Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowiez 11 października 2005 r., sygn. akt II SA/Rz 564/04

Uzasadnienie

SA/Rz 564/04

Uzasadnienie

Decyzją z dnia [...] czerwca 2004r. Nr [...] Wojewoda [...] - po rozpatrzeniu odwołania działających przez pełnomocnika T. L., M. L., B. N., L. G., P. L. i M. L. od decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2004 r. Nr [...]w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone na poszerzenie drogi krajowej Nr 4 we wsi K. - utrzymał zaskarżoną nim decyzję w mocy.

Jako jej podstawę prawną wskazał art. 138 § l pkt l ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (jedn. tekst Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, z późn. zm.)

Z uzasadnienia tej decyzji i akt postępowania wynika, że, Starosta [...] ostatecznymi decyzjami z dnia [...] grudnia 1999r. orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa prawa własności działek o Nr: 396/3, 397/4, 397/6, 626/3, 626/5, 627/12, 527/15 i 627/14, położonych w miejscowości K. a stanowiących własność skarżących. Celem wywłaszczenia było poszerzenie przygranicznego odcinka drogi krajowej Nr 4. Organ nie skorzystał z możliwości jednoczesnego orzeczenia o odszkodowaniu, z uwagi na okoliczność nie dokonania ostatecznej wyceny nieruchomości, co wynikało z faktu, iż ich właściciele domagali się odszkodowania ustalonego w przedstawionych przez nich operatach, które podług organu nie mogły stanowić podstawy do jego ustalenia.

Obowiązujące w dacie wydania decyzji przepisy ustawy z dnia z dnia 21 sierpnia1997r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 115, poz. 741) dozwalały na odrębne wydanie decyzji o odszkodowaniu w terminie 1 miesiąca od wydania decyzji o wywłaszczeniu.

Decyzjami zatem wydanymi w odrębnym postępowaniu pochodzącymi z dnia [...] kwietnia 2001 r. nr [...], z dnia [...].04.2001 r. nr [...], z dnia [...].04.2001 r. nr [...] i z dnia [...].04.2001 r. nr [...], Starosta [...] ustalił na rzecz T. L., M. L., B. N., L. G., P. L. i M. L., odszkodowania za wywłaszczone na rzecz Skarbu Państwa działki nr: 396/3, 397/4, 397/6, 626/3, 626/5, 627/12, 527/15 i 627/14, położone w miejscowości K. Na skutek odwołania wniesionego przez pełnomocnika wywłaszczonych Wojewoda [...], decyzjami z dnia [...] czerwca 2001 r. uchylił zaskarżone decyzje Starosty w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Powodem uchylenia był fakt, iż w aktach sprawy zalegało 5 operatów szacunkowych, które w sposób odmienny określały wartość rynkową tych samych działek. W tej sytuacji organ odwoławczy zalecił dokonanie oceny prawidłowości wykonanych wycen, stosownie do art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Starosta [...], rozpatrując po raz drugi sprawę przekazał organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych (Stowarzyszeniu Rzeczoznawców Wyceny Nieruchomości w R.) wszystkie operaty szacunkowe zalegające w aktach sprawy, w celu dokonania oceny prawidłowości ich wykonania. Z opracowanej przez to Stowarzyszenie oceny operatów szacunkowych wynika, że operaty szacunkowe sporządzone przez rzeczoznawcę majątkowego B. C., pomimo drobnych uchybień formalnych, mogły stanowić podstawę do wypłacenia odszkodowania za wywłaszczone grunty. Natomiast pozostałe operaty, tj. rzeczoznawców majątkowych A. N. przedstawione przez byłych właścicieli i J. P. sporządzony na zlecenie Generalnej Dyrekcji Dróg Publicznych, nie mogły stanowić takiej podstawy. Operat A. N. został zdyskwalifikowany z uwagi na nie zastosowanie podejścia porównawczego i bezpodstawne podniesienie wartości odszkodowania ustalonego w podejściu dochodowym o 50%. Operat J. P. uznany został za nieprzydatny z uwagi na sporządzenie go dla innych celów, tj. negocjacji z właścicielami nieruchomości poprzedzających wywłaszczenie.

Pomimo uzyskania pozytywnej oceny, operat szacunkowy i jego aktualizacja sporządzone przez B. C. również nie mogły zostać wykorzystane w sprawie, ponieważ określały wartości przedmiotowych działek na dzień 30paźdiernika 1999r. operat szacunkowy) i na dzień 30 marca 2001 r. (aktualizacja tego operatu). Oznacza to, że upłynął dwuletni okres, licząc od momentu sporządzenia tych opinii, do momentu ponownego rozpatrywania sprawy przez organ I instancji. Zgodnie z obowiązującymi standardami zawodowymi rzeczoznawców majątkowych, aktualizacji operatu szacunkowego nie dokonuje się m.in., jeśli upłynął okres ponad 2 lat od poprzedniej wyceny.

W tej sytuacji Starostwo Powiatowe [...] zleciło dokonanie wyceny działek nowemu rzeczoznawcy majątkowemu. Zgodnie z żądaniem pełnomocnika stron nowym biegłym została osoba spoza [...] Stowarzyszenia Rzeczoznawców Wyceny Nieruchomości. Był to rzeczoznawca majątkowy A. D. z N. W dniu 18 listopada 2002 r. sporządził on operat szacunkowy, w którym określił wartość wywłaszczonych działek według ich stanu i wartości na dzień wydania decyzji o wywłaszczeniu, czyli na dzień 6 grudnia 1999 r. Z operatu tego wynika, iż wartość rynkowa l m2 działek nr: 396/3, 626/3, 397/6, 397/4, 626/5, 627/12, 627/14 i 627/15, położonych w K., określona na dzień 6 grudnia 1999 r., wynosi 14,58 zł. Wartość tę Starosta przyjął następnie do ustalenia wysokości odszkodowań z tytułu wywłaszczenia działek wydając w dniu [...] marca 2004 r. decyzję nr [...], w której ustalone odszkodowania przedstawiają się następująco:

1. - za działki nr 396/3 i 626/3 o łącznej powierzchni 377 m2 przyznano kwotę 6717,00 zł (5497,00 zł za grunt i 1220,00 zł za drzewostan), a jako osobę uprawnioną do jej odbioru wskazano T. L.,
2. - za działkę nr 397/4 o pow. 281 m2 przyznano kwotę 4097,00 zł (za grunt), a jako osoby uprawnione do jej odbioru wskazano T. L. i M. L. w 1/2 części oraz B. N. w 1/2 części,
3. - za działkę nr 626/5 o pow. 338 m2 przyznano kwotę 6634,00 zł (4928,00 zł za grunt i 1706,00 zł za prawo dożywotniego bezpłatnego użytkowania połowy jej obszaru), a jako osoby uprawnione do jej odbioru wskazano M. L. w 1/2 części wartości gruntu i P. L. w 1/2 części wartości gruntu oraz T. L. za prawo dożywotniego bezpłatnego użytkowania połowy nieruchomości,
4. - za działkę nr 397/6 o pow. 646 m2 przyznano kwotę 9419,00 zł (za grunt), a jako osobę uprawnioną do jej odbioru wskazano B. N,
5. - za działki nr 627/12, 627/14 i 627/15 o łącznej powierzchni 1259 m2 przyznano kwotę 18356,00 zł (za grunt), a jako osobą uprawnioną do jej odbioru wskazano L. G. W decyzji tej Starosta [...] zawarł informację, że kwoty ustalonych odszkodowań zostaną zwaloryzowane na dzień ich zapłaty w formie odrębnej decyzji administracyjnej.

