Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowiez 10 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Rz 1288/15

Uzasadnienie

Uzasadnienie:

Przedmiotem skargi AP (strony skarżącej) jest wydana we wznowionym postępowaniu decyzja Wojewody [.] z dnia [.] lipca 2015 r., nr [.], utrzymująca w mocy decyzję Starosty Powiatu [.] z dnia [.] maja 2015 r., nr [.], o odmowie uchylenia własnej decyzji z dnia [.] marca 2014 r., nr [.] /2014 (nr rejestru organu: [.]) w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielania pozwolenia na budowę E. i M. K. ([.]).

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z dnia [.] marca 2014 r. nr [.] /2014 (nr rejestru organu: [.]) Starosta Powiatu [.] działając na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (p.b.) zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę E. i M. K. dla zamierzenia budowlanego obejmującego budowę: wagi samochodowej wraz z urządzeniami budowlanymi w tym z odcinkiem kanalizacji deszczowej z separatorem – odwodnienie placu, odpowiednio wg projektu budowlanego na terenie działki nr ew. gr. 1838/6 położonej w miejscowości [.], jako I etap inwestycji pod nazwą "utwardzenie części placu płytami betonowymi na materiały budowlane, budowa wagi samochodowej oraz utwardzenie części placu kostką brukową (kategoria obiektu – VIII)". W decyzji określono, że obszar oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 28 ust. 2 p.b., obejmuje jedynie działkę ewidencyjną nr 1838/6, położoną w miejscowości [.] i należącą do wnioskodawców: EMK.

Stronami postępowania byli tylko wnioskodawcy, to jest EMK jako właściciele działki ewidencyjnej nr 1838/6 (k. 26 i k. 33 akt administracyjnych). W uzasadnieniu przedmiotowej decyzji organ wskazał m.in., że projektowana inwestycja jest zgodna z warunkami zawartymi w ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy Wójta Gminy [.] z dnia [.] sierpnia 2013 r., nr [.] dla inwestycji: "utrzymanie utwardzonego placu z przeznaczeniem na składowanie materiałów opałowych wraz z niezbędnym wyposażeniem na działce nr ew. 1838/6 w [.]" (k. 31 i n. akt administracyjnych).

Z akt sprawy administracyjnej wynika, że w decyzji o warunkach zabudowy z dnia [.] kwietnia 2013 r., nr [.], Wójt Gminy [.], po rozpatrzeniu wniosku E. i M. K., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji: utwardzenie części placu płytami betonowymi z przeznaczeniem pod składowanie materiałów budowlanych, instalacja wagi elektronicznej oraz utwardzenie części terenu kostką brukową lub granitową na działce nr ewid. 1838/6 w [.]. Następnie decyzją z dnia [.] sierpnia 2013 r., nr [.], Wójt Gminy [.], po rozpatrzeniu wniosku E. i M.K., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji: utrzymanie utwardzonego placu z przeznaczeniem na składowanie materiałów opałowych wraz z niezbędnym wyposażeniem na działce nr ewid. 1838/6 w [.].

Z mapy projektowej wynika, że objęta projektowaną inwestycją działka nr 1838/6 należąca do E. i MK graniczy od strony północnej wąskim pasem z działką nr 1838/5 (powierzchnia 0,0652 ha), należącą również do wnioskodawców, przy czym działki nr 1838/5 i nr 1838/6 powstały w wyniku podziału należącej do E. i M. K. działki nr 1838/1 w toku postępowania dotyczącego samowoli budowlanej. Działka nr 1838/5 bezpośrednio graniczy z działką nr 1837 należącą do strony skarżącej – A. P. (k. 11, 17 akt administracyjnych).

Z akt sprawy wynika, że decyzja z dnia [.] marca 2014 r. nr [.] /2014 (nr rejestru organu: [.]) została doręczona stronie postępowania MK [.] marca 2014 r., natomiast EK odebrała powyższą decyzję osobiście 20 marca 2014 r. Decyzja ta stała się ostateczna w dniu [.] kwietnia 2014 r.

Pismem z dnia 9 czerwca 2014 r. strona skarżąca wniosła o wznowienie postępowania zakończonego wskazaną wyżej ostateczną decyzją Starosty Powiatu [.] z dnia [.] marca 2014 r. nr [.] /2014 (nr rejestru organu: [.]) w związku z brakiem udziału w postępowaniu w charakterze strony (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). Skarżąca wskazała, że o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia dowiedziała się z pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [.] z dnia [.] maja 2014 r. (doręczonego 27 maja 2014 r.), w którym dodatkowo została poinformowana, że złożeniu przez właścicieli działki nr 1838/6 zgłoszenia zmianie sposobu użytkowania istniejącego utwardzonego placu na tej działce z przeznaczeniem na składowanie materiałów opałowych.

