Uzasadnienie
Przedmiotem skargi A. Z. jest decyzja Wojewody z dnia [...] września 2015 r. nr [...], wydana na podstawie art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 782 ze zm. – zwana dalej "u.g.n."), utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. [...] orzekającą o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości.
Powyższe decyzje zapadły w następującym stanie faktycznym:
Gmina [...] w dniu [...] kwietnia 2015 r. zwróciła się do Starosty [...] o wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości oznaczonej nr 426, obręb ewid. [...] o pow. 0,51 ha, objętej KW nr [...], prowadzoną przez Sąd Rejonowy w [...], stanowiącej własność A. Z., poprzez udzielenie inwestorowi – Gminie [...] zezwolenia na założenie i przeprowadzenie kanalizacji sanitarnej. Wnioskodawca wskazał, że ww. nieruchomość jest niezbędna do realizacji powyżej wskazanej inwestycji celu publicznego, na którą posiada prawomocną decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] marca 2014 r. znak: [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.
Po rozpoznaniu powyższego wniosku Starosta [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r. ([...]) ograniczył sposób korzystania z powyżej wskazanej części nieruchomości i zezwolił na założenie i przeprowadzenie przez ww. nieruchomość kanalizacji sanitarnej, tj. kanału sanitarnego Ø 200mm wykonanego podwiertem oraz przyłącza do budynku mieszkalnego Ø 160mm wykonanego podwiertem wraz ze studzienkami oraz na jej funkcjonowanie po wybudowaniu w obszarze pasa technologicznego o szer. 4,8 m. Obszar zajęcia terenu określono na 243m2. Jednocześnie Starosta określił sposób ograniczenia nieruchomości i zobowiązał do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego niezwłocznie po zakończeniu prac związanych z powyższym zadaniem inwestycyjnym, a jeżeli byłoby to niemożliwe albo powodowało nadmierne trudności lub koszty, do zapłaty odszkodowania właścicielowi nieruchomości, a także do wykonania inwentaryzacji szkód powstałych w wyniku działań prowadzonych na podstawie zezwolenia oraz wskazano, że ostateczna decyzja o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości stanowi podstawę do dokonania wpisu w księdze wieczystej.
W uzasadnieniu organ podał, że właściciel nieruchomości wycofał swoją zgodę na usytuowanie kanalizacji sanitarnej na działce nr 426. Przeprowadzone rokowania i próby negocjacji nie przyniosły efektu i mimo czynionych starań właściciel nieruchomości nie wyraził zgody na zajęcie nieruchomości w zakresie niezbędnym dla realizacji przedmiotowej inwestycji celu publicznego.
Odwołanie od powyższej decyzji złożyła A. Z., wnioskując o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania celem przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, w tym rokowań z udziałem strony odwołującej. Zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie § 31 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez sporządzenie projektu usytuowania kanalizacji sanitarnej przez jej działkę, w odległości 3m od studni użytkowanej dla realizacji potrzeb gospodarstwa rolnego; naruszenie art. 114 u.g.n. poprzez zaniechanie przeprowadzenia wyczerpujących rokowań między stronami postępowania bez uwzględnienia stanowiska odwołującej.
A. Z. zarzuciła także naruszenie art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 K.p.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy a mianowicie brak wyjaśnienia w sposób wyczerpujący i niebudzący wątpliwości podstaw dla których nie uznano jej żądań co do przebiegu kanalizacji i jej poszczególnych elementów na jej działce oraz brak wskazania podstaw i przyczyn usytuowania kanalizacji od strony południowej i poszczególnych jej elementów na jej działce oraz brak wskazania przyczyn odmownego ustosunkowania się do twierdzeń podnoszonych przez pełnomocnika strony. Odwołująca podkreśliła, że od samego początku zarówno ona, jak i jej pełnomocnik wyrażali zgodę na budowę kanalizacji i jej przebieg wzdłuż północnej granicy działki nr 426 (poza zabudowaniami mieszkalnymi i gospodarczymi), tak jak pierwotnie zakładano. Podkreśliła jednocześnie, że jeżeli kanalizacja z przyczyn technicznych miałaby przebiegać po stronie południowej, to winno to nastąpić bez tak znacznej ingerencji w działkę nr 426.
Wojewoda wymienioną na wstępie decyzją z dnia [...] września 2015 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
W motywach rozstrzygnięcia powołał się na treść art. 124 ust. 1 u.g.n., który stanowi, że starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.