Od decyzji tej odwołanie w imieniu T. L., M. L., B. N., L. G., M. L. i P. L. złożył ich pełnomocnik adwokat i radca prawny P. G. wnosząc o jej uchylenie i orzeczenie co do istoty.

Odwołujący nie zgodzili się z wysokością ustalonego za l m2 gruntu odszkodowania, ponieważ ich zdaniem jest ono rażąco niskie i nie odpowiada cenom rynkowym uzyskiwanym za tego typu nieruchomości w okresie, w którym nieruchomości te były wywłaszczone (lata 1998 - 1999).

Pełnomocnik stron odwołujących zarzucił także Staroście naruszenie art. 130 ust. l ustawy o gospodarce nieruchomościami, który nakazuje ustalić wysokość odszkodowania według wartości nieruchomości z dnia wydania decyzji o wywłaszczeniu. W tym przypadku ustalenie odszkodowania jego zdaniem nastąpiło wbrew powołanemu przepisowi, gdyż organ wziął pod uwagę także ceny nieruchomości z lat 2000 -2004.

W odwołaniu sformułowano również zarzut odnoszący się do zastosowanej metody wyceny nieruchomości. Zdaniem pełnomocnika stron jest ona niewłaściwa, bo w wyniku zastosowania metody porównawczej, strony nie uzyskują słusznego odszkodowania za odebraną własność, a to stanowi naruszenie zasady konstytucyjnej ochrony własności. W sprawie należało zastosować metodę dochodową, która pełniej odzwierciedla wartość rynkową nieruchomości. Na zastosowanie tej metody pozwala §4 ust. 1 rozporządzenia obowiązującego w dniu wydania decyzji a korespondujący z art. 130 ustawy. Przepis § 37 rozporządzenia nakazujący stosować podejście porównawcze jest natomiast sprzeczny z konstytucyjnym i ustawowym pojęciem odszkodowania. Pełnomocnik odwołujących stwierdza nadto, iż metoda dochodowa zastosowana była przez rzeczoznawcę majątkowego A. N., którego opinia zalega w aktach sprawy i ta właśnie opinia powinna być podstawą do ustalenia odszkodowań.

Wojewoda [...] nie uwzględnił odwołania i decyzją opisaną na wstępie utrzymał w mocy zaskarżoną nim decyzję organu I instancji.

W jej motywach stwierdził, że organ ten w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy sprawy.

Do ustalenia wysokości odszkodowań za wywłaszczone nieruchomości Staroście [...] posłużył operat szacunkowy, sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego A. D., który określa wartość wywłaszczonych działek na dzień ich wywłaszczenia, czyli 6 grudnia 1999 r. Spełniony został zatem ustawowy wymóg, zawarty w art. 130 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ustalenia odszkodowania według stanu i wartości wywłaszczonej nieruchomości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu, a także ustalenia tego odszkodowania po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego.

W wyniku dokonanej oceny opinii biegłego, wykorzystanej do ustalenia wysokości odszkodowań, organ odwoławczy nie stwierdził w niej żadnych nieprawidłowości bądź uchybień. Biegły ustalił wartość wywłaszczonych działek w oparciu o przepis art. 134 ustawy o gospodarce nieruchomościami dla alternatywnego sposobu użytkowania nieruchomości, ponieważ przeznaczenie szacowanych nieruchomości, wynikające z planu miejscowego, powodowało zwiększenie ich wartości. Do określenia wartości rynkowej przedmiotowych działek biegły zastosował podejście porównawcze.

Należy podkreślić, że jest ono zgodne z § 37 ust. l rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 listopada 2002 r. w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości oraz zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 230, poz. 1924), stanowiącym, że przy określaniu wartości gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów na te cele.

Starosta [...] w zgromadzonym materiale dowodowym wykazał, iż na terenie wsi K., jak również w miejscowościach sąsiednich, następowała sprzedaż nieruchomości na poszerzenie lub pod budowę dróg publicznych. Trzeba podkreślić, że warunkiem koniecznym do zastosowania podejścia porównawczego przy wycenie nieruchomości jest istnienie rynku nieruchomości na danym terenie, dzięki któremu można dokonać jego analizy i poznać w ten sposób ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny. Wymóg ten wynika z treści § 3 i § 5 ust. l cyt. wyżej rozporządzenia. Ponieważ w sprawie ów warunek został spełniony, bo jak już wcześniej wspomniano, na terenie wsi K. i miejscowościach sąsiednich odbywał się obrót nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi publiczne, dlatego też określenie wartości wywłaszczonych działek w trybie przepisu § 37 ust. l cyt. wyżej rozporządzenia jest prawidłowe.

Zebrany przez Starostę materiał dowodowy pozwala także na skonfrontowanie ustalonej przez biegłego wartości l m2 wywłaszczonego gruntu (14,58 zł) z innymi cenami transakcyjnymi, uzyskiwanymi w obrocie rynkowym nieruchomościami. Zgromadzone dane o cenach nieruchomości pochodzą z lat 1997 - 2004 i obejmują tereny: wsi K. i miejscowości sąsiednich, przez które przebiega droga krajowa na odcinku R. – K., wsi S. (pod budowę obwodnicy R.), a także sąsiednich przejść granicznych, czyli wsi M. i H. Z danych tych wynika, iż ceny gruntów przeznaczonych pod budowę lub przebudowę dróg publicznych kształtują się w przedziale od 5-10 zł za m2. Najwyższymi cenami, jakie zostały zanotowane w tego rodzaju transakcjach na omawianym obszarze, były ceny 18,75 zł/m2 i 21,25 zł/m2. Trzeba jednak zaznaczyć, że te najwyższe ceny zanotowano na terenie wsi K. i biegły przyjął je w sporządzonym operacie szacunkowym do porównania, w celu ustalenia wartości wywłaszczonych działek.

Oprócz nich, do porównania biegły przyjął nieruchomość, której cena w obrocie wyniosła 8,00 zł/m2. Wymienione trzy transakcje dokonane zostały w 1997 r., a więc przed wydaniem decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości. W związku z tym, zarzut pełnomocnika stron, iż odszkodowania nie zostały ustalone według stanu i wartości wywłaszczonych działek z dnia wydania decyzji o ich wywłaszczeniu, jest zarzutem bezzasadnym.

W ocenie organu odwoławczego ustalona przez rzeczoznawcę majątkowego wartość l m2 wywłaszczonych gruntów odpowiada faktycznej wartości tych gruntów w dniu 6 grudnia 1999 r., przez co w sprawie tej spełniony został wymóg, wynikający z art. 128 ust. l ustawy o gospodarce nieruchomościami, stanowiącego, iż wywłaszczenie własności nieruchomości następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej, odpowiadającym wartości wywłaszczonej nieruchomości.

