Uzasadnienie
Przedmiotem skargi B. G. (skarżącego) jest postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego ([...]WINB) z dnia [...] maja 2017 r. nr [...], wydane w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do uzupełnienia braku formalnego odwołania.
Stan faktyczny i prawny sprawy ze skargi na powyższe postanowienie przedstawia się następująco:
Decyzją z dnia [...] października 2016 r. nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] (PINB), działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (K.p.a.) oraz art. 48 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (p.b.), nakazał skarżącemu dokonanie rozbiórki samowolnie wybudowanego budynku gospodarczego, zlokalizowanego na terenie działki nr 1340/5 położonej w [...].
W dniu 8 listopada 2016 r. M. G. – działająca imieniem swojego męża – B. G., nadała w placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. Prawo pocztowe, przesyłkę zawierającą odwołanie od wskazanej wyżej decyzji z dnia [...] października 2016 r. Skarżący zakwestionował ustaloną przez organ nadzoru datę budowy spornego obiektu budowlanego podnosząc, że jego realizacja została zakończona w latach 1970-tych, a zatem do rozpatrzenia opisywanej sprawy winny mieć zastosowanie przepisy ustawy z dnia 24 października 2017 r. Prawo budowlane, a nie u.p.b. Do odwołania dołączono kopię pełnomocnictwa udzielonego przez skarżącego "do reprezentowania go we wszystkich sprawach przed sądami wszystkich instancji w sprawie o ustalenie służebności drogi przez dz. nr 1340 obr. [...] o pow. 0,1806 ha, położonej w P., do składania wszelkich wniosków, do przeglądania wszelkich dokumentów złożonych do sprawy i wykonywania z nich stosownych odpisów, do składania stosownych oświadczeń, wniosków, odwołań, podejmowania wszelkich czynności w tych sprawach.
Do składania i odbioru wszelkich pism i postanowień, do doręczeń, odbioru korespondencji, w tym przesyłek poleconych, a także do wszystkich innych czynności jakie w zakresie tego pełnomocnictwa gdziekolwiek okażą się konieczne". [zakres pełnomocnictwa obejmuje umocowanie do reprezentowania skarżącego w postępowaniu prowadzonym w przedmiocie robót budowlanych.
W piśmie z dnia 27 grudnia 2016 r. nr [...],[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wezwał skarżącego do doręczenia w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania, właściwego oryginału lub urzędowo poświadczonego odpisu pełnomocnictwa. Z nadesłanych akt administracyjnych wynika, że przesyłka pocztowa zawierająca rzeczone wezwanie – wobec nieobecności adresata w miejscu zamieszkania – w dniu 29 grudnia 2016 r. została złożona na okres 14 dni w placówce operatora pocztowego, a po bezskutecznym upływie ww. terminu przewidzianego na jej podjęcie przez adresata oraz jak wynika z adnotacji poczynionych przez operatora pocztowego – po dwukrotnym awizowaniu, zwrócona organowi odwoławczemu.
Postanowieniem z dnia [...] marca 2017 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 134 K.p.a., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że odwołanie skarżącego jest niedopuszczalne.
Organ odwoławczy podał, że skarżący nie odebrał korespondencji zawierającej wezwanie do usunięcia braków formalnych odwołania co oznacza, że w świetle art. 44 § 4 K.p.a., jej doręczenie uznać należało za dokonane. Tym samym skoro odwołujący się nie uzupełnił braków formalnych odwołania, odwołanie to uznać należało za niedopuszczalne. Postanowienie to doręczono skarżącemu w dniu 27 marca 2017 r.
Wnioskiem z dnia 31 marca 2017 r. skarżący zwrócił się o przywrócenie terminu do uzupełnienia braku formalnego odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] z dnia [...] października 2016 r. nr [...]. Uzasadniając zgłoszoną prośbę skarżący podniósł, że od czerwca 2015 r. na stałe pracuje za granicą i w grudniu 2016 r. nie było go w kraju. Skarżący podał, że wezwania do uzupełnienia braków formalnych odwołanie otrzymała również jego małżonka, która przebywa na stałe w miejscu ich stałego zamieszkania i reprezentuje jego interesy w kraju. Zdaniem wnioskodawcy, nie można wykluczyć, że listonosz albo nie włożył awiza do skrzynki pocztowej, albo umieścił je w skrzynce sąsiadów skarżącego, z którymi od lat pozostają w konflikcie. Skarżący podniósł, że o uchybieniu terminu do uzupełnienia braków formalnych odwołania dowiedział się z treści dostarczonego mu w dniu 27 marca 2014 r. postanowienia [...]WINB.