Postanowieniem z dnia [.] czerwca 2014 r. Starosta Powiatu [.] wznowił postępowanie, zgodnie z wnioskiem strony skarżącej, a następnie postanowieniem z dnia [.] lipca 2014 r. odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z dnia [.] marca 2014 r. nr [.] /2014. Powyższe postanowienie zostało uchylone postanowieniem Wojewody [.] z dnia [.] września 2014 r., a sprawa wznowienia została przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Postanowieniem z dnia [.] listopada 2014 r. Starosta Powiatu [.] wznowił postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Starosty Powiatu [.] z dnia [.] marca 2014 r. nr [.] /2014 (nr rejestru organu: [.]).

Następnie decyzją z dnia [.] grudnia 2014 r. Starosta Powiatu [.] odmówił uchylenia decyzji Starosty Powiatu [.] z dnia [.] marca 2014 r. nr [.] /2014 w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, wskazując że w postępowaniu w powyższej sprawie brały udział wszystkie strony ustalone zgodnie z art. 28 ust. 2 p.b., to jest inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Zgodnie z art. 3 pkt 20) p.b. obszar oddziaływania obiektu jest to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Organ wskazał, że najbliższa odległość projektowanej wagi samochodowej od granicy działki nr 1837 to 28 m, natomiast projektowanego odwodnienia placu – 18 m. Dodatkowo zdaniem organu autor projektu posiadający wymagane uprawnienia budowlane stwierdził w załączonym projekcie budowlanym, że inwestycja nie powoduje również ponadnormatywnego hałasu ani drgań, w związku z tym organ ocenił, że projektowane obiekty budowlane nie wprowadzają ograniczeń w zagospodarowaniu działki skarżącej, a żaden odrębny przepis nie obligował organu do przyznania skarżącej legitymacji strony w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym, gdyż ustalony obszar oddziaływania obiektu nie obejmuje nieruchomości nr 1837 położonej w [.].

Organ wskazał w dalszej kolejności, że inwestycja budowlana objęta ostateczną decyzją, co do której nastąpiło wznowienie postępowania, nie narusza przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki usytuowanie, przepisów o ochronie środowiska (inwestycja nie jest zaliczana do inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko), nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, nie powoduje również ponadnormatywnego hałasu ani drgań, nie narusza także innych obowiązujących przepisów techniczno-budowlanych.

W konsekwencji skoro działka nr 1837 w [.] nie znajduje się obszarze oddziaływania projektowanych obiektów objętych decyzją o pozwoleniu na budowę nr [.] /2014, to strona skarżąca nie posiadała przymiotu strony w postępowaniu zakończonym tą decyzją.

W wyniku odwołania skarżącej decyzją z dnia [.] lutego 2015 r. Wojewoda [.] uchylił decyzję z dnia [.] grudnia 2014 r. Starosty Powiatu [.] o odmowie uchylenia decyzji Starosty Powiatu [.] z dnia [.] marca 2014 r. nr [.] /2014 i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji odwoławczej organ wskazał, że decyzje z dnia z dnia [.] marca 2014 r. oraz z dnia [.] grudnia 2014 r. zostały podpisane przez tę samą osobę działającą z upoważnienia starosty, co stanowi naruszenie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Starosta Powiatu [.] decyzją z dnia [.] maja 2015 r. ponownie odmówił uchylenia decyzji własnej decyzji z dnia [.] marca 2014 r. nr [.] /2014 w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielania pozwolenia na budowę.E i M. K. własnej decyzji z dnia [.] marca 2014 r., nr [.] /2014 w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielania pozwolenia na budowę EMK (nr [.]). W uzasadnieniu powyższej decyzji organ powtórzył w całości uzasadnienie zawarte w decyzji z dnia [.] grudnia 2014 r.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła skarżąca, podnosząc następujące zarzuty naruszenia prawa: 1) art. 32 ust. 4a w zw. z art. 28 ust. 1 p.b.;

1. 2) art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 i art. 5 pkt 9 p.b.;
2. 3) art. 6-9, art. 7 i art. 77 § 1, art. 28, art. 80, 107 § 3, art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.;
3. 4) art. 2, art. 32, art. 64 Konstytucji RP. Skarżąca podniosła przede wszystkim, że zagadnienie badania wpływu projektowanej inwestycji na nieruchomość będącą jej własnością powinno zostać dokonane w toku ponownego rozpoznawania sprawy o udzielenie pozwolenia na budowę w toku wznowionego postępowania.