Wojewoda zwrócił uwagę na wyjątkowe uprawnienie organu administracji do ograniczenia prawa właściciela, które może być realizowane, gdy nie ma zgody właściciela nieruchomości na przeprowadzenie niezbędnych prac związanych z inwestycją strukturalną, a negocjacje nie doprowadziły do uzgodnienia warunków wejścia inwestora na daną nieruchomość. Forma rokowań nie jest określona, jednakże spełnienie obowiązku ich przeprowadzenia, jako przesłanki wszczęcia postępowania o uzyskanie zezwolenia na zajęcie nieruchomości oznacza taką sytuację, gdy inwestor określił i zaproponował właścicielowi określone warunki uzyskania zgody na wykonanie prac o jakich mowa w art. 124 u.g.n. Niemożność uzyskania zgody właściciela oznacza stan, gdy nie odpowiedział on na zaproszenie do rokowań, sprzeciwił się wyrażeniu zgody albo strony postawiły sobie takie warunki, że ich realizacja nie była możliwa do przyjęcia.
W ocenie Wojewody rokowania zostały przeprowadzone w sposób należyty, nie doprowadziły jednak do satysfakcjonującego strony rozstrzygnięcia. Z tej przyczyny, z uwagi na brak porozumienia, koniecznym stało się wydanie decyzji na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. W ocenie Wojewody wycofanie zgody na usytuowanie kanalizacji, prawidłowo zostało potraktowane przez organ I instancji jako odmowa uzyskania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Mimo starań właściciel nie wyraził zgody na zajęcie nieruchomości w zakresie niezbędnym dla realizacji inwestycji. Wojewoda uznał, że Starosta prawidłowo poinformował strony o wszczęciu postępowania, a następnie wezwał je na rozprawę administracyjną, która obyła się w dniu 6 maja 2015 r. Podjęte próby negocjacji, w tym z udziałem m. in. pełnomocnika właścicielki działki nr 426 nie przyniosły efektu. W ich trakcie wyjaśniono konieczność przeprowadzenia trasy zgodnie z projektem ze względów technicznych oraz z uwagi na utrzymanie kanalizacji grawitacyjnej na przedmiotowym odcinku.
Organ zaznaczył, że również w toku kolejnej rozprawy, która odbyła się w dniu [...] czerwca 2015 r., pełnomocnik właścicielki nieruchomości nadal nie wyraził zgody na zaproponowany przebieg trasy i wykonane zabezpieczenia.
Odnośnie wskazywanego naruszenia § 31 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. Wojewoda wyjaśnił, że przepis ten reguluje odległość studni dostarczającej wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi od elementów zagospodarowania przestrzennego, nie wymienia natomiast kanalizacji sanitarnej. Nie wskazuje także odległości, w której należy lokować kanalizację sanitarną od studni czerpanej. Jako niezasadne organ ocenił zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Materiał dowodowy zgromadzono w sposób wyczerpujący i wystarczający do wydania kwestionowanej decyzji, która nadto wydana została zgodnie z obowiązującymi przepisami. Organ precyzyjnie i dokładnie ustalił, że przebieg kanalizacji został zaprojektowany w możliwie najmniej uciążliwym i niezbędnym do przeprowadzenia inwestycji terenie. Szerokość pasa technologicznego określono na podstawie minimalnej szerokości niezbędnej do przeprowadzenia prac związanych z ułożeniem i dalszą eksploatacją kanalizacji.
Brak zgody A. Z. na usytuowanie na jej działce kanału powoduje brak możliwości wykonania projektu kanalizacji sanitarnej dla całej miejscowości B. Końcowo Wojewoda podał, że pełnomocnik odwołującej brał czynny udział w postępowaniu i był informowany o wszystkich czynnościach postępowania. Organ zwrócił uwagę na możliwość wystąpienia przez właściciela nieruchomości z żądaniem o ustalenie odszkodowania za wyrządzone szkody lub ewentualne obniżenie wartości nieruchomości wskutek jej zajęcia pod przeprowadzenie inwestycji.
Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie złożyła A. Z., wnosząc o uchylnie decyzji organów obu instancji celem przeprowadzenia dalszego postepowania wyjaśniającego, w tym rokowań z udziałem odwołującej oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
Skarżąca podtrzymała w całości zarzuty podniesione w odwołaniu, w tym zaniechanie przeprowadzenia w sposób wyczerpujący dostatecznych rokowań. Wyjaśniła, że zgadza się na budowę kanalizacji, nie zgadza się natomiast na proponowany jej przebieg. Wyjaśniła, że wielokrotnie proponowała jej przebieg poza zabudowaniami. Wskazywane usytuowanie kanalizacji ogranicza wartość działki i sposób użytkowania w przyszłości. Studzienki zlokalizowane będą przed domem, a w razie ewentualnej awarii działka, w bliskiej odległości od domu, będzie rozkopana. Dodatkowo wskazała na możliwość wylewania się nieczystości na jej posesję i wydobywający się fetor.
W ocenie skarżącej zapewnienia pracowników o szczelności i drożności kanalizacji są niewystarczające. Zajęta część działki obejmie znaczną część przydomowego ogródka, na którym dodatkowo znajduje się studnia. Usytuowanie kanalizacji ingeruje we własność budynku i narusza przepisy budowlane. Zdaniem skarżącej projekt sanitarny znacznie bardziej ogranicza jej prawo własności w porównaniu do nieruchomości sąsiednich.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, z przyczyn, które legły u podstaw zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje
Stosownie do przepisów art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrole działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
W świetle brzemienia przepisu art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a." sądy administracyjne badają, czy kwestionowany akt (tu decyzja) nie narusza prawa materialnego o wpływie na wynik sprawy lub przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Nadto badają, czy organ administracji nie dopuścił się uchybień skutkujących nieważnością aktu z przyczyn określonych w art. 156 K.p.a. lub w innych przepisach. Przy czym, jak wynika z przepisów art. 133 § 1 i art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd orzeka na podstawie akt sprawy i w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w omówionym zakresie, Sąd nie stwierdził naruszenia prawa. W konsekwencji więc, zgodnie z art. 151 P.p.s.a., skarga podlegała oddaleniu.
Postępowanie administracyjne w sprawie niniejszej prowadzone było na podstawie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2015 r., poz. 782 ze zm.). Podstawę rozstrzygnięcia organu I instancji stanowił przepis art. 124 u.g.n., który zezwala staroście na wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z określonej nieruchomości poprzez zezwolenie na założenie i prowadzenie wymienionych w tym przepisie ciągów, przewodów i urządzeń, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nie wyraża na to zgody, pod warunkiem, że następuje to zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.
Z kolei ust. 3 powyższego artykułu nakazuje, aby wydanie zezwolenia poprzedzone zostało rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac. Przeprowadzenie negocjacji z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości jest więc warunkiem wydania zezwolenia. Nieosiągnięcie zgody pomiędzy właścicielem (użytkownikiem wieczystym) nieruchomości i inwestorem upoważnia dopiero organ administracyjny do wydania zezwolenia, o którym mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n.
Wskazany przepis bez wątpienia ustanawia pierwszeństwo umownego uregulowania kwestii dysponowania przez inwestora nieruchomością na cele budowlane związane z realizacją inwestycji przed jej rozstrzygnięciem w formie decyzji administracyjnej, będącej w istocie konsekwencją niepowodzeń negocjacyjnych. Jednocześnie zauważyć należy, że przepis art. 124 ust. 1 u.g.n. nie określa formy prowadzenia rokowań. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 października 2006 r., sygn. akt I OSK 1307/05 (orzeczenia nsa.gov.pl), w postępowaniu z art. 124 ust. 1 u.g.n. mamy do czynienia z dwiema stronami, tj. właścicielem i podmiotem ubiegającym się o dostęp do nieruchomości, a zatem chodzi o zawarcie między stronami stosowanej umowy. Wyrażenie zgody przez właściciela w sprawie wejścia na teren zastępuje pozwolenie, o którym mowa w art. 124 ust.
- 1. Jeżeli zatem, mimo prowadzonych rokowań nie doszło do umowy, to tym samym właściciel nie wyraził zgody na wykonywanie prac; pogląd ten akceptuje Sąd orzekający w niniejszej sprawie.