Odnosząc się natomiast do postawionych w odwołaniu zarzutów dotyczących nie uwzględnienia w prowadzonym postępowaniu pierwszoinstancyjnym operatów szacunkowych rzeczoznawcy majątkowego A. N., organ stwierdził, że ich nie uwzględnienie spowodowane zostało tym, iż są one wykonane niezgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Kwestia ta została szczegółowo wyjaśniona w uzasadnieniach poprzednich decyzji organu z dnia [...] czerwca 2001 r. oraz w "ocenie operatów szacunkowych", sporządzonej przez Stowarzyszenie Rzeczoznawców Wyceny Nieruchomości w R. Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie złożyli M. i T. L., L. G., B. N., M. L. i P. L. działający przez pełnomocnika radcę - prawnego B. G. domagając się uchylenia w całości lub stwierdzenia nieważności decyzji obu instancji i zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W skardze zarzucono naruszenie zasady demokratycznego państwa prawnego wyrażonej w art. 2 Konstytucji R.P., zasady słusznego odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości wyrażonej w jej art. 21 a także naruszenie art. 1 Protokołu dodatkowego do Konwencji o Ochronie Prawa Człowieka i Podstawowych Wolności poprzez wywłaszczenie stron bez słusznego odszkodowania, art. 107 §1 kpa, poprzez niewskazanie przez organ II instancji podstawy prawnej decyzji a także naruszenie art. 129 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W związku z tymi zarzutami skarga formułuje wniosek o skierowanie do Trybunału Konstytucyjnego na podstawie art. 193 Konstytucji RP pytania prawnego:

1. 1. o zgodność § 37 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 listopada 2002r w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości oraz zasad i trybu sporządzenia operatu szacunkowego z w/w umową międzynarodową, art. 21 Konstytucji i art. 153 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który narzucając podejście porównawcze przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne bierze pod uwagę tylko cel wywłaszczenia a nie uwzględnia, na jakie cele faktycznie do chwili wywłaszczenia była wykorzystywana nieruchomość i przez to uniemożliwia zastosowanie podejścia dochodowego a co za tym idzie otrzymania słusznego odszkodowania za utraconą własność, podczas, gdy do nieruchomości przynoszących lub mogących przynieść dochód powinno być stosowane podejście dochodowe,
2. 2. o zgodność ustawy z dnia 7 stycznia 2000r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami z art.2 Konstytucji R.P., która to ustawa nie zawiera przepisów przejściowych odnoszących się do postępowań o ustalenie odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości wszczętych a nie zakończonych przed jej wejściem w życie i nakazuje stosować nowe przepisy, co narusza zasadę nie działania prawa wstecz i sprawia, że ustalone odszkodowanie dla stron po ponad 4 latach od wywłaszczenia i według wartości rynkowej nieruchomości na datę wywłaszczenia nie jest odszkodowaniem słusznym.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu obowiązywał stan prawny, w którym wydawano dwie decyzje; o wywłaszczeniu nieruchomości oraz decyzję o odszkodowaniu za wywłaszczoną nieruchomość. Ta druga decyzja podług art. 129 ust. 1 zd. drugie ustawy o gospodarce nieruchomościami winna być wydana w terminie do miesiąca od dnia wydania decyzji o wywłaszczeniu. Art. 130 ust. 1 ustawy stanowił, że wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu i według wartości w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu. Rozwiązanie to u swych podstaw miało założenie, iż przedział czasowy pomiędzy wywłaszczeniem a decyzją o odszkodowaniu nie będzie dłuższy, niż miesiąc a więc ustalone odszkodowanie będzie też odzwierciedlało wartość rynkową nieruchomości na dzień wydania decyzji o wywłaszczeniu.

Starosta [...] nie wydał decyzji w takim terminie a w dniu 15 lutego 2000r. weszła w życie ustawa z dnia 7 stycznia 2000r. o zmianie ustawy o g.n., zmieniając przepis art. 129 ust. 1 w ten sposób, że odszkodowanie ustala starosta w decyzji o wywłaszczeniu. W art. 130 wprowadzono zmianę, zgodnie z którą wysokość odszkodowania ustala się według stanu i wartości wywłaszczonej nieruchomości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu. Skoro w jednej decyzji znajduje się element wywłaszczeniowy i odszkodowawczy, to powtórzono założenie z poprzedniego stanu prawnego, czyli ustalania odszkodowania na dzień bliski czasowo decyzji o wywłaszczeniu.

Brak przepisów przejściowych w ustawie zmieniającej doprowadził do zastosowania ustawy nowej do stanów faktycznych zaistniałych przed dniem wejścia w życie ustawy, co narusza zasadę niedziałania prawa wstecz, stanowiącą część składową wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP zasady demokratycznego państwa prawnego.

Skarga zauważa także, że w chwili obecnej brak przepisów, które dawałyby podstawę prawną do wydania odrębnej decyzji o odszkodowaniu. Konsekwencją takiego stanu rzeczy jest, że decyzja o odszkodowaniu będzie musiała się opierać na wartości nieruchomości z dnia decyzji o wywłaszczeniu. Powoduje to rozdźwięk czasowy pomiędzy dniem decyzji o wywłaszczeniu a ustaleniem odszkodowania. Złamana zostaje zasada, że wysokość odszkodowania winna być ustalona według wartości z dnia ustalenia odszkodowania. W komentarzach do art. 130 ustawy o g.n. podkreśla się, że stanowi on przeniesienie reguły zapisanej w art. 363 §2 kc, zgodnie z którym, jeśli naprawienie szkody ma nastąpić w pieniądzu, to wysokość odszkodowania powinna być ustalona według cen z daty ustalania odszkodowania. Zasada ta była zachowana w starym stanie prawnym, jest zachowana w obecnie obowiązujących przepisach, nie można jej natomiast zachować w sprawie, w której przed zmianą przepisów odszkodowania nie ustalono.

W sprawie odszkodowanie ustalone zostało po 4 i pół roku po wydaniu decyzji o wywłaszczeniu i według cen z tej decyzji. Ponadto waloryzacja kwot ustalonego odszkodowania nie będzie uwzględniała okresu między 6 grudnia 1999r. a dniem wydania decyzji o odszkodowaniu.

Jedną z podstaw wydania decyzji o odszkodowaniu był przepis § 37 ust. 1 rozporządzenia powołanego na wstępie skargi, który stanowi, że przy określaniu wartości gruntów przeznaczonych lub zajętych przez drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów na te cele. Jest to przepis niezgodny z Konstytucją i ustawą.

Strony skarżące przed wywłaszczeniem prowadziły na gruntach wywłaszczonych działalność gospodarczą. W postępowaniu domagały się one ustalenia wartości nieruchomości przy uwzględnieniu podejścia dochodowego, bo tylko ta metoda zapewniała im słuszne odszkodowanie. Wartość zatem wywłaszczonych nieruchomości winna być ustalona podług czynszów lub innych przychodów, które nieruchomości te winny przynosić. Podejście porównawcze nie odzwierciedli rzeczywistej wartości nieruchomości, z których strony mogłyby jeszcze długo czerpać dochody, gdyby nie została ona wywłaszczona. Wycena nieruchomości usytuowanej przy ruchliwej drodze krajowej, niedaleko przejścia granicznego, które w związku z wejściem Polski do UE nabrało na znaczeniu według podejścia porównawczego jest zaprzeczeniem zasady uzyskania słusznego odszkodowania. Jego zastosowanie narzuca kwestionowany § 37 rozporządzenia. Pozostaje on w sprzeczności z art. 153 zd. drugie ustawy, który stanowi, iż podejście dochodowe stosuje się przy wycenie nieruchomości przynoszących lub mogących przynieść dochód.