Decyzją z dnia [.] lipca 2015 roku, nr [.], Wojewoda [.] utrzymał w mocy decyzję Starosty Powiatu [.] z dnia [.] maja 2015 r., nr [.], o odmowie uchylenia własnej decyzji z dnia [.] marca 2014 r., nr [.] /2014 w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielania pozwolenia na budowę EMK.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wskazał, że legitymację procesową strony w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę lub w postępowaniu w sprawie wznowienia postępowania zakończonego wydaniem pozwolenia na budowę ustala się na podstawie art. 28 ust. 2 p.b., który stanowi, że stronami są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Zgodnie zaś z art. 3 pkt 20 p.b. obszarem oddziaływania obiektu budowlanego jest teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu. Zdaniem organu powyższe ograniczenia w zakresie zagospodarowania nieruchomości sąsiednich muszą wynikać z konkretnie określonych przepisów prawa materialnego i dodatkowo znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych sprawy.

Organ wskazał, że inwestycja objęta weryfikowaną decyzją Starosty [.] obejmowała od początku działkę nr 1838/6, natomiast skarżąca nie jest właścicielem, użytkownikiem wieczystym lub zarządcą tej nieruchomości. W ocenie organu samo dysponowanie prawem do działki nr 1837 usytuowanej na północnym wschodzie od działki inwestora (nr 1838/6) nie jest wystarczające do uznania skarżącej za stronę postępowania o pozwolenie na budowę inwestycji. Ponadto – zauważył organ – działka nr 1837 graniczy bezpośrednio z działką nr 1838/5, która należąc do inwestorów sąsiaduje z działką bezpośrednio z działką nr 1838/6. Organ stwierdził w dalszej kolejności, że weryfikowana decyzja została wydana na podstawie prawidłowo sporządzonych i wymaganych dokumentów, a przedmiotowa inwestycja nie należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.

Dodatkowo organ zauważył, że w projekcie budowlanym zatwierdzonym decyzją Starosty Powiatu [.] z dnia [.] marca 2014 r. "nie wykazano, aby projektowana inwestycja miała powodować uciążliwości dla terenów przyległych".

W skardze na powyższą decyzję strona skarżąca wniosła o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji Starosty [.] z dnia [.] maja 2015 r. i z dnia [.] marca 2014 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżąca podtrzymując stanowisko zawarte w odwołaniu, podniosła następujące zarzuty naruszenia prawa:

1. 1) błąd w ustaleniach faktycznych służących za podstawę rozstrzygnięcia;
2. 2) błędną ocenę zebranego materiału dowodowego;
3. 3) naruszenie przepisów prawa procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy: art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a.; art. 10 § 1 w zw. z art. 81 k.p.a.; art. 8, art. 9, art. 15, art. 28, art. 75 § 1 w zw. z art. 85 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a.; art. 145 § 1 pkt 3 w zw. z art. 25 § 1 pkt 5 k.p.a.

W uzasadnieniu skargi strona podniosła m.in., że udzielenie pozwolenia na budowę może nastąpić jedynie w odniesieniu do planowanych, a nie już realizowanych lub zrealizowanych inwestycji. Zdaniem skarżącej inwestycja objęta weryfikowaną decyzją była już przedmiotem realizacji zanim wydano ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie rozważył, co następuje

Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem prawa, którego postać i stopień uzasadniają ingerencję judykacyjną sądu administracyjnego.

Zgodnie z treścią art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Ponadto stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd bierze pod rozwagę z urzędu wszelkie naruszenia prawa niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów. Jednocześnie należy stwierdzić, że kryterium legalności podlega uwzględnieniu w fazie orzekania w granicach wyznaczonych w art. 145-150 p.p.s.a. albo w przepisach szczególnych.

Niezależnie od powyższego sąd administracyjny jest uprawniony na podstawie art. 135 p.p.s.a. do uchylenia lub stwierdzenia nieważności także tych aktów lub czynności wydanych lub podjętych w granicach pojmowanej w sensie materialnoprawnym sprawy administracyjnej będącej przedmiotem skargi, które nie zostały bezpośrednio zaskarżone i które są dotknięte wadami uzasadniającymi wzruszenie ich mocy obowiązującej, jeżeli tego rodzaju ingerencja jest konieczna do końcowego załatwienia sprawy administracyjnej.

W niniejszej sprawie Sąd dokonując z urzędu kontroli legalności zaskarżonej decyzji oraz – rozszerzając na podstawie art. 135 p.p.s.a. granice rozpoznania – poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, stwierdził, że organy orzekające w sprawie weryfikacji w trybie wznowienia ostatecznej decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę dopuściły się istotnego naruszenia przepisów procesowych w stopniu, który mógł mieć bezpośredni i istotny wpływ na treść wydanych rozstrzygnięć. Konkluzja ta uzasadniała rozszerzenie granic orzekania i objęcie wyrokowaniem także niebędącej przedmiotem skargi decyzji organu pierwszej instancji.