Postanowieniem z dnia [...] maja 2017 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 58 § 1 i art. 59 § 2 K.p.a., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił przywrócenia skarżącemu terminu do uzupełnienia braku formalnego odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] z dnia [...] października 2016 r. nr [...], wydanej w przedmiocie nakazu rozbiórki samowolnie wybudowanego budynku gospodarczego, zlokalizowanego na terenie działki nr 1340/5 położonej przy ul. [...] w [...].
W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że skarżący wniósł odwołanie od ww. decyzji z dnia 25 października 2016 r., które zostało podpisane przez M. G. Do odwołania została dołączona nieuwierzytelniona kopia pełnomocnictwa, która nie dotyczyła przedmiotowej sprawy, ale ustalenia służebności drogi przez działkę nr 1340 w [...]. W piśmie z dnia 27 grudnia 2016 r. nr [...], działając na podstawie art. 50 § 1 K.p.a., skarżący został wezwany do doręczenia właściwego oryginału lub urzędowo poświadczonego odpisu pełnomocnictwa - w terminie 7 dni od daty doręczenia wezwania. W piśmie tym zawarto pouczenie, że "nieusunięcie braku w w/w terminie spowoduje niemożność merytorycznego rozpoznania odwołania i skutkować będzie rozstrzygnięciem na podstawie art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego, tj. stwierdzeniem niedopuszczalności odwołania."
Organ odwoławczy wskazał, że skarżący nie odebrał korespondencji zawierającej ww. wezwanie. Przesyłka pocztowa zawierająca wezwanie została dwukrotnie awizowana przez Urząd Pocztowy w [...], a następnie zwrócona do organu (na kopercie zamieszczono adnotację - nie podjęto w terminie). Organ podniósł, że tym samym, zgodnie z art. 44 § 4 K.p.a., doręczenie uznano za dokonane. Wobec powyższego, postanowieniem z dnia [...] marca 2017 r. organ odwoławczy stwierdził, że odwołanie skarżącego od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] z dnia [...] października 2016 r. jest niedopuszczalne.
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podniósł, że rozpatrując wniosek o przywrócenie terminu do uzupełnienia braku formalnego odwołania stwierdził, że wnioskodawca nie uprawdopodobnił, iż uchybienie nastąpiło bez jego winy, a zatem wniosek nie mógł zostać uwzględniony. Organ administracji publicznej jest bowiem obowiązany przywrócić termin, na prośbę zainteresowanego, gdy zostaną spełnione łącznie następujące przesłanki:
- a) uchybienie terminowi nastąpiło bez winy zainteresowanego i brak winy zostanie uprawdopodobniony,
- b) zainteresowany złożył wniosek o przywrócenie terminu w ciągu siedmiu dni od ustania przyczyny uchybienia terminu,
- c) zainteresowany dopełnił czynności, dla której określony był termin.
W ocenie organu odwoławczego, pokreślić należy, że brak winy powoduje, że przywrócenie uchybionego termin uzasadniają wyłącznie takie obiektywne, występujące bez woli strony okoliczności i zdarzenia, które mimo dołożenia odpowiedniej staranności w prowadzeniu własnych spraw udaremniły dokonanie czynności we właściwym czasie. Przywrócenie terminu ma charakter wyjątkowy i nie jest możliwe, gdy strona dopuściła się chociażby lekkiego niedbalstwa. Konieczne jest zatem uwiarygodnienie przez stronę dochowania przez nią należytej staranności oraz okoliczności, że przeszkoda była niezależna od niej i istniała przez cały czas aż do chwili złożenia wniosku o przywrócenie terminu. Strona powinna zatem uprawdopodobnić, że mimo zachowania należytej staranności nie mogła dokonać czynności w terminie z powodu istnienia przeszkody od niej niezależnej, trudnej w danych warunkach do przezwyciężenia. Przeszkoda ta musi istnieć przez cały czas biegu terminu przypisanego dla dokonania danej czynności. Tego warunku skarżący nie spełnił bowiem nie uprawdopodobnił, że uchybienie terminu nastąpiło bez jego winy.
