Uzasadnienie
Wnioskiem z 4.11.2013 r. I. D. i A. D. zwrócili się do Starosty [...] o wydanie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wraz z infrastrukturą na działce nr 848/1 w N. Decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] organ ten udzielił wnioskodawcom żądanego pozwolenia, jednakże rozstrzygnięcie to zostało uchylone w trybie odwoławczym decyzją Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...]. Powodem wydania rozstrzygnięcia kasacyjnego były braki w przedłożonej przez inwestorów dokumentacji projektowej oraz nieścisłości pomiędzy rozwiązaniami projektowymi w zakresie dojazdu do działki a decyzją o warunkach zabudowy.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił I. D. i A. D. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z zewnętrzną instalacją elektryczną i gazową, przyłącza wodociągowego, bezodpływowego zbiornika na ścieki sanitarne z przyłączem kanalizacji sanitarnej, na działce nr 848/1 w N. W podstawie prawnej decyzji powołał art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., po. 1409, ze zm.).
W uzasadnieniu podał, że planowana inwestycja sytuowana jest w terenach istniejącej zabudowy zagrodowej zabudowanej budynkami mieszkalnymi i towarzyszącymi tej zabudowie budynkami gospodarczo – garażowymi. Działka nr 848/1 zlokalizowana jest w obrębie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu, lecz poza granicami obszaru specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 "[...]". Stwierdzono, że Burmistrz [...] przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy przeprowadził analizę potencjalnego oddziaływania wnioskowanego przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 i uznał, że planowane przedsięwzięcie w żaden sposób nie wpłynie negatywnie na stan siedlisk gatunków roślin i zwierząt, dla których wyznaczony został obszar. Nie będzie miało również wpływu na obszar chronionego krajobrazu i nie wymagało przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny jego oddziaływania na środowisko. Do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę inwestorzy przedłożyli komplet dokumentów stosownie do art. 33 ustawy Prawo budowlane, tj. oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz 4 egzemplarze projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami i zaświadczeniami o przynależności projektantów do właściwej izby samorządu zawodowego, zaś sama inwestycja jest zgodna z decyzją Burmistrza [...] z dnia [...] września 2009 r. nr [...] ustalającą warunki zabudowy, co obligowało do udzielenia pozwolenia na budowę.
Odwołanie od tej decyzji wnieśli K. S. i B. S. Zdaniem odwołujących organ I instancji zaniechał należytego uzasadnienia swojego rozstrzygnięcia, a ponadto błędnie ustalił stan faktyczny i krąg stron sprawy. Działka nr 848/1 nie posiada bowiem bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, a dojazd do ww. nieruchomości będzie odbywać się przez działkę sąsiednią o nr 1096. Tym samym działka ta powinna zostać objęta obszarem oddziaływania planowanej inwestycji, a jej właściciele uznani za strony postępowania. Zwłaszcza, że inwestorzy nie legitymują się tytułem prawnym do ww. nieruchomości i nie wykazali prawa do dysponowania nią na cele budowlane.
Decyzją z dnia [...] września 2014 r. nr [...] Wojewoda [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.; dalej: "k.p.a."), utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
Podał, że do wniosku o wydanie decyzji inwestorzy dołączyli wymagane prawem dokumenty. Analiza projektu budowlanego wykazała, że sporna inwestycja jest zgodna z ustaleniami ostatecznej decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] września 2009 r. o ustaleniu sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy, w tym m.in. poprzez określenie projektowanego dojazdu do drogi publicznej przez działkę nr 1096. W ocenie organu odwoławczego organ I instancji właściwie określił obszar oddziaływania inwestycji – za strony postępowania zostali uznani właściciele działek nr 848/2, 848/3 i 847/2 z uwagi na projektowaną w odległości 2,0 m od granicy lokalizację zbiornika na nieczystości (działka nr 848/2) i planowane poszerzenie drogi dojazdowej (działka nr 848/3), a także projektowaną lokalizację budynku w odległości 4,0m od granicy nieruchomości (działka nr 847/2). Brak było natomiast przesłanek do objęcia obszarem oddziaływania działki nr 1096, stanowiącej zgodnie z wypisem z ewidencji gruntów przedmiot władania 11 osób.