Zdaniem skarżących podstawą prawną do wydania decyzji o odszkodowaniu stanowić winien art. 21 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z jej art.

8. Natomiast o zastosowaniu podejścia dochodowego decydować będzie art. 153 ust. 2 ustawy. W końcowej części skargi stwierdzono, że w decyzji Wojewody nie wskazano podstawy materialnoprawnej ograniczając się do powołania art. 138 §1 pkt 1 kpa. Stanowi to naruszenie art. 107 §1 kpa.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie z przyczyn, które legły u podstaw zaskarżonej decyzji.

W uzupełnieniu organ podniósł, że zarzuty skargi dotyczą niezgodności z Konstytucją R.P zastosowanych w sprawie przepisów, co pozostaje poza oceną organów administracji publicznej zobligowanych do stosowania obowiązującego prawa.

Natomiast kwoty ustalonego odszkodowania odpowiadają wartości rynkowej wywłaszczonych nieruchomości z dnia ich wywłaszczenia, co jest zgodne z art. 21 Konstytucji R.P.

Niezasadny jest też zarzut, że waloryzacja odszkodowania nie będzie obejmowała okresu pomiędzy 6 grudnia 1999r. a dniem ustalenia odszkodowania. Pozostaje to w sprzeczności z pouczeniem zawartym w decyzji.

Zarzut naruszenia art. 107 §1 kpa jest nieuzasadniony, bowiem decyzja Wojewody jest decyzją wydaną w trybie odwoławczym. Nie ma ona samodzielnego bytu i stanowi całość z decyzją organu I instancji. Podstawę prawną takiej decyzji stanowi art. 138 § kpa, zaś o właściwości organu przesądza art. 9 a ustawy o g.n.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Po myśli art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§1). Kontrola ta wykonywana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§2).

Zakres kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr153, poz. 1270), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§1).

Poddawszy zaskarżoną decyzję takiej właśnie kontroli, Sąd doszedł do konkluzji, że nie narusza ona prawa w sposób, który mógłby mieć wpływ na wynik sprawy.

W szczególności, Sąd nie podzielił zarzutów skargi o niezgodności tej decyzji z przepisami ratyfikowanej umowy międzynarodowej i Konstytucji RP, stanowiącej w ocenie skarżących następstwo niezgodności ustawy z dnia 7 stycznia 2000r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz innych ustaw (Dz.U.00 Nr 6, poz. 70), zwanej dalej ustawą zmieniającą, z przepisem art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz.U. z 1995r. Nr 36, poz. 175, ostatnia zm. Dz. U. z 1998r. Nr 147, poz.962) zwanego dalej Protokołem dodatkowym, jak również z art. 2 Konstytucji R.P., a także niezgodności § 37 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 listopada 2002r. w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości oraz zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 230, poz. 1924), zwanego dalej skrótem rozporządzeniem, z powołanym wyżej przepisem Protokołu dodatkowego i Konstytucji R.P. a także z jej art. 21 i art. 153 ust. 2 ustawy z dnia z dnia 21 sierpnia 1997r.o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z Nr 115, poz. 741 ze zm. ostatnia zm. Dz.U. 00 Nr 46, poz.534), zwanej dalej ustawą o g.n., jak również zarzutu naruszenia przez zaskarżoną decyzję powołanego wyżej art. 1 Protokołu dodatkowego, 21 Konstytucji R.P oraz 129 i 153 ust. 2 ustawy o g.n.

Sąd, w pierwszej kolejności rozważył wniosek skargi o skierowanie pytanie prawnego do Trybunału Konstytucyjnego w kwestii zgodności z umową międzynarodową, Konstytucją RP i ustawą o g.n powołanych wcześniej przepisów ustawy zmieniającej i rozporządzenia i wniosku tego nie uwzględnił.

Zgodnie z przepisem art. 193 Konstytucji R.P., każdy sąd może przedstawić Trybunałowi pytanie prawne co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. Przepis ten nie stwarza podstaw do przyjęcia, że wniosek strony postępowania sądowego o zwrócenie się przez sąd z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego jest dlań wiążący. Sąd ten jest jednakże obowiązany do oceny zasadności wniosku w aspekcie przepisu art. 193 Konstytucji. Z przepisu tego wynikają dwie przesłanki, których łączne spełnienie uzasadnia zwrócenie się przez sąd do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym, co do zgodności aktu normatywnego z umowa międzynarodową i Konstytucją. Pierwszą z nich, wyrażoną wprost jest to, aby od odpowiedzi na pytanie prawne zależało rozstrzygnięcie sprawy zawisłej przed sądem.

Sąd może zatem zwrócić się do Trybunału z pytaniem prawnym, jeżeli przedmiotem orzeczenia Trybunału będą przepisy prawa materialnego lub prawa procesowego stosowane przez sąd w danej sprawie. Kolejną przesłanką przedstawienia przez sąd Trybunałowi pytania prawnego, jest powzięcie przez sąd wątpliwości, co do zgodności stosowanego przezeń przepisu z Konstytucją. Przesłanka ta wynika z istoty instytucji przedstawiania pytań prawnych. Przedstawianie wszelkich pytań prawnych, a w szczególności pytań prawnych dotyczących konstytucyjności przepisów prawa stosowanych przez sąd w celu rozstrzygnięcia danej sprawy ma bowiem sens wówczas, gdy sąd poweźmie wątpliwość, co do zgodności przepisu prawa z Konstytucją i da temu wyraz w uzasadnieniu pytania prawnego. W sytuacji zaś, gdy sąd z urzędu nie poweźmie takiej wątpliwości, bądź gdy stwierdzi, że wniosek strony o zwrócenie się z pytaniem prawnym do Trybunału jest bezzasadny, bowiem w jego ocenie przepis jest zgodny z Konstytucją, wówczas nie ma obowiązku przedstawiania tego pytania do Trybunału Konstytucyjnego.

Decyzja zatem o przedstawieniu pytania prawnego, należy do wyłącznej właściwości sądu, który nie jest związany w tym zakresie wnioskami stron postępowania (patrz: wyrok SN z dnia 7.04.1998r. OSNP 2000/1/6, z 16.04.2004r. I CK291/03, OSNC 2005/4/71).

Sąd nie uznał, by w sprawie zachodziła potrzeba wystąpienia z pytaniem prawnym w zakresie sformułowanym w skardze.