Organ odwoławczy wskazał, że w opisywanej sprawie skarżący, jak wynika z treści wniosku, ustanowił pełnomocnikiem swoją żonę - M. G. Pełnomocnik wnosząc odwołanie od decyzji dołączyła nieuwierzytelnioną kopię pełnomocnictwa, która nie dotyczyło rzeczonej sprawy. Pismem z dnia 27 grudnia 2016 r. nr [...] skarżący – jako mocodawca – został wezwany do doręczenia oryginału lub urzędowo poświadczonego odpisu pełnomocnictwa, w terminie 7 dni od daty doręczenia wezwania. Jak twierdzi sam skarżący w treści wniosku, korespondencji nie odebrał ponieważ od czerwca 2015 r. na stałe pracuje za granicą i w grudniu 2016 r. również przebywał poza granicami kraju.
Natomiast żona skarżącego, która przebywa w kraju i zamieszkuje pod tym samym adresem, mogła odebrać korespondencję skierowaną do skarżącego z wezwaniem, ale według wnioskodawcy nie otrzymała awiza. W ocenie organu odwoławczego, tak sformułowany zarzut nie zasługiwał na uwzględnienie, bowiem z informacji poczty na zwróconej do organu kopercie istnieje adnotacja, że była ona prawidłowo awizowana.
Organ wskazał, że zgodnie z art. 44 § 1 K.p.a., w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43:
- 1) operator pocztowy w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczania pisma przez operatora pocztowego.
- 2) pismo składa się na okres 14 dni w urzędzie właściwej gminy (miasta) – w przypadku doręczania pism przez pracownika urzędu gminy (miasta) lub upoważnioną osobę lub organ.
Zgodnie zaś z art. 44 § 2 K.p.a., doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia terminu, o którym mowa w § 1.
Zdaniem [...]WINB, skarżący skutecznie nie uprawdopodobnił, że podniesione we wniosku okoliczności miały miejsce. Podobnie orzekł Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 5 stycznia 2016 r. II OZ 1340/15 wskazując, że jedną z możliwości służących obaleniu domniemania doręczenia jest przeprowadzenie procedury reklamacyjnej. Innymi słowy, istotne jest aby w przypadku niewykonania lub nienależytego wykonania usługi pocztowej została zgodnie z art. 92 ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe zgłoszona reklamacja. Co do zasady, brak woli przeprowadzenia procedury reklamacyjnej uniemożliwia skuteczne obalenie domniemania doręczenia pisma w trybie awizowania. Organ odwoławczy podniósł, że skarżący nie skorzystał z możliwości przeprowadzenia procedury reklamacyjnej, nawet po otrzymaniu postanowienia z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] o niedopuszczalności odwołania, które jak wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru korespondencji, również było awizowane i zostało odebrane przez M. G. W ocenie organu odwoławczego, wnioskodawca zmierza do obalenia skuteczności doręczenia zastępczego jedynie na podstawie własnego twierdzenia, co godzi w samą istotę instytucji doręczenia zastępczego.
Obalenie fikcji doręczenia tylko na podstawie twierdzenia, że awiza nie pozostawiono, prowadziłoby – zdaniem organu – do nieuzasadnionego podważenia treści art. 44 § 2 K.p.a. W każdej bowiem sytuacji strona mogłaby obalić domniemanie doręczenia przesyłki w trybie awizo, poprzez zwykłe oświadczenie że awizo nie zostało umieszczone w skrzynce pocztowej lub zaginęło.
Organ odwoławczy podał, że analizując wniosek skarżącego o przywrócenie terminu do uzupełnienia braków formalnych należało stwierdzić, że wnioskodawca zachował siedmiodniowy termin do złożenia wniosku o przywrócenie terminu do uzupełnienia braków formalnych od ustania przyczyny uchybienia terminu, tj. dnia 27 marca 2017 r., kiedy M. G. odebrała postanowienie o niedopuszczalności odwołania. Skarżący nie spełnił natomiast drugiego warunku tj. nie uprawdopodobnił, że uchybienie terminu do uzupełnienia braku formalnego nastąpiło bez jego winy. W doktrynie i orzecznictwie dominujący jest pogląd, że brak winy w uchybieniu terminu można przyjąć tylko wtedy, gdy strona nie mogła przeszkody usunąć, nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku. Zdaniem [...]WINB, biorąc powyższe pod uwagę należało stwierdzić, że w niniejszej sprawie skarżący nie wykazał, aby uchybienie terminowi do uzupełnienia braku formalnego odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] z dnia [...] października 2016 r. nr [...] nastąpiło bez jego winy, co oznacza że nie została dopełniona jedna z przesłanek wymienionych w art. 58 § 1 K.p.a., warunkujących pozytywne rozpatrzenie wniosku o przywrócenie terminu. Jedynie łączne spełnienie przesłanek określonych w art. 58 § 1 i 2 K.p.a. uprawnia organ do przywrócenia terminu do wniesienia odwołania.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, B. G. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2017 r. wydanego w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucił naruszenie art. 58 § 1 K.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że nie spełnił wszystkich przesłanek do przywrócenia terminu do uzupełnienia braku formalnego odwołania od decyzji, a mianowicie nie uprawdopodobnił braku winy w uchybieniu terminu do przedłożenia właściwego pełnomocnictwa, podczas gdy w okresie, gdy był wzywany do uzupełnienia braku formalnego odwołania od decyzji tj. w grudniu 2016 r. przebywał za granicą i nie miał wiedzy o wystosowanym piśmie, w konsekwencji nie miał obiektywnej oraz realnej możliwości uzupełnienia braku formalnego odwołania od decyzji, a nadto był przekonany, iż jego interesy w kraju są w sposób należyty zabezpieczone, mając na uwadze udzielone małżonce pełnomocnictwo do działania w jego imieniu.