Ponadto działka ta stanowi drogę, a zatem mając na uwadze jej przeznaczenie wyłączona jest spod jakiejkolwiek zabudowy i nie sposób mówić o ograniczeniu jej zagospodarowania w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane w związku z realizacją planowanej inwestycji. Mając zatem na uwadze, że lokalizacja budynku mieszkalnego na działce nr 848/1 nie spowoduje braku możliwości zagospodarowania działki odwołujących, jak również dotychczasowego sposobu jej użytkowania, a ponadto nie spowoduje naruszenia chronionych interesów osób trzecich, w myśl art. 4 ustawy Prawo budowlane organ miał obowiązek wydać decyzję zgodnie z wnioskiem inwestorów.
Decyzję Wojewody [...] zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie K. S. i B. S., wnosząc o jej uchylenie i uchylenie poprzedzającej ją decyzji Starosty [...], a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania.
Przytaczając argumentację zbieżną z podniesioną w odwołaniu, skarżący zarzucili naruszenie art. 28 ust. 2 k.p.a. w związku z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane poprzez nieobjęcie działki nr 1096 obszarem oddziaływania, a w konsekwencji pominięcie właścicieli tej nieruchomości jako stron postępowania. Planowane urządzenia infrastruktury technicznej zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym mają zostać zlokalizowane w granicy z działką nr 1096, a wykonanie dwóch bram wjazdowych w planowanym ogrodzeniu świadczy o oddziaływaniu inwestycji na tę nieruchomość. Ponadto inwestor będzie korzystał z działki 1096, aby uzyskać połączenie z drogą publiczną, dlatego też powinien wykazać się prawem do dysponowania ww. nieruchomością na cele budowlane.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje;
Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
W ramach kontroli legalności Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.).
Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zasadniczym jej motywem było pominięcie działki nr 1096 przy wyznaczaniu obszaru oddziaływania planowanej inwestycji I. i A. D. na ich działce nr 848/1 w N. i w konsekwencji brak udziału w postępowaniu właścicieli działki 1096.
Stosownie do art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przez obszar oddziaływania obiektu należy natomiast rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia zagospodarowania tego terenu (art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego).
Przepis art. 3 pkt 20 ustawy zawiera zatem odesłanie do innych regulacji wprowadzających szczegółowe wymogi dotyczące między innymi odległości w zabudowie, czy też zagospodarowania terenu.
Obszar oddziaływania obiektu dotyczy zarówno terenu niezagospodarowanego jak i już zagospodarowanego, ograniczenia mogą bowiem dotyczyć zmiany sposobu zagospodarowania terenu. Natomiast przepisy odrębne, o których mowa w cytowanym powyżej przepisie, są to przepisy, których zastosowanie powoduje jakiekolwiek ograniczenie w zagospodarowaniu terenu, z powodu istnienia w sąsiedztwie innego obiektu budowlanego (por. Z. Kostka, "Prawo budowlane. Komentarz", ODiDK Sp. z o.o. Gdańsk, 2005, str. 21-22). Są to zatem nie tylko przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, ale także np. przepisy ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, czy też rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. z 2010 r. Nr 109, poz. 719).
Analiza i określenie obszaru oddziaływania obiektu są kluczowe dla ustalenia kręgu stron postępowania o pozwolenie na budowę.
