polegającym na ograniczeniu uzasadnienia do wskazania, że adresaci decyzji z dnia 31 sierpnia 2017 r. nie wykonali decyzji w całości, bez odniesienia się do argumentacji i motywów rozstrzygnięcia zawartych przez PINB w [...] w decyzji z 15 czerwca 2022 r. stwierdzającej wygaśnięcie ostatecznej decyzji z dnia 31 sierpnia 018 r. znak: PINB.5160.1.6.2016

W odpowiedzi na skargę PWINB w Rzeszowie wniósł o jej oddalenie, z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje;

Skarga jest zasadna.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja PWINB z dnia 22 lipca 2022 r. uchylająca decyzję PINB w [...] z dnia 15 czerwca 2022 r. nr PINB.5160.1.6.2016 i jednocześnie odmawiająca stwierdzenia wygaśnięcia decyzji PWINB z dnia 27 lutego 2019 r., znak: OA.7721.22.21.2017 utrzymującej w mocy decyzję PINB w [...] z dnia 31 sierpnia 2017 r., znak: PINB.5160.1.6.2016 nakazująca Pani M.C. i Panu D.C., jako inwestorom i właścicielom, rozbiórkę samowolnie wybudowanej budowli składu węgla i kruszyw, na działkach nr [...] i [...] położonych w [...], gm. [...].

Podstawą prawną kontrolowanej decyzji był przepis art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., który stanowi, że organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony.

Przepis art. 162 § 1 pkt 1 ww. ustawy stanowi samodzielną podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji. Przesłankami dopuszczającymi stwierdzenie wygaśnięcia, jest bezprzedmiotowość decyzji oraz wzgląd na interes strony lub interes społeczny. Jest przy tym jasne, że przepis ten nie wskazuje zamkniętego katalogu przypadków uzasadniających stwierdzenie wygaśnięcia decyzji, lecz wymaga każdorazowo rozważenia okoliczności faktycznych, a także stanu prawnego regulującego wydawanie decyzji, mającej podlegać stwierdzeniu wygaśnięcia.

Zagadnienie bezprzedmiotowości decyzji wiąże się z istnieniem stosunku administracyjnoprawnego, a więc z istnieniem jego przedmiotu, podmiotów oraz obowiązków i uprawnień stron. Bezprzedmiotowość wynika z "ustania prawnego bytu elementu stosunku materialnoprawnego nawiązanego na podstawie decyzji administracyjnej" z powodu utraty bytu prawnego przez jego podmiot, zniszczenia lub przekształcenia rzeczy, rezygnacji z uprawnień przez stronę, zmiany stanu faktycznego uniemożliwiającego wykonywanie decyzji czy też zmiany w stanie prawnym, o ile powoduje on taki skutek. W doktrynie i orzecznictwie podkreśla się, że bezprzedmiotowość decyzji oznacza jej nierealność z punktu widzenia możliwości osiągnięcia celu i wiąże się ze zmianą stanu faktycznego. Bezprzedmiotowość zachodzi wówczas, gdy nierealne okaże się osiągnięcie celu, ze względu na który decyzja została wydana, wskutek tego, że przestanie istnieć bądź przedmiot rozstrzygnięcia (prawo lub obowiązek strony), bądź podmiot, którego to rozstrzygnięcie dotyczyło (przestał istnieć lub utracił kwalifikację).

Z treści kwestionowanej decyzji Podkarpackiego WINB z dnia 27.02.2019r., znak: OA.7721.22.21.2017 utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 31.08.2017r., znak: PENB.5160.1.6.2016 oraz podstawy faktycznej i prawnej jej wydania nie wynika, aby stwierdzenie jej wygaśnięcia nakazywał jakikolwiek przepis prawa, a równocześnie nie został zamieszczony w niej żaden warunek. Wyłączną przesłanką stwierdzenia jej wygaśnięcia na wniosek Państwa M. i D.C. jest więc ustalenie, że wnioskiem została objęta decyzja bezprzedmiotowa i przesądzenie o tym leży w interesie społecznym lub w interesie strony.