Skarżący podniósł, że w związku z tym, iż nie był obecny w kraju, odwołanie od decyzji organu I instancji, w jego imieniu wniosła małżonka – M. G., dołączając do odwołania kserokopię udzielonego pełnomocnictwa, które jak się później okazało było niewłaściwe do reprezentowania skarżącego w opisywanej sprawie. Strona skarżąca podała, że z zaskarżonym postanowieniem organu żadną miarą nie może się zgodzić, albowiem jest ono dla niego wielce krzywdzące, a nadto sprzeczne z obowiązującymi przepisami prawa.
Skarżący wskazał, że zgodnie z art. 58 § 1 K.p.a., w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Zdaniem skarżącego, w jego przypadku powyższa przesłanka została w pełni spełniona, albowiem brak jego winy w uchybieniu terminu został w sposób dostateczny uprawdopodobniony. W ocenie skarżącego nie polega na prawdzie twierdzenie organu, że w dacie uchybienia terminu nie zaistniała taka przeszkoda, która byłaby niezależna od skarżącego i trudna do przezwyciężenia.
Skarżący podniósł, że z całą pewnością przeszkodą taką był jego pobyt poza granicami kraju w grudniu 2016 r., a więc w dacie, gdy organ wzywał go do uzupełnienia braku formalnego odwołania poprzez przedłożenie właściwego pełnomocnictwa. Skarżący zauważył, iż pomimo pobytu za granicą, był przekonany, że jego interesy w kraju są należycie reprezentowane przez małżonkę, albowiem w jego mniemaniu dysponowała ona właściwym pełnomocnictwem. Tym samym nie polega na prawdzie twierdzenie organu, że dopuścił się niedbalstwa i nie dochował należytej staranności, skoro udzielił małżonce pełnomocnictwa do reprezentowania jego interesów w kraju, mając na uwadze dłuższy pobyt za granicą i ewentualną konieczność podjęcia działań w jego imieniu.
Ustosunkowując się do zarzutu organu, iż podczas nieobecności skarżącego w kraju, M. G. mogła na podstawie awiza odebrać na poczcie kierowaną do skarżącego korespondencję, skarżący podał, iż w dacie, gdy wzywano go do uzupełnienia braków formalnych odwołania od decyzji, tj. w grudniu 2016 r. wszelka korespondencja była kierowana na jego imię i nazwisko. Skarżący podał, że jego małżonka pracuje zawodowo i często nie ma jej w domu, w związku z czym w większości przypadków listonosz pozostawia korespondencję w skrzynce. Praktyką poczty jest natomiast odmowa wydawania przesyłek poleconych osobom trzecim, nie figurującym jako adresat urzędowej przesyłki. Zdaniem skarżącego fakt, iż jego małżonce kilkakrotnie udawało się odebrać na poczcie adresowaną do niego przesyłkę, wynikał tylko i wyłącznie z uprzejmości pracowników poczty, którzy wyjątkowo szli jej na rękę i wydawali niezaadresowaną do niej przesyłkę.
Odnosząc się do twierdzenia organu, iż przesyłka zawierająca wezwanie do przedłożenia właściwego pełnomocnictwa była dwukrotnie awizowana, skarżący podał, iż o powyższym fakcie dowiedział się dopiero z postanowienia [...]WINB. Informację, o tym, iż w grudniu 2016 r. nie było żadnego awiza podała mu małżonka w marcu 2017 r. podczas jego krótkiego dwudniowego pobytu w kraju i nie miał żadnych powodów, by jej nie wierzyć. Stąd we wniosku o przywrócenie terminu do uzupełnienia braku odwołania od decyzji powołał się na powyższą okoliczność. Skarżący podkreślił, że o tym, iż "było jakieś awizo" dowiedział się dopiero z postanowienia organu odwoławczego z dnia [...] maja 2017 r.