Dokonując negatywnej oceny legalności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, uwzględniono następujące przesłanki i argumenty:

1. 1. W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że w postępowaniu o udzielnie pozwolenia na budowę oraz w postępowaniu w sprawie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją o udzieleniu pozwolenia na budowę krąg stron postępowania podlega ustaleniu na podstawie art. 28 ust. 2 p.b., będącego przepisem szczególnym względem art. 28 k.p.a. Zgodnie z art. 28 ust. 2 p.p.b. stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujący się w obszarze oddziaływania obiektu. Z kolei zgodnie z art. 3 pkt 20 p.b. przez "obszar oddziaływania obiektu" należy rozumieć "teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu". Powyższy przepis nie definiuje bezpośrednio pojęcia obszaru oddziaływania obiektu wprost, lecz odsyła do licznych regulacji z zakresu materialnego prawa administracyjnego, które wprowadzają określone ograniczenia, uwarunkowania lub determinacje w zakresie zagospodarowania terenów sąsiednich (nie tylko bezpośrednio graniczących z terenem inwestycji) związanych z realizacją i funkcjonowaniem obiektu budowlanego, którego dotyczy pozwolenie na budowę. Do powyższych regulacji zalicza się przede wszystkim przepisy rozporządzeń określających warunki techniczne dla różnego rodzaju inwestycji (np. warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie) oraz przepisy z zakresu ochrony środowiska, ochrony zabytków, ochrony przyrody, prawa wodnego, zbiorowego zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków oraz dróg publicznych. Takimi przepisami są także przepisy z zakresu zagospodarowania przestrzennego, w tym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jako aktu prawa miejscowego (zob. np. wyrok NSA z dnia 28 marca 2007 r., II OSK 208/06, ONSAiWSA 2008, z. 1, poz. 12; wyrok NSA z dnia 11 maja 2010 r., II OSK 774/09; wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2011 r., II OSK 1296/10). W wyroku z dnia 5 lutego 2016 r. NSA w sprawie o sygn. II OSK 1406/14 wskazał ponadto, że przymiot strony postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę może przysługiwać właścicielowi nieruchomości sąsiedniej w stosunku do działki inwestora tylko ze względu na ochronę prawa własności.
2. 2. Określenie obszaru oddziaływania obiektu jest niezbędne do zdefiniowania interesu prawnego osób trzecich w ramach postępowania o pozwolenie na budowę. Jeżeli nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania danego obiektu, wówczas właścicielowi tej nieruchomości, jej użytkownikowi wieczystemu lub ewentualnie jej zarządcy przysługuje przymiot strony we wskazanym postępowaniu. Ponadto stosownie do art. 5 ust. 1 pkt 9) p.b. obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając m.in. poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich.
3. 3. Jak trafnie wskazano w wyroku NSA z dnia 12 kwietnia 2011 r. w sprawie o sygn. II OSK 644/10 (ONSAiWSA z 2012 r., z. 4, poz.69), jeżeli tylko istnieją (obowiązują) przepisy prawa materialnego, które nakładają na inwestora określone obowiązki czy ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową jego działki względem działki sąsiedniej, to tym samym właściciel (użytkownik wieczysty, zarządca) tej ostatniej działki jest stroną postępowania o pozwolenie na budowę i to niezależnie od tego, czy projekt budowlany w ocenie organu spełnia wymagania określone przepisami prawa materialnego oraz aktów wykonawczych i czy zachowane są odległości nakazane stosownymi przepisami prawa. Oznacza to, że z treści art. 3 pkt 20) p.b. należy wyprowadzić powszechnie ważny wniosek, że w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę na potrzeby konkretnej inwestycji organ administracji architektoniczno-budowlanej powinien każdorazowo ustalić wszystkie przepisy odrębne, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu danego terenu i na ich podstawie wyznaczyć teren w otoczeniu projektowanego obiektu budowlanego. Wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu winno nastąpić, biorąc pod uwagę funkcję, formę, konstrukcję projektowanego obiektu i inne jego cechy charakterystyczne oraz sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji, uwzględniając treść nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych.

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się ponadto zgodnie, że przy ocenie czy podmiot jest stroną postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę, nie ma znaczenia czy został naruszony interes prawny tego podmiotu, a jedynie czy interes taki danemu podmiotowi przysługuje (por. np. wyrok NSA z dnia 9 października 2007 r., II OSK 1321/06, LEX nr 347949). Właściciel działki znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji powinien mieć zatem możliwość sprawdzenia, czy faktycznie ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową działki zostaną zachowane i nie zostaną naruszone. Jeżeli jakikolwiek przepis prawa przedmiotowego wiąże sposób zagospodarowania działki sąsiedniej z faktem powstania obiektu na działce inwestora, to wówczas właściciel (użytkownik wieczysty, zarządca) działki sąsiedniej ma prawo żądać sprawdzenia przez organ, czy zamierzona inwestycja ograniczy jego prawo do zgodnego z prawem zagospodarowania działki będącej jego przedmiotem jego uprawnień (np. właścicielskich).