Odnosząc się do zarzutu skargi, iż ustawa zmieniająca powołana wyżej, jest niezgodna z przepisami Konstytucji RP a w szczególności z jej art. 2, poprzez fakt braku w tej ustawie przepisów przejściowych i będącego jego następstwem naruszenia zasady nie działania prawa wstecz, Sąd zauważa, że choć regulacje intertemporalne powinny należeć do standardu tworzenia prawa, ich brak nie zawsze stanowi o naruszeniu zasady państwa prawnego ustanowionej tym przepisem Konstytucji. Zasada bowiem nie działania prawa wstecz wyprowadzona z tej regulacji konstytytucyjnej jest konsekwencją zasady ochrony zaufania obywateli do państwa i stanowionego przezeń prawa i polega na tym, by nie stanowić prawa nakazującego stosowanie nowo ustanowionych norm do sytuacji zaistniałych przed ich wejściem w życie. Zgodnie z tą zasadą przy ustalaniu następstw prawnych zdarzeń zaistniałych przed jej wejściem w życie ich prawnej kwalifikacji nie należy dokonywać według nowego prawa.

Zakaz retroakcji nie ma charakteru jednak absolutnego, bowiem na rzecz bezpośredniego działania nowego prawa może przemawiać istotny interes publiczny, którego nie można wyważyć z interesem jednostki. Nie oznacza on również zakazu modyfikacji prawa, i stosowania prawa zmodyfikowanego do zdarzeń z przeszłości, jeżeli tylko nie pogarsza to sytuacji prawnej obywatela. W szczególności nie narusza zasady nieretroakcji zmiana prawa nawet z mocą wsteczną, jeżeli nie dochodzi do ograniczenia lub pozbawienia prawa obywateli. (patrz. orzeczenia TK z 22 sierpnia 1990/ K7/90, z 28 maja 1986 U 1/86 powoływane w publikacji J. Oniszczaka - "Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego" Wyd. Zakamycze, 2000 r. str. 68 -69).

Zdaniem Sądu w sprawie do ograniczenia lub pozbawienia praw skarżących nie doszło.

Ustawa o g.n. w brzmieniu obowiązującym przed ustawą zmieniającą istotnie ustanawiała zasadę odrębnego wydawania w postępowaniu wywłaszczeniowym decyzji o wywłaszczeniu i odszkodowaniu, stwarzając w art. 129 ust. 4 jedynie możliwość orzeczenia o tych kwestiach jedną decyzją. Ustawa zmieniająca, poprzez wprowadzenie do art. 119 ust. 1 (określającego elementy decyzji wywłaszczeniowej) nowego pkt 7, zaliczającego do tych elementów ustalenie odszkodowania, jak również poprzez skreślenie w art. 129 wspominanego pkt 4 wprowadziła zasadę odwrotną, obligatoryjnego orzekania o wywłaszczeniu i odszkodowaniu jedną decyzją. Tego rodzaju zmiana nie prowadziła jednak generalnie do ograniczenia uprawnień obywateli, nie nakładała też na nich nowych obowiązków z mocą wsteczną. Przeciwnie, była to zmiana korzystna dla obywateli, bowiem w założeniu prowadzić miała do likwidacji, będącego następstwem uregulowań starej ustawy, niewielkiego (1 miesiąc) rozziewu czasowego między wydaniem decyzji o pozbawieniu prawa do nieruchomości a ustaleniem odszkodowania.

Brak przepisów przejściowych nakazujących w sprawach wszczętych a nie zakończonych decyzja ostateczną stosowanie uregulowań dawnej ustawy nie eliminował jednak - wbrew poglądowi skargi - prawnej możliwości wydania (w sprawie zakończonej ostateczną decyzja o wywłaszczaniu nieruchomości podjętą w starym stanie prawnym) odrębnej decyzji o odszkodowaniu.

Procesową możliwość wydania takiej decyzji przewiduje art. 104 §2 kpa stanowiący, że decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub części, zaś materialno-prawną podstawę stwarzał niezmieniony art. 128 ust. 1 ustawy o g.n., stanowiący, że wywłaszczenie własności nieruchomości lub innego prawa następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej, wraz z tą częścią zmienionego art. 129 ust. 1 ustawy, która przewiduje, iż odszkodowanie ustala starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej.

Zdaniem Sądu, okoliczność, iż pozostała część zapisu art. 129 ust.1 w brzmieniu ustalonym ustawą zmieniającą, z którego wynika, iż starosta czyni to w decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości, podobnie jak fakt, że dopiero zmiana ustawy o g.n., dokonana ustawą z dnia 28 listopada 2003r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 141, poz. 1492), dodającą do art. 129 nowy ust. 5, potwierdzający expressis verbis obowiązek wydania odrębnej decyzji o odszkodowaniu w przypadku pozbawienia praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania - nie uzasadnia zarzutu, iż wydanie decyzji o odszkodowaniu w stanie faktycznym i prawnym obowiązującym w dacie podjęcia decyzji zaskarżonej nie było możliwe.

Zauważyć przy tym wypadnie, że ten argument skargi na rzecz niekonstytucyjności ustawy zmieniającej nie posiada związku ze sprawą, w której odrębna decyzja o odszkodowaniu została wydana i jest przedmiotem skargi.

Chybiony, w ocenie Sądu jest także kolejny argument skargi dotyczący niekonstytucyjności ustawy zmieniającej, oparty na różnicy w brzmieniu art. 130 ust. 1 w ustawie dawnej i ustawie zmieniającej. Podług ustawy dawnej wysokość odszkodowania ustalało się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu i według jej wartości w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu.

Ustawa zmieniająca przejęła w art. 130 zasadę ustalania stanu nieruchomości w dniu wywłaszczenia, zmieniła natomiast moment, na który należy ustalić wartość nieruchomości, z dnia wydania decyzji o odszkodowaniu na dzień wydania decyzji o wywłaszczeniu, co było naturalną konsekwencją wprowadzenia zasady orzekania w kwestii wywłaszczenia i odszkodowania jedną decyzją.

Przyjęcie, że wprowadzenie tej zmiany bez przepisów przejściowych dozwalających na stosowanie ustawy dawnej łamało w sprawie zasadę ochrony praw nabytych, wymagałoby wykazania, że wartość nieruchomości wywłaszczonej w dniu wydania zaskarżonej decyzji była większa, niż w dacie wydania decyzji o wywłaszczeniu. Okoliczność ta nie została przez skarżących wykazana, skarga zresztą zarzutu takiego nie stawia. Nie pozwala to na podważenie przedstawionych w uzasadnieniu decyzji organu I instancji ustaleń, opartych na analizie cen nieruchomości uzyskiwanych w miejscowości położenia wywłaszczonych działek i miejscowościach sąsiednich, iż choć budowa i uruchomienie przejścia granicznego w Korczowej spowodowało wzrost cen a zatem i wartości działek w pobliżu drogi krajowej, to największe zainteresowanie transakcjami miało miejsce w roku 1988, po czym zaczęło w sposób widoczny spadać. Spadek popytu oznacza spadek cen transakcyjnych, co z kolei przekłada się na realny spadek wartości rynkowych nieruchomości. (str. 20, 21 uzasadnienia).

To zaś nie daje podstaw do przyjęcia, iż brak przepisów przejściowych i zastosowanie ustawy zmieniającej przy rozstrzyganiu sprawy doprowadziło do ograniczenia uprawnień skarżących.