W kontrolowanej sprawie obszar oddziaływania inwestycji został wyznaczony przez organ I instancji i wskazany w jego decyzji z dnia [...] lipca 2014 r. jako obejmujący działki: 848/1 (działka objęta inwestycją), 848/2, 848/3 i 847/2. Jeżeli chodzi o 3 ostatnio wymienione, to w zaskarżonej decyzji Wojewoda uzasadnił "oddziaływanie" projektowanego budynku mieszkalnego z infrastrukturą na te działki w ten sposób, że w odniesieniu do działki 848/2 wskazał na projektowaną w odległości 2,0 m od granicy z tą działką lokalizację bezodpływowego zbiornika na nieczystości, w stosunku do działki nr 847/2 – na projektowaną lokalizację budynku w odległości 4,0m od granicy tej nieruchomości, w stosunku do działki nr 848/3 – na planowane poszerzenie drogi dojazdowej.
Jak wynika z map znajdujących się w aktach sprawy, w szczególności zaś z projektu zagospodarowania działki 848/1, działka nr 1096 przylega do działki inwestycyjnej na całej jej długości, a działka nr 848/3 - wchodzi w teren pomiędzy działką 848/1 i 1096 klinem, w bocznej części dz. 848/1 i jak wynika z oświadczenia skarżącego na rozprawie, wydzielona została dla poszerzenia drogi – dz. 1096. Działka nr 1096 wpisana jest w ewidencji gruntów jako droga i pozostaje we władaniu kilkunastu osób.
Ze wspomnianego projektu zagospodarowania (część opisowa) wynika też, że dojazd z działki inwestycyjnej do drogi powiatowej odbywać się będzie istniejącym zjazdem indywidualnym "poprzez drogę wewnętrzną wspólną dz. 1096, przewidzianą do poszerzenia". Słusznie też podkreślają skarżący, ze drugi zjazd, jak wynika z projektu zagospodarowania przewidziany został bliżej granicy z działką 848/2, lecz również następuje z działki 1096.
W tej sytuacji podzielić należy pogląd, że działka 1096 znajduje się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji, a jej pominięcie jest tym bardzie niezrozumiałe, że organ uznał za znajdującą się w takim obszarze działkę 848/3, która jedynie wąskim klinem w bocznej części działki 848/1 graniczy z nią i w obrębie tego klina nie znajduje się żaden zjazd na działkę 848/1 (jak już zaznaczono drugi zjazd znajduje się w części, gdzie dz. 848/1 jeszcze graniczy z dz. 1096).
W świetle przepisu art. 3 pkt 20 i poczynionych wcześniej uwag dotyczących przepisów odrębnych, jakie mogą mieć zastosowanie dla ustalenia obszaru analizowanego (np. ustawa o drogach publicznych), nie jest też słuszna argumentacja organu, że działka nr 1096 stanowi drogę i nie jest działką zabudowaną. Planowana inwestycja, w szczególności zjazdy na działkę 1096 mogą rzutować nawet w przypadku np. remontu tej drogi czy zmiany jej nawierzchni (obecnie jak wynika z akt jest to jezdnia żwirowa).
Sąd nie uznał natomiast za trafne argumentów skargi wskazujących na konieczność wykazania się przez inwestorów prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w stosunku do działki 1096, jako że projekt budowlany nie przewiduje wykonania na niej żadnych robót.
Mając na uwadze przytoczone wyżej względy i uznając, że w rozpoznawanej sprawie doszło do naruszenia art. 3 pkt 20 i art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane mającego wpływ na wynik sprawy, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] lipca 2014 r. w oparciu o art. 145 § 1 pkt lit. a) P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a.
W ponownie prowadzonym postępowaniu organ, kierując się uwagami Sądu zawartymi w niniejszym wyroku, wyznaczy właściwie obszar oddziaływania obiektu i ustali krąg stron postepowania, a następnie z ich udziałem przeprowadzi postepowanie w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.
W związku z uwzględnieniem skargi Sąd zastosował art. 152 P.p.s.a. i stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.
O kosztach Sąd orzekł w oparciu o art. 200 P.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 i art. 209 P.p.s.a., uwzględniając w tym zakresie wniosek skarżących.