W ocenie organu odwoławczego nie sposób stwierdzić, że decyzja stała się bezprzedmiotowa. Powyższe przesądzało zaś o braku konieczności ustalenia kwestii zaistnienia interesu społecznego lub interesu strony w stwierdzeniu wygaśnięcia tejże decyzji.

W przedmiotowej sprawie – zdaniem PWINB - nie ulega wątpliwości, że skoro w obrocie prawnym funkcjonuje ostateczna i prawomocna decyzja PWINB z dnia 27.02.2019r., znak: OA.7721.22.21.2017 o nakazie rozbiórki budowli składu węgla i kruszyw, to podlega ona wykonaniu w całości.

Na zobowiązanych, tj. na Państwu M.i D.C. spoczywa obowiązek rozbiórki samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego (w tym przypadku budowli: składu węgla i kruszyw). W sytuacji, gdy obowiązek nie zostanie wykony w całości dobrowolnie, podlega egzekucji administracyjnej. Zobowiązanym nie przysługuje uprawnienie do rezygnacji z orzeczonego nakazu rozbiórki. Trzeba mieć bowiem na względzie, że o ile strona może zrezygnować z przyznanych decyzją uprawnień, to w żadnym razie nie może zrezygnować z realizacji orzeczonego decyzją obowiązku, ten bowiem jest objęty przymusem państwowym.

PWINB odmiennie niż organ I instancji przyjął, że dopiero rozbiórka całego obiektu objętego decyzją spowoduje, że przedmiot decyzji przestanie istnieć i decyzja zostanie wykonana.

W przedmiotowej sprawie objęty nakazem rozbiórki skład węgla i kruszyw składał się z: utwardzenia z płyt betonowych, wagi najazdowej dla samochodów, czterech wiat o wymiarach 8,25 x 5,86 m, druga 8,25 x 5,37 m, trzecia 8,25 x 5,33 m, czwarta 8,25 x 5,35 m, obiektu kontenerowego o wymiarach zewnętrznych 2,43 x 60,5 m, ogrodzenia działki nr [....], [...] wraz z przesuwną bramą wjazdową oraz boksów (zasieków) na materiały sypkie tj. węgiel, piasek, kamień. Organ powiatowy ustalił, że na terenie ww. działek pozostały nierozebrane elementy składu węgla i kruszyw, tj. wiaty, utwardzenie temu i ogrodzenie. Ustalenia w tym zakresie nie budzą wątpliwości.

W związku z powyższym bezwzględnie należy uznać, że będący przedmiotem nakazu rozbiórki obiekt budowlany, tj. skład węgla i kruszyw na działkach nr [...] i [...] położonych w [....], gm. [...], nie został rozebrany w całości, a obowiązek rozbiórki spornego składu węgla (i jego poszczególnych elementów) nadal istnieje, tym samym brak jest podstaw do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji nakazującej jego rozbiórkę.

PINB w swojej decyzji z dnia 15 czerwca 2022 r. stwierdził, że w rozpatrywanej s prawie skarżący mieli obowiązek dokonać rozbiórki samowolnie wybudowanej budowli w postaci składu węgla i kruszywa. Orzeczony wobec skarżących nakaz rozbiórki odnosił się do obiektu budowlanego określonego jako skład węgla i kruszywa. W uzasadnieniu decyzji PINB z dnia 31 sierpnia 2017 r. wyrażającej nakaz rozbiórki ustalono, że ww. obiekt budowlany składał się z: utwardzenia działek, wagi najazdowej dla samochodów, 4 wiat, obiektu kontenerowego, boksów i zasieków na materiały sypkie. Wymienione elementy stanowiły całość techniczno-użytkową stworzoną na potrzeby prowadzenia działalności gospodarczej polegającej na sprzedaży węgla i kruszyw. Tymczasem niespornie tak rozumiana całość techniczno-użytkowa już nie istnieje, a pozostawione na gruncie części dotychczasowego obiektu nie pozwalają właścicielom działek na pełnienie funkcji składu węgla i kruszyw.

Nie sposób pomijać w niniejszej sprawie znaczenia przepisów ustawy – Prawo budowlane, które podają obowiązującą definicję obiektu budowlanego, dla którego najistotniejsze znaczenie posiada powiązanie poszczególnych składowych umożliwiające użytkowanie pod kątem określonego przeznaczenia – art. 3 pkt 1 u.P.b.