Należy przy tym podkreślić, że skarga argumentację w przedmiocie naruszenia art. 2 Konstytucji opiera też na zarzucie, iż między datą wywłaszczenia a wydania decyzji upłynęło ponad 4 lata a kwota odszkodowania nie zostanie dostatecznie zwaloryzowana. Zarzut ten jest nieuzasadniony, gdy zważy się że w pkt 2 tej decyzji zawarto informację, iż kwoty odszkodowań zostaną zwaloryzowane na dzień ich zapłaty i przedstawiono zasady waloryzacji. Niezależnie kwestia waloryzacji odszkodowania, jako orzekana odrębną decyzją pozostaje poza kontrolą Sądu w niniejszej sprawie.

Zarzut niezgodności § 37 ust. 1 rozporządzenia ze wspomnianym art. 1 Protokołu dodatkowego, art. 21 Konstytucji RP, oraz art. 153 ust. 2 ustawy o g.n. także nie jest zasadny.

Kwestionowany § 37 ust. 1 rozporządzenia umieszczony jest w rozdziale zatytułowanym "Określanie wartości nieruchomości w przypadkach szczególnych". Rozdział ów otwiera § 26 stanowiący, że jego przepisy stosuje się przy określaniu wartości nieruchomości, jeżeli cel wyceny lub występujące uwarunkowania wymagają szczególnego sposobu ich wyceny.

Wśród nieruchomości wymagających szczególnego rodzaju wyceny znajdują się przeznaczone lub zajęte przez drogi publiczne, do których stosuje się (przy określaniu ich wartości rynkowej zdefiniowanej w art. 151 ustawy o g.n.) sposób określania tej wartości stanowiący podejście do ich wyceny wymieniony i zdefiniowany w art. 153 (podejście porównawcze). Wynika to ze wspomnianego § 37 ust. 1, który nakazując stosowanie tego podejścia, jednocześnie przewiduje, że do porównania należy brać ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów na te cele (drogi publiczne).

Wspomniany wyżej przepis art. 1 Protokołu dodatkowego przewiduje, że każda osoba fizyczna i prawna ma prawo do poszanowania swego mienia. Nikt zgodnie z zapisem tego przepisu nie może zostać pozbawiony swojej własności, chyba że w interesie publicznym i na warunkach przewidzianych przez ustawę oraz zgodnie z ogólnymi zasadami prawa międzynarodowego. Powyższe postanowienia nie będą jednak naruszać prawa państwa do stosowania takich ustaw, jakie uzna za konieczne do uregulowania sposobu korzystania z własności zgodnie z interesem powszechnym lub w celu zabezpieczenia uiszczania podatków bądź innych należności lub kar pinięznych.

Z cytowanego przepisu wynika zakaz pozbawiania własności w innych przypadkach, niż w interesie publicznym i na warunkach przewidzianych ustawie. Nie formułuje on expressis verbis wymogu odszkodowania w przypadku pozbawienia własności, tym niemniej z orzecznictwa Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu wynika, że w sposób dorozumiany wymaga on wypłaty odszkodowania za wywłaszczenie, jako niezbędnego warunku odebrania własności w granicach jurysdykcji państwa (patrz: np. orzeczenie James i inni v. Wielka Brytania 1986, Lithgow i inni v. Wielka Brytania 1986 – za publ. Sylwia Jarosz – Żukowska – "Konstytucyjna zasad ochrony własności," Wyd. Zakamycze 2003r., str. 256 a także A. Bura "Przejmowanie gruntów pod drogi publiczne" - Samorząd Terytorialny Nr 5/2001, str. 26 - 30).

Decyzja wywłaszczeniowa w sprawie została wydana w interesie publicznym (poszerzenie drogi krajowej) i znajduje oparcie w ustawie o g.n. a wywłaszczenie nastąpiło za odszkodowaniem, stąd zarzut naruszenia tegoż przepisu Protokołu jest w ocenie Sądu nieuprawniony. Skoro przepis ten nie zawiera żadnych ograniczeń, co do sposobu ustalenia wartości nieruchomości wywłaszczonej a tym bardziej, co do sposobu określenia tej wartości dla potrzeb odszkodowania, nie można przyjąć, że przytoczony wyżej §37 ust. 1 rozporządzenia sposobu tego dotyczący, przepis ów narusza.

Nie dopatrzył się także Sąd naruszenia przez §37 ust. 1 rozporządzenia art. 21 Konstytucji RP. Przepis art.21 Konstytucji proklamuje zasadę ochrony przez Rzeczpospolitą Polską własności i prawa dziedziczenia (ust.1). W ust. 2 natomiast określa on warunki dopuszczalności wywłaszczenia przewidując, że jest ono dopuszczalne, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem.

Z brzmienia ust. 2 wynika, że ustanawia on dwie przesłanki wywłaszczenia: cel publiczny i słuszne odszkodowanie. Ustrojodawca nie określił przy tym, co należy rozumieć przez " słuszne odszkodowanie".

W poglądach judykatury i doktryny jest to odszkodowanie sprawiedliwe, czyli ekwiwalentne. Ekwiwalentnośc przejawia się w tym, że odszkodowanie powinno być równoważne gospodarczej wartości przejętej nieruchomości. Nie powinno być ono uszczuplane (np. przez zapłatę w ratach, bądź przez wprowadzenie obciążeń z innych tytułów, niż już ciążące na nieruchomości). Słuszne odszkodowanie to takie, które stwarzać powinno pozbawionemu własności podmiotowi możliwość odtworzenia rzeczy przez państwo przejętej lub nawet szerzej, pozwalające odbudować sytuację, jaką miał przed wywłaszczeniem (patrz: orzeczenie T.K. z 14.03.1999r. 5/99 OTK 2000r. Nr 2, poz. 60, wyrok NSA z 15.04. 1992r. IVSA 112/92, ONSA 1993r., Nr 2, poz. 40, oraz powołane już publikacje S. Jarosz- Żukowskiej str. 255, i A. Bura str. 28).

Skoro powołany przepis Konstytucji nie definiuje pojęcia słusznego odszkodowania a tym bardziej nie stanowi w jaki sposób ma być ono ustalane, wskazanie w § 37 ust. 1 podejścia porównawczego, jako sposobu określania wartości nieruchomości wywłaszczonej na cele dróg publicznych dla potrzeb ustalenia wysokości odszkodowania ze nie trudno uznać za naruszające ten przepis.

Kolejny zarzut skargi dotyczy niezgodności §37 ust. 1 rozporządzenia z ustawą o g.n. a w szczególności z jej art. 153 ust. 2 ustawy o g.n.

Przepis art. 153 zamieszczony jest w Dziale IV ustawy o g.n. zatytułowanym "Wycena nieruchomości", w rozdziale 1 "Określanie wartości nieruchomości". Przepisy tego rozdziału maja zastosowanie pośrednie przy ustalaniu wysokości odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, bowiem ustalenie to dokonywane przez starostę następuje zgodnie z art. 130 ust. 2 ustawy o g.n., po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego określającego wartość nieruchomości.

W przepisach wspomnianego rozdziału wyróżnione zostały rodzaje wartości nieruchomości: rynkowa, odtworzeniowa i katastralna (art. 150) i rodzaje te zostały przez ustawodawcę zdefiniowane (art. 151).