4. Oczywiście granice obszaru oddziaływania projektowanego lub realizowanego obiektu budowlanego mogą być przedmiotem sporu pomiędzy stronami (inwestorem a dysponentami działek sąsiednich). W takich wypadkach – szczególnie jeśli zostanie złożony wniosek o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją o udzieleniu pozwolenia na budowę – organ powinien ocenić szczególnie wnikliwie, kompleksowo i szczegółowo potencjalny wpływ projektowanej inwestycji na sferę wynikających z prawa materialnego (nie tylko administracyjnego, lecz także cywilnego) uprawnień i obowiązków właściciela (dysponenta) działki sąsiedniej (znajdującej się w sąsiedztwie). Tego rodzaju ocena w postępowaniu w sprawie wznowienia nie jest możliwa bez aktywnego udziału strony wnoszącej na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 28 ust. 2 p.b. o dopuszczenie do postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Ocena co do przysługiwania podmiotowi żądającemu wznowienia postępowania statusu strony w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją o udzieleniu pozwolenia na budowę może zostać sformułowana dopiero na podstawie szczegółowych ustaleń faktycznych dokonanych w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę oraz wszystkich przepisów prawa materialnego, które mogą mieć zastosowanie w tej sprawie na tle ustalonego stanu faktycznego. Nie są wystarczające w tym zakresie ogólnikowe stwierdzenia, które nie stanowią przekonującego powiązania stanu faktycznego sprawy z precyzyjnie przywołanymi regulacjami prawa materialnego.

W razie podniesienia zarzutu z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i żądania wznowienia postępowania w sprawie dotyczącej weryfikacji legalności ostatecznej decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę (sprawie wznowienia) przed wydaniem decyzji o odmowie uchylenia decyzji ostatecznej ze względu na to, że przepisy art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 p.b. nie zostały naruszone, konieczne jest przeprowadzenie odpowiedniego i wnikliwego postępowania wyjaśniającego, zgodnie z uwagami poczynionymi wyżej w odniesieniu do problematyki ustalania kręgu stron postępowania o pozwoleniu na budowę, która ogniskuje się wokół zagadnienia prawidłowego wyznaczenia obszaru oddziaływania obiektu, który z kolei może być prawidłowo wyznaczony jedynie pod warunkiem powiązania stanu faktycznego sprawy z wszystkimi możliwymi przepisami odrębnymi oraz wyjaśnieniem, czy i z jakich powodów w sprawie nie zachodzi związek pomiędzy tymi przepisami a prawami i obowiązkami właścicieli lub innych dysponentów działek znajdujących się w sąsiedztwie inwestycji.

5. Odnosząc powyższe rozważania do objętej żądaniem wznowienia sprawy o udzielnie pozwolenia na budowę zakończonej decyzją z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę EMK dla zamierzenia budowlanego obejmującego budowę: wagi samochodowej wraz z urządzeniami budowlanymi w tym z odcinkiem kanalizacji deszczowej z separatorem – odwodnienie placu, odpowiednio wg projektu budowlanego na terenie działki nr ew. gr. 1838/6 położonej w miejscowości [.], jako I etap inwestycji pod nazwą "utwardzenie części placu płytami betonowymi na materiały budowlane, budowa wagi samochodowej oraz utwardzenie części placu kostką brukową, należy zauważyć, że powyższa decyzja w uzasadnieniu stwierdza, że projekt budowlany jest zgodny z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy z dnia [.] kwietnia 2013 r., nr [.], w której Wójt Gminy [.], określił warunki zabudowy dla inwestycji: utwardzenie części placu płytami betonowymi z przeznaczeniem pod składowanie materiałów budowlanych, instalacja wagi elektronicznej oraz utwardzenie części terenu kostką brukową lub granitową na działce nr ewid. 1838/6 w [.]. Z treści powyższej decyzji wynika, że inwestycja objęta zatwierdzonym projektem budowlanym ma charakter zabudowy usługowo-handlowej, stanowiącej utwardzony plac składowy pod materiały budowlane oraz wagę elektroniczną do ważenia pojazdów. Jednocześnie Wójt Gminy [.] już w decyzji z dnia [.] kwietnia 2013 r., określając warunki i szczegółowe warunki zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy w zakresie przepisów ochrony środowiska i zdrowia ludzi stwierdził, że planowane przedsięwzięcie wymaga odprowadzenia wód opadowych według indywidualnego rozwiązania na działce z zapewnieniem pełnej ochrony wód podziemnych i powierzchniowych przed zanieczyszczeniem, utwardzony plac powinien być wykonany ze spadkiem w kierunku własnej działki, natomiast "wody odciekowe z utwardzonego placu należy kierować do istniejącego odstojnika a dalej podczyszczone wody do nieczynnego szczelnego szamba usytuowanego na własnej działce". Ponadto organ administracji architektonicznej ustalił, że na działce nr 1838/6 należy urządzić utwardzony (ażurowy) parking dla samochodów osobowych w ilości 6-10 miejsc postojowych oraz plac manewrowy dla samochodów dostawczych, a ponadto, że projektowana inwestycja nie może powodować ograniczeń praw osób trzecich.