Oceniając argumentację organów obu instancji Sąd przychyla się do stanowiska PINB.

Nie jest kwestionowane przez Organy, że na działkach skarżących pozostawiono wyłącznie niektóre z elementów wcześniej istniejącego składu w postaci wiat oraz utwardzenia terenu. Nie jest też kwestionowane, iż wcześniej istniejące boksy, waga najazdowa, podwyższenie ogrodzenia, zostały zdemontowane, a prowadzony skład nie jest już aktywny. Wnioskodawcy podkreślali, że utwardzenie działek służy obecnie wyłącznie realizacji działalności rolniczej wykonywanej przy użyciu sprzętu oraz maszyn rolniczych. Ponieważ doszło do zdemontowania istotnych dla wcześniej istniejącego samowolnego obiektu budowlanego elementów umożliwiających prowadzenie przez skarżących działalności gospodarczej, to nie są pozbawione racji twierdzenia stron o tym, że orzeczony nakaz rozbiórki ściśle określonego obiektu budowlanego został zrealizowany. Dla wykonania prawomocnego nakazu rozbiórki wystarczające było pozbawienie obiektu takich części składowych, które umożliwiałby wnioskodawcom prowadzenie działalności gospodarczej w nielegalnym obiekcie pełniącym funkcje składu węgla i kruszyw.

Nie jest prawidłowa ocena, iż usunięcie części wcześniej funkcjonującego składu nie było pełną i wystarczającą realizacją rozbiórki, uniemożliwiającą umorzenie grzywny. Jeżeli aktualnie brak jest takich części wcześniej istniejącego składu, które stanowiły o jego fundamentalnej przydatności dla działalności gospodarczej stron, to należało przyjąć wykonanie nakazu rozbiórki w całości, gdyż odnosił się on do ściśle określonego powiązania techniczno-organizacyjnego o określonym przeznaczeniu. Jeżeli takie powiązanie nie istniało w czasie rozpatrywania wniosku, to nie można było wnioskować o tylko częściowym wykonaniu rozbiórki.

Niespornie w obecnym stanie na działkach skarżących nie jest prowadzona żadna działalność związana z handlem węglem i kruszywami, która została przeniesiona w inne miejsce, to jest do innej miejscowości. Pozostające elementy na działkach jak wiata, utwardzenie terenu i ogrodzenie, nie stanowi obecnie elementów składowych budowli: składu węgla i kruszyw, jako całości techniczno-użytkowej służącej sprzedaży i handlowi węglem bądź kruszywa. W ocenie PINB te elementy jako pojedyncze budowle w obecnym stanie prawnym mogą być wykonane na terenie działek, bez konieczności wypełnienia przez właściciela formalności w postaci dokonania zgłoszenia i uzyskania pozwolenia.

Sąd podziela w omawianym zakresie stanowisko skarżących.

Stanowisko takie, zbieżne ze stanowiskiem organu I instancji, zajął odnośnie bezprzedmiotowości prowadzonej egzekucji nakazu rozbiórki, tutejszy Sąd w prawomocnym wyroku z dnia 10 sierpnia 2022 r., sygn. II SA/Rz 325/22.

Pojęcie bezprzedmiotowości prowadzonej egzekucji jest zbieżne z pojęciem bezprzedmiotowości decyzji na gruncie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., które wyżej szczegółowo omówiono.

W art. 7 § 3 u.p.e.a. sformułowano zasadę niezbędności (niedopuszczalności stosowania środków egzekucyjnych, gdy obowiązek stał się bezprzedmiotowy lub został już wykonany). Zakaz stosowania środka egzekucyjnego w sytuacji, gdy egzekwowany obowiązek został wykonany albo stał się bezprzedmiotowy jest konsekwencją uznania, że celem postępowania egzekucyjnego jest przymuszenie zobowiązanego do wykonania obowiązku, a nie wyrządzenie mu dolegliwości w związku z uchylaniem się przez niego od wykonania obowiązku. Należy także zauważyć, że z chwilą wykonania obowiązku przestaje istnieć podstawa do dalszego stosowania środków egzekucyjnych. Podobnie jest w przypadku bezprzedmiotowości obowiązku; okoliczność ta stanowi podstawę do umorzenia postępowania egzekucyjnego.