Art. 152 ustawy z kolei określa czynniki, od których zależą sposoby określania wartości nieruchomości, nazywając te sposoby podejściem do ich wyceny (ust.1). W ust. 2 wymienione zostały owe podejścia: podejście porównawcze, dochodowe i kosztowe oraz podejście mieszane, zawierające elementy podejść poprzednich.

W przepisie art. 153 ustawodawca definiuje wymienione wcześniej rodzaje podejść. Ust.1 tego przepisu stanowi, że podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Wartość nieruchomości koryguje się ze względu na cechy różniące te nieruchomości i ustala z uwzględnieniem zmian poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianych.

Ust 2. definiuje podejście dochodowe stanowiąc, iż polega ono na określaniu wartości nieruchomości przy założeniu, że jej nabywca zapłaci za nią cenę, której wysokość uzależni od przewidywanego dochodu, jaki uzyska z nieruchomości. Stosuje się je przy wycenie nieruchomości przynoszących lub mogących przynosić dochód.

Ust. 3 definiuje podejście kosztowe, które polega na określaniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada kosztom jej odtworzenia, pomniejszonym o wartość zużycia nieruchomości. Przy podejściu tym określa się oddzielnie koszt nabycia gruntu i koszt odtworzenia jego części składowych.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 153 ust. 2 przepisem § 37 rozporządzenia skarżący zadają się twierdzić, że ze zdania drugiego art. 153 ust. 2 wynika obowiązek organu i rzeczoznawcy i odpowiadające mu uprawnienie do domagania stosowania podejścia dochodowego w każdym przypadku wyceny nieruchomości przynoszącej lub mogącej przynieść dochód.

Interpretacja taka jest nieuprawniona, gdy zważy funkcję definiującą art. 153 i brzmienie jego ust.

2. Przy uwzględnieniu funkcji art. 153 przyjąć należy, że przepis ten określa warunki, jakie musza być spełnione, by zdefiniowane w nim rodzaje podejść mogły być zastosowane przy ustalaniu wartości nieruchomości.

Z art. 153 ust. 2 zd. drugie można wywieść zatem, że aby zastosować podejście dochodowe niezbędne jest, by nieruchomość przynosiła lub mogła przynosić dochód. Nie wynika zeń natomiast nakaz stosowania podejścia i zakaz stosowania innego podejścia, np. porównawczego przy ustalaniu wartości nieruchomości wywłaszczonej dla potrzeb ustalenia wysokości odszkodowania.

Do takiego wniosku prowadzi także analiza uregulowań dotyczących odszkodowań za wywłaszczone nieruchomości i określania wartości nieruchomości.

Przepis art. 134 ustawy o g.n. mający w tej kwestii znaczenie zasadnicze przewiduje bowiem w ust. 1, że podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości.

Ust. 2 tego przepisu nakazuje przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnienie w szczególności jej rodzaju, położenia, sposobu użytkowania, przeznaczenia w planie miejscowym, stopnia wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stanu zagospodarowania oraz aktualnie kształtującego się ceny w obrocie nieruchomościami.

Podług ust.

3. wartość rynkową nieruchomości określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości w planie miejscowym, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości.

Ust. 4 przewiduje, że jeżeli przeznaczenie nieruchomości w planie miejscowym, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość rynkową nieruchomości określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia.

Przepis ust. 4 ma zastosowanie w przypadku nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne, bowiem wartość tych nieruchomości ulega wzrostowi.

Wartość rynkowa nieruchomości ustalana jest w wyniku jej wyceny, co o czym stanowi art. 150 ust. 1 pkt 1 ustawy og.n. W ust. 5 przepis art. 150 przewiduje natomiast, że określenia wartości wymienionych w ust. 1 pkt 1 i 2 (wartość rynkowa i odtworzeniowa) dokonują rzeczoznawcy majątkowi.

Art. 151. ust. 1 ustawy definiuje pojęcie wartości rynkowej nieruchomości przewidując, że stanowi ją jej przewidywana cena, możliwa do uzyskania na rynku, ustalona z uwzględnieniem cen transakcyjnych uzyskanych przy spełnieniu następujących warunków:

1. 1) strony umowy były od siebie niezależne, nie działały w sytuacji przymusowej oraz miały stanowczy zamiar zawarcia umowy,
2. 2) upłynął czas niezbędny do wyeksponowania nieruchomości na rynku i do wynegocjowania warunków umowy.

Z art. 154. wynika natomiast, że wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, jej przeznaczenie, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach nieruchomości podobnych.

Analiza przepisów art. 134 ust. 1 i 3 wskazujących, jakie czynniki muszą być brane przy ustalaniu wartości rynkowej nieruchomości, jako podstawy ustalenia wysokości odszkodowania i wskazanie wśród tych czynników przeznaczenia nieruchomości w planie miejscowym, jego ust. 4 nakazującego w przypadku zwiększenia wartości nieruchomości poprzez jej przeznaczenie w planie na określony cel ustalać wartość rynkową nieruchomości wywłaszczonej według przeznaczenia planowego i art. 154, z którego wynika, że choć wybór właściwego podejścia do wyceny zależy od rzeczoznawcy, jednakowoż nie jest to wybór dowolny ale ograniczony czynnikami w tym przepisie wymienionymi, w tym przeznaczeniem nieruchomości (także planowym), prowadzi do wniosku, że ustanowienie w kwestionowanym skargą § 37 ust. 1 rozporządzenia wymogu stosowania przy wycenie nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne podejścia porównawczego nie tylko nie narusza przepisu powołanego w skardze (art. 153 ust. 2 zd. drugie) ale znajduje oparcie w pozostałych przepisach ustawy regulujących kwestię odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości.

Zauważyć przy tym wypadnie, że rozporządzenie to zostało wydane na podstawie delegacji zawartej w art. 159 ustawy. Przepis ów obligował Radę Ministrów do określenia, w drodze rozporządzenia szczegółowych zasad wyceny nieruchomości oraz zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego. Określenie rodzaju podejścia, jakie należy stosować przy wycenie nieruchomości o szczególnym przeznaczeniu mieści się zdaniem Sądu w pojęciu "określenia szczegółowych zasad wyceny nieruchomości".

Skoro Sąd nie dopatrzył się zarzutu niezgodności zastosowanych w sprawie przepisów ustawy z umową międzynarodową i Konstytucją a także przepisów rozporządzenia z tymi aktami i ustawą o g.n. to zobligowany był do dokonania oceny zaskarżonej decyzji i poprzedzającego ją postępowania w świetle obowiązującego w dacie jej podjęcia prawa materialnego i procesowego.W wyniku tej oceny doszedł do wniosku, że brak jest podstaw do jej eliminacji z obrotu prawnego

Decyzja została wydana przez organ właściwy i swą podstawę materialnoprawną znajdowała w przytoczonych wcześniej przepisach ustawy o g.n. (art. 128 ust.1 i 129 ustawy). Organ ustalił odszkodowanie za wywłaszczone nieruchomości zgodnie wymogami przepisu 130, po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego. Wybór opinii rzeczoznawcy A. D. został przez organ należycie uzasadniony dyskwalifikacją opinii pozostałych rzeczoznawców przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych dokonaną w trybie art. 157 ustawy, której przyczyny wskazano w uzasadnieniu decyzji I instancji.