W uzasadnieniach zaskarżonej decyzji Wojewody [.] z dnia [.] lipca 2015 r., nr [.], oraz utrzymanej nią w mocy decyzję Starosty Powiatu [.] z dnia [.] maja 2015 r., nr [.], o odmowie uchylenia własnej decyzji z dnia [.] marca 2014 r., nr [.] /2014, organy nie poczyniły właściwych ustaleń faktycznych oraz ocen prawnych w zakresie potencjalnego wpływu inwestycji objętej pozwoleniem na budowę na sferę uprawnień i obowiązków strony skarżącej wynikających z przepisów prawa materialnego istotnych z punktu widzenia rodzaju, charakteru, zakresu i cech projektowanego obiektu budowlanego. Przede wszystkim organy orzekające w sprawie wznowienia nie poddały analizie parametrów projektowanego obiektu w świetle treści przepisów z zakresu prawa wodnego oraz prawa ochrony środowiska. Jak już wspomniano, w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę oraz w sprawie wznowienia postępowania w zakresie tego rodzaju pozwolenia ze względu na zarzut pominięcia danego podmiotu jako strony dla przyjęcia legitymacji tego podmiotu nie jest konieczne stwierdzenie naruszenia interesu prawnego podmiotu żądającego dopuszczenia do postępowania o pozwolenie na budowę poprzez określone cechy projektowanego przedsięwzięcia, lecz wystarczające jest stwierdzenie, że podmiotowi temu przysługuje interes prawny wynikający z konkretnych przepisów prawa materialnego.

Aby jednak autorytatywnie stwierdzić, że dany podmiot posiada interes prawny na tle określonego projektowanego przedsięwzięcia albo że jest go pozbawiony, organy orzekające muszą przeprowadzić rzetelną analizę w świetle prawidłowo zidentyfikowanych regulacji prawa materialnego, które muszą zostać wyznaczone na tle cech ustalonego stanu faktycznego. W sprawie będącej przedmiotem skargi zabrakło nie tylko wyczerpujących i pełnych ustaleń faktycznych związanych z istnieniem w sprawie pozwolenia na budowę legitymacji procesowej strony skarżącej, lecz przede wszystkim nie dokonano rzetelnej i pogłębionej analizy ustalonego stanu na tle znajdujących co najmniej potencjalnie zastosowanie regulacji materialnoprawnych.

6. Biorąc pod uwagę rodzaj i cechy planowanej inwestycji (waga samochodowa wraz z urządzeniami budowlanymi, kanalizacja deszczowa z separatorem ściekowym, oraz – na dalszych etapach – utwardzenie części placu kostką brukową oraz w celu budowy placu składowego na materiały budowlane) organy orzekające nie przeprowadziły oceny powyższej inwestycji z punktu widzenia ochrony uprawnień skarżącej (której nieruchomość nr 1837 jest oddzielona jedynie wąskim pasem od działki nr 1838/5 należącej do inwestorów), wynikających z następujących przepisów:

1) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w tym § 11 ust. 2 pkt 2-5 (określającego rodzaje uciążliwości związanych z inwestycjami budowlanymi: hałas i drgania, zanieczyszczenie powietrza; zanieczyszczenie gruntu i wód; powodzie i zalewanie wodami opadowymi); § 19 ust. 1 (określającego odległość wydzielonych miejsc postojowych, w tym również zadaszonych, lub otwartego garażu wielopoziomowego dla samochodów osobowych od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi w budynku mieszkalnym); § 29 ("Dokonywanie zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości jest zabronione"); § 30 ("Usytuowanie na działce budowlanej ujęć wody, urządzeń do gromadzenia i oczyszczania ścieków oraz odpadów stałych powinno być zgodne z wymaganiami rozporządzenia oraz z przepisami dotyczącymi ochrony gruntu, wód i powietrza"); § 323 ust. 1 ("Budynek i urządzenia z nim związane powinny być zaprojektowane i wykonane w taki sposób, aby poziom hałasu, na który będą narażeni użytkownicy lub ludzie znajdujący się w ich sąsiedztwie, nie stanowił zagrożenia dla ich zdrowia, a także umożliwiał im pracę, odpoczynek i sen w zadowalających warunkach");

2) ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, w tym: art. 29 ust. 1 ("Właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może: 1) zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej, ani kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich;

2) odprowadzać wód oraz ścieków na grunty sąsiednie"); art. 41 ust. 3 ("Dopuszcza się wprowadzanie do wód lub do ziemi wód opadowych z przelewów kanalizacji deszczowej lub ścieków z przelewów burzowych komunalnej kanalizacji ogólnospławnej na warunkach określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 45 ust. 1 pkt 3"); art. 42 ust. 1 ("Wprowadzający ścieki do wód lub do ziemi są obowiązani zapewnić ochronę wód przed zanieczyszczeniem, w szczególności przez budowę i eksploatację urządzeń służących tej ochronie, a tam, gdzie jest to celowe, powtórne wykorzystanie oczyszczonych ścieków. Wybór miejsca i sposobu wykorzystania albo usuwania ścieków powinien minimalizować negatywne oddziaływania na środowisko");

3) rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 18 listopada 2014 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi, oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego;

4) przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska oraz rozporządzeń wykonawczych wydanych na jej podstawie, dotyczących ochrony przed hałasem oraz przed emisją spalin, które mogą być związane z projektowaną inwestycją (rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku; rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 4 listopada 2014 r. w sprawie standardów emisyjnych dla niektórych rodzajów instalacji, źródeł spalania paliw oraz urządzeń spalania lub współspalania odpadów; rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 2 lipca 2010 r. w sprawie rodzajów instalacji, których eksploatacja wymaga zgłoszenia).

7. Bez przeprowadzania uzupełniającej analizy stanu faktycznego sprawy w świetle powyższych regulacji materialnoprawnych oraz bez przeprowadzania szczegółowych rozważań w tym zakresie wszelka ocena odmawiająca skarżącej przymiotu strony w przedmiotowym postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę musi zostać uznana za przedwczesną i dowolną. W konsekwencji Sąd uznał, że organy orzekające w sprawie wznowienia naruszyły przepisy art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a., albowiem zaniechały podjęcia dodatkowych ustaleń oraz rozważań odnośnie do sposobu i zasięgu oddziaływania przedmiotowej inwestycji na otoczenie obejmujące działkę skarżącej. Organy nie poczyniły więc prawidłowych (pełnych i wyczerpujących) ustaleń oraz pełnej analizy, czy i w jakim zakresie planowane przedsięwzięcie (jako całość obejmująca nie tylko pierwszy etap inwestycji) oddziałuje na nieruchomość skarżącej w świetle przywołanych wyżej regulacji prawa materialnego. Tym samym również uzasadnienia decyzji organów pierwszej i drugiej instancji nie spełniają wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a., albowiem nie zawierają niezbędnych ustaleń faktycznych oraz oceny prawnej w zakresie wpływu planowanej inwestycji na sferę uprawnień i obowiązków skarżącej wynikających z adekwatnych przepisów materialnoprawnych. Ogólnikowe i lakoniczne odwołanie się do bliżej niesprecyzowanych przepisów odrębnych, projektu budowlanego, rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, lub do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, nie może być uznane za wystarczające do sformułowania trafnego wniosku co do objęcia nieruchomości skarżącej obszarem oddziaływania obiektów realizowanych w ramach spornej inwestycji. Ustalenia i oceny organów z racji niepełności i ogólnikowości nie poddają się bezpośrednio sądowoadministracyjnej kontroli legalnościowej i jako takie są obarczone wadliwością procesową, która uzasadnia ingerencję w moc obowiązującą zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji naruszył ponadto przepis art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

Uzupełnienia w zakresie ustaleń faktycznych oraz oceny prawnej wymaga także problem podniesionego przez stronę skarżącą zarzutu, że inwestycja objęta pozwoleniem na budowę została już – co najmniej w części – zrealizowana. Organ nie odniósł się do powyższego zarzutu, a jest on istotny. Skarżąca wskazała w treści skargi, że inwestycja budowlana polegająca na budowie utwardzonego placu na składowanie materiałów opałowych jest realizowana co najmniej od roku 2011, natomiast w obrocie prawnym pozostaje nadal decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [.] z dnia [.] sierpnia 2011 r. nakazująca doprowadzenie do stanu poprzedniego utwardzonej części działki nr 1838/1 w zakresie realizacji inwestycji polegającej na budowie składu opałowego. Strona skarżąca podniosła ponadto istotny zarzut, że obrocie prawnym znajduje się co najmniej kilka decyzji o warunkach zabudowy dotyczących tej samej inwestycji, co do których nie sposób określić wzajemnej relacji, w szczególności nie ustalono, czy dotyczą one jednego obiektu, czy też wielu obiektów.