Wbrew twierdzeniom skarżącej, Sąd uznał, że w kontrolowanej sprawie przeprowadzone zostały prawidłowo rokowania, o których stanowi cyt. wyżej art. 124 ust. 3 u.g.n. Za takim wnioskiem przemawiają znajdujące się w aktach sprawy – korespondencja między inwestorem a skarżącą, zał. nr 1 do wniosku inwestora, protokoły z rozprawy administracyjnej w dniu [...] maja 2015 r. i [...] czerwca 2015 r. Także notatka służbowa z dnia [...] sierpnia 2015 r. spisana w Starostwie Powiatowym w [...] – skarżąca wraz z pełnomocnikiem po przeglądnięciu akt sprawy nie zgodzili się na posadowienie studzienek kanalizacyjnych przy granicy działki nr 426 i 427, czyli w miejscu wskazanym przez inwestora – niewątpliwie dowodzi braku zgody właściciela. Skarżąca uzależniła bowiem zgodę na wykonanie prac na jej działce nr 426 w istocie od zmiany lokalizacji kanalizacji sanitarnej. Inwestor zaś stał na stanowisku, że zmiana ta jest niemożliwa.
Brak konsensusu w tym zakresie, był wystarczający do stwierdzenia, że złożenie wniosku o wydanie kontrolowanej obecnie decyzji, było poprzedzone etapem nieskutecznych negocjacji. Jeśli negocjacje się nie powiodą, a tak właśnie było w rozpoznawanej sprawie – i niezależnie od tego, jaka była przyczyna, stanowi to przesłankę do wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie zezwolenia, o jakim mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n. Skarżąca konsekwentnie wywodzi w postępowaniu administracyjnym i również w skardze, iż zgadza się na budowę kanalizacji, lecz nie zgadza tylko na proponowany jej przebieg. Trafną jest więc ocena organów, iż nie uzyskano zgody właściciela na wejście w teren (dz. 426) dla realizacji celu publicznego.
Ustalenie miejsca i sposobu realizacji inwestycji, w tym granic terenu niezbędnego do realizacji tej inwestycji, nastąpiło w decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] marca 2014 r. ([...]) o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego p.n. "budowa sieci kanalizacji sanitarnej wraz z pompowniami i zasilaniem energetycznym pompowni dla miejscowości B. w gminie [...]". Wydane zezwolenie na ograniczenie sposobu korzystania z działki nr 426 w B., zgodne jest z zapisami zawartymi w powyższej decyzji i była ona wiążąca dla organu wydającego to zezwolenie. Nie mógł on ingerować w treść jej rozstrzygnięcia, a tym samym ustalenie innego przebiegu kanalizacji sanitarnej.
Natomiast w sposób dostatecznie klarowny i szczegółowo organy orzekające w sprawie wyjaśniły, a także uzasadniły, iż na działce skarżącej przebieg kanalizacji zaprojektowano w sposób najmniej uciążliwy, a zarazem niezbędny do przeprowadzenia inwestycji w terenie. Brak na to zgody skarżącej spowoduje, że niemożliwym będzie wykonanie projektu kanalizacji sanitarnej dla całej miejscowości B. Odnośnie zarzutów skarżącej, iż kwestionowane przez nią usytuowanie kanalizacji ogranicza wartość działki nr 426 i sposób jej użytkowania w przyszłości wskazać należy, że instytucja prawna opisana w art. 124 u.g.n. nie pozostawia właścicieli nieruchomości objętych lokalizacją inwestycji celu publicznego bez ochrony prawnej, gdyż zabezpiecza wyrównanie doznanych szkód i strat, a charakter ograniczenia uprawnień właścicielskich nie wiąże się ze zmianą dotychczasowego wykorzystania gruntów.
Odnosząc się natomiast do zarzutu, że usytuowanie kanalizacji ingeruje we własność budynku i narusza przepisy budowlane, a także wskazywanie na możliwość wylewania się nieczystości na jej posesję nie jest zasadny. Poza zakresem kontroli Sądu pozostają wywody skarżącej o znacznie bardziej ograniczeniu jej prawa w porównaniu z właścicielami nieruchomości sąsiednich.
Decyzja Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. zawiera wszystkie elementy wymagane prawem (wskazuje nieruchomość będącą przedmiotem postępowania, cel publiczny, który realizowany jest w ramach planowanej inwestycji, określa prawo podlegające ograniczeniu i właściciela tego prawa rzeczowego, zakres uprawnionych zachowań podmiotu – adresata decyzji, podmiot uprawniony – na rzecz którego decyzja jest wydawana), zatem utrzymująca ją w mocy zaskarżona obecnie decyzja nie jest wadliwa. Decyzje te i postępowanie poprzedzające ich wydanie prawa nie naruszają.
Dlatego na podstawie art. 151 P.p.s.a. skarga została oddalona.