Organ podejmujący w sprawie decyzję dokonał szczegółowej analizy i oceny operatu szacunkowego sporządzonego przez A. D. w świetle wymogów art. 150 ust. 1 pkt1, 151, 152, 153,154, 155 i 156 ustawy oraz przepisów rozporządzenia. Sąd podziela ocenę organu, że operat odpowiada wymogom tych przepisów.

Także procedura przewidziana kodeksem postępowania administracyjnego została zachowana. Organ przeprowadził przed wydaniem decyzji rozprawę, w trakcie której pełnomocnik skarżących nie zgłosił zastrzeżeń do operatu. Nie zgłoszono też zarzutów w terminie późniejszym a w odwołaniu zakwestionowano, oprócz niekonstytucyjności przepisów w zasadzie tylko nie zastosowanie podejścia dochodowego przy szacowaniu wartości nieruchomości. Zarzut ten w świetle wykazanego przeznaczenia wywłaszczonych nieruchomości i przedstawionych przepisów ustawy oraz rozporządzenia został oceniony przez organ, jako nieuzasadniony i Sąd ocenę tę podziela z przyczyn wywiedzionych wcześniej.

Marginalnie Sąd natomiast dodaje, że nawet gdyby planowane i określone w decyzji o wywłaszczeniu przeznaczenie nieruchomości (drogi publiczne) nie determinowało rodzaju podejścia do ich wyceny, to i tak z uwagi na położenie tych nieruchomości wątpliwa byłaby możliwość zastosowania podejścia dochodowego. Podejście dochodowe może być stosowane do nieruchomości, które przynoszą lub mogą przynosić dochód. Przynoszenie dochodu musi być wykazane, a możliwość jego przynoszenia realna i dająca się do wyliczyć. Podejście to stosowane jest do nieruchomości, które ze swej natury mogą przynosić dochód, np. hotele, motele, hurtownie magazyny, stacje benzynowe, banki, budynki przeznaczone do wynajmu, które można objąć zbiorowa nazwą nieruchomości komercyjnych. (patrz: J. Szachułowicz, M. Krassowska, A. Łukaszewska - Gospodarka nieruchomościami- Komentarz str. 396-397 - Wyd.Prawnicze Lexis- Nexis, W-wa 2003r.)

Z akt sprawy wynika, że nieruchomości, za które przyznano odszkodowanie tworzą wydłużoną wstęgę gruntu, zlokalizowaną po południowej stronie drogi publicznej wiodącej do granicy. Wykorzystywane one były one po części, jako rów odwadniający drogę a po części stanowiły porośnięte trawą pobocze drogi. Planowe przeznaczenie tych działek to "obszar dróg krajowych". Lokalizowanie jakichkolwiek obiektów na takim terenie i sposób ich wykorzystania podlega ograniczeniemom wynikającym z ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (tj. z 2000r. Nr 71, poz.838, ze zm.), na co zasadnie zwraca uwagę decyzja pierwszoinstancyjna. Zmiana zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego wyznaczonego w planie zagospodarowania przestrzennego pod przyszłą budowę drogi, w szczególności budowa na tym terenie obiektu budowlanego wymaga uzgodnienia z zarządcą drogi i dotyczy tylko budowli tymczasowych,, które muszą być usunięte w przypadku budowy drogi bez odszkodowania na koszt właściciela (art. 35 ustawy). Ograniczenia w wykorzystaniu tego terenu zostały także zapisane w planie zagospodarowania przestrzennego, który był prawem miejscowym.

Skarżący nie przedstawili dowodów, by nieruchomości te były wykorzystywane w celach komercyjnych, jako że umowy najmu które przedłożył w postępowaniu skarżący T. L. dotyczyły jednej działki o Nr 394/1 nie objętej zaskarżoną decyzją, określonej przez organ, jako działka siedliskowa. Hipotetyczny dochód nie został wykazany a możliwość jego uzyskania podlegała ograniczeniom wynikającym ze wspomnianej ustawy o drogach publicznych.

Zarzut niekonstytucyjności przepisów stosowanych w sprawie podniesiony w odwołaniu, z uwagi na okoliczność, iż organy administracji publicznej obowiązane są stosować przepisy prawa (art. 7 Konstytucji RP i 6 kpa) i nie posiadają uprawnień do jego oceny został przez organ II instancji pominięty.

Sąd za uzasadniony uznał natomiast zarzut skargi w zakresie naruszenia art. 107 §1 kpa, poprzez niewskazanie w podstawie prawnej decyzji drugoinstancyjnej przepisów prawa materialnego. Sąd nie podziela stanowiska organu II instancji wyrażonego w odpowiedzi na skargę, iż powołanie takiej podstawy jest zbędne. Pogląd ten pozostaje w sprzeczności z treścią art. 140 kpa stanowiącego, że w sprawach nieuregulowanych w art. 136-139 stosuje się w postępowaniu odwoławczym odpowiednio przepisy o postępowaniu przed organem I instancji. Skoro przepisy art. 136 do 139 kpa nie zawierają odmiennych uregulowań, co do składników decyzji wydanej w postępowaniu odwoławczym, to oznacza to, że decyzja powinna zgodnie z wymogiem art. 107 §1 kpa zawierać także powołanie podstawy prawnej. W tym pojęciu mieści się nie tylko przepis procesowy (art. 138 §1 kpa) i wskazanie właściwości organu, ale także przepisy prawa materialnego.

Zasadność tego poglądu znajduje oparcie w obowiązującej w postępowaniu administracyjnym zasadzie dwuinstancyjności postępowania, z której wynika obowiązek ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, co oznacza, że postępowanie odwoławcze nie ogranicza się do kontroli poprawności zaskarżonej odwołaniem decyzji.

Niewskazanie jednakowoż podstawy materialno-prawnej decyzji, wobec powołania w uzasadnieniu decyzji zaskarżonej przepisów ustawy o g.n. i rozporządzenia zastosowanych w sprawie a także odwołania się do uzasadnienia decyzji I instancyjnej, pozwala ocenić to uchybienie organu, jako nie mogące mieć wpływu na wynik sprawy (patrz: wyrok NSA z 15.

1. 12. 1995r. SA/Łd 2951/94 POP 1997/1/130)

Sąd zauważa także, że choć w sprawie zachodziły przewidziane art. 62 kpa przesłanki uzasadniające łączne prowadzenia spraw dotyczących wszystkich wywłaszczonych nieruchomości (współuczestnictwo formalne wymagające identyczności stanu faktycznego, prawnego i jednego organu administracji), to jednak były to odrębne sprawy, z uwagi na brak identyczności przedmiotu wywłaszczenia i ustalenia odszkodowania (konkretna działka) a także brak tożsamości stron. To zaś uzasadniało wydanie w każdej ze spraw odrębnej decyzji, tak jak uczynił to organ I i II instancji orzekając w sprawach po raz pierwszy (patrz; B. Adamiak. J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego – Komentarz str. 311-312 Wyd. C.H. Beck W-wa 2000r.). I to jednak uchybienie art. 62 kpa nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy w rozumieniu odmiennego jej rozstrzygnięcia, co od odszkodowania.

Z przytoczonych wyżej względów, Sąd oddalił skargę w oparciu o przepis art. 151 P.p.s.a.