W decyzji odwoławczej oraz w decyzji organu pierwszej instancji nie rozważono także zasadniczego zarzutu strony, że organy orzekające w sprawie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia [.] marca 2014 r. nr [.] /2014 o udzieleniu pozwolenia na budowę nie odniosły się do problemu "niedopuszczalnego dzielenia" jednej inwestycji na części. Tego rodzaju kwestie były przedmiotem rozważań [.] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w dwóch decyzjach z dnia [.] września 2013 r. o numerach: [.]. Kwestie te wymagają rozważania także w kontekście oceny legitymacji strony skarżącej. Istotne są także inne zagadnienia. Decyzją o warunkach zabudowy z dnia [.] kwietnia 2013 r., nr [.], Wójt Gminy [.], ustalił warunki zabudowy dla inwestycji: utwardzenie części placu płytami betonowymi z przeznaczeniem pod składowanie materiałów budowlanych, instalacja wagi elektronicznej oraz utwardzenie części terenu kostką brukową lub granitową na działce nr ewid. 1838/6 w [.], a następnie decyzją z dnia [.] sierpnia 2013 r., nr [.], ten sam organ, ustalił warunki zabudowy dla inwestycji: utrzymanie utwardzonego placu z przeznaczeniem na składowanie materiałów opałowych wraz z niezbędnym wyposażeniem na działce nr ewid. 1838/6 w [.].

Decyzja o warunkach zabudowy z dnia [.] kwietnia 2013 r., nr [.], stała się w dalszej kolejności podstawą wydania pozwolenia na budowę z dnia [.] marca 2014 r. nr [.] /2014, którego dotyczy wniosek o wznowienie strony skarżącej. Organ orzekający w sprawie wznowienia powinien ocenić legitymację strony skarżącej także w kontekście konieczności przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego w sprawie zakończonej decyzją z dnia [.] marca 2014 r., aby przesądzić ostatecznie, czy udzielenie pozwolenia na budowę obiektu objętego projektem jest dopuszczalne, w sytuacji gdy strona skarżąca podnosi zarzut, że obiekt ten został już zrealizowany. Niewątpliwie ocena legitymacji procesowej strony skarżącej musi również uwzględniać potencjalną możliwość naruszenia uzasadnionego interesu tej strony przez realizację inwestycji, która powstała w warunkach samowoli budowlanej zanim pozwolenie zostało udzielone.

Wobec podniesionego zarzutu konieczne jest dokonanie odpowiednich czynności kontrolnych (np. oględzin nieruchomości) w celu stwierdzenia, czy istotnie inwestycja w zakresie objętym projektem może być przedmiotem pozwolenia na budowę. Jeśli bowiem choćby jej część powstała w warunkach samowoli budowlanej, udzielenie pozwolenia na budowę jest niedopuszczalne. Zgodnie bowiem z art. 32 ust. 4a p.b. nie wydaje się pozwolenia na budowę w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem przepisu art. 28 ust. 1, który stanowi, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29–31.

8. Powyższe naruszenia przepisów procesowych mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a więc na rodzaj i treść decyzji kończącej postępowanie w sprawie wznowienia. Nie jest bowiem pewne, czy w świetle prawidłowych ustaleń faktycznych i ich nowej oceny prawnej organy powinny były wydać decyzję, o której mowa w art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i w zw. z art. 28 ust. 1 p.b., czy też decyzję, o której mowa w art. 151 § 1 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i w zw. z art. 28 ust. 1 p.b.

W konsekwencji Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Powiatu [.] z dnia [.] maja 2015 r., nr [.], o odmowie uchylenia własnej decyzji z dnia 14 marca 2014 r., nr 164/2014.

1. 9. Ponownie rozpoznając sprawę organy orzekające w sprawie dokonają w pierwszej kolejności uzupełnienia ustaleń faktycznych oraz ich oceny prawnej w świetle wskazanych regulacji prawa materialnego w celu sformułowania pełnej i przekonującej odpowiedzi na pytanie, czy i ewentualnie w jakim zakresie inwestycja objęta weryfikowanym pozwoleniem na budowę może oddziaływać na objętą ochroną prawną sferę uprawnień i obowiązków materialnoprawnych strony skarżącej jako właściciela nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania spornego obiektu budowlanego oraz całej inwestycji. W zależności od wyników dokonanych ustaleń i ich ocen prawnych właściwe organy podejmą odpowiednie rozstrzygnięcie, a więc odmówią na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. uchylenia weryfikowanej decyzji (jeśli skarżąca nie zostanie ostatecznie uznana za stronę postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę) albo na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylą weryfikowaną decyzję i rozstrzygną na nowo sprawę o udzielenie pozwolenia na budowę (jeśli skarżąca zostanie uznana za stronę postępowania budowlanego).
2. 10. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.