Bezprzedmiotowość obowiązku oznacza sytuację, w której przestaje być aktualne zachowanie stanowiące przedmiot obowiązku, np. uległa zniszczeniu rzecz, która miała być wydana przez zobowiązanego. Bezprzedmiotowość obowiązku może być również następstwem zmiany stanu prawnego, np. obowiązek wynikający wprost z przepisu prawa staje się bezprzedmiotowy: po utracie przez ten przepis mocy obowiązującej.

Zdaniem Sadu mamy do czynienia w niniejszej sprawie z tożsamością szeroko rozumianej sprawy administracyjnej ze sprawą zakończoną prawomocnym wyrokiem tut. Sądu z dnia 10 sierpnia 2022 r., II SA/Rz 325/22. Sąd ten, jak już wcześniej wspomniano, dokonał w ww wyroku wykładni pojęcia bezprzedmiotowości prowadzonej egzekucji rozbiórki składu węgla i kruszyw, które z uwagi na treść art. 153 P.p.s.a. nie może być wykładane odmiennie w tej sprawie.

Tak więc rzeczą Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie będzie przeanalizowanie zebranych w sprawie dowodów pod kątem tego, czy aktualny stan elementów nielegalnej budowli umożliwia prowadzenie działalności gospodarczej w formie składu węgla i kruszyw oraz czy taka działalność jest tam realizowana.

Negatywna odpowiedź na oba ww pytania będzie oznaczać, że przesłanka bezprzedmiotowości postępowania z art. 162 § 1 pkt. 1 k.p.a. w tej sprawie jest spełniona.

PWINB oceni również spełnienie drugiej koniecznej przesłanki dla uwzględnienia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, tj. interesu społecznego lub interesu strony.

Podniesione w skardze zarzuty naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. i art. 15 k.p.a. są niezasadne.

Jak wyjaśnił to NSA w wyroku z dnia 23 listopada 2022 r., III OSK 6816/21, dla skuteczności zarzutu pozbawienia strony możliwości czynnego udziału w toczącym się postępowaniu administracyjnym koniecznym jest wykazanie, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło stronie przeprowadzenie konkretnych czynności procesowych, a w następstwie realizację przysługujących jej praw i nie mogło być konwalidowane na późniejszych etapach tego postępowania, jak również, że naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. warunków tych oczywiście nie spełnia. Zarzut naruszenia art. 15 k.p.a. poprzez brak dwukrotnego, merytorycznego zbadania sprawy w przedmiocie bezprzedmiotowości decyzji z dnia 31 sierpnia 2017 r. wydanej przez PINB w [...] i rozstrzyganie przez organ de facto jedynie w zakresie decyzji PWINB z dnia 27 lutego 2019 r. także jest chybiony.

Rację ma PWINB stwierdzając, że przedmiotem decyzji w tej sprawie powinna być – nie ostateczna decyzja PINB w [...] z dnia 31 sierpnia 2017 r. nakazująca rozbiórkę, a decyzja PWINB z dnia 27 lutego 2019 r., znak OA.7721.22.21.2017, utrzymująca w mocy decyzję PINB w [...] z dnia 31 sierpnia 2017 r.

Zdaniem Sądu nie może być mowy o naruszeniu art. 15 k.p.a. w sposób wskazany w skardze. Nie było wątpliwości co do przedmiotu postępowania o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji. Korekta organu II instancji de facto dotyczyła opisu decyzji, która była przedmiotem kontroli instancyjnej.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych przez uczestnika G.P. Sąd uznał je za bezskuteczne w niniejszym postępowaniu. Kwestia czy i jaką działalność (poza prowadzeniem/nieprowadzeniem składu węgla i kruszyw) prowadzą skarżący na przedmiotowych nieruchomościach jest poza zakresem kontroli Sądu w tej sprawie.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy będą miały na względzie treść niniejszego uzasadnienia.