Ponadto skarżący podał, że wbrew twierdzeniom organu nie mógł złożyć reklamacji na poczcie. Podczas krótkiego, bo zaledwie dwudniowego pobytu w kraju w marcu 2017 r., nie był w stanie wdrożyć procedury reklamacyjnej, albowiem ze względu na ograniczony czas pobytu w Polsce ważniejsza od kwestii awiza była dla skarżącego konieczność sporządzenia i złożenia wniosku o przywrócenie terminu. Skarżący zauważył, że z argumentacji organu wynika, iż de facto miał udowodnić a nie uprawdopodobnić brak winy w nie dochowaniu terminu, co jest sprzeczne tak z obowiązującym prawem jak i bogatym orzecznictwem judykatury. Przyjmuje się bowiem, iż uprawdopodobnienie jest środkiem zastępczym, słabszym niż dowód, nie dającym pewności, lecz jedynie prawdopodobieństwo twierdzenia o danym fakcie. I tak, WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 29 września 2016 r. II SA/Gd 61/16 stwierdza, iż uprawdopodobnienie, o którym mowa w art. 58 § 1 K.p.a., jest środkiem dowodowym nie dającym pewności, lecz jedynie czyniącym wiarygodne twierdzenie o danym fakcie.
Również WSA w Warszawie w wyroku z dnia 8 września 2016 r. VII SA/W 268/15 orzekł, iż zgodnie z art. 58 § 1 K.p.a., brak winy wnioskodawca musi uprawdopodobnić, a nie udowodnić. Oznacza to, że w świetle wskazanego przepisu nie stosuje się art. 75 K.p.a. dotyczącego dowodów. K.p.a. nie rozstrzyga też, jaki stopień prawdopodobieństwa jest dostateczny do uznania faktu za uprawdopodobniony.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje
Skarga jest zasadna.
Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] maja 2017 r. o odmowie przywrócenia terminu do uzupełnienia braku formalnego odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] z dnia [...] października 2016 r. z powodu nieuprawdopodobnienia braku winy w uchybieniu terminu i przy spełnieniu pozostałych przesłanek z art. 58 K.p.a.
Kluczowy w niniejszej sprawie jest więc problem czy w okresie 7 dni od dnia doręczenia zastępczego pisma [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. adresowanego do skarżącego B. G. – tj. od dnia 12 stycznia 2017 r. (koperta k. 5 i art. 44 § 1 – 4 K.p.a.) do dnia 19 stycznia 2017 r. skarżący nie uzupełniając braków formalnych odwołania uprawdopodobnił, że nie ponosi winy w uchybieniu terminu.
[...]WINB w kontrolowanym postanowieniu nie ustalił podstawowej w sprawie okoliczności, tj. czasokresu biegu terminu, o odmowie przywrócenia którego procedował, co świadczy o naruszeniu art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 58 i art. 59 K.p.a. w stopniu, który mógł wpłynąć na wynik sprawy. Datę doręczenia ustala się formalnie (art. 44 § 1 – 4 K.p.a.), a dla rozpoczęcia biegu terminu do uzupełnienia braków formalnych odwołania nie jest konieczne, aby strona zapoznała się z treścią doręczonego pisma, a nawet by wiedziała, że takie doręczenie zostało dokonane.
Zgodnie z art. 58 § 1 K.p.a. w razie uchybienia terminowi należy przywrócić go na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni on, że uchybienie nastąpiło bez jego winny. Przytoczony przepis określa zasadę, że przywrócenie uchybionego terminu może nastąpić tylko na wniosek zainteresowanego oraz przesłankę przywrócenia terminu- uprawdopodobnienie braku winy. W literaturze przedmiotu nie budzi wątpliwości, że osoba zainteresowana ma uprawdopodobnić brak swojej winy, czyli powinna – uwiarygodnić stosowną argumentacją- swoją staranność oraz fakt, że przeszkoda była od niej niezależna (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, str. 284). Uprawdopodobnienie prowadzi do uzasadnionego przypuszczenia, że zdarzenie rzeczywiście miało miejsce. Jednakże sam fakt występowania w przepisie instytucji uprawdopodobnienia nie zwalnia organu z konieczności podjęcia wszelkich działań, których efektem będzie potwierdzenie przez osobę wnioskującą, wiarygodności okoliczności, na które powołała się podając przyczynę niedopełnienia w terminie określonych czynności procesowych.
Powołanie się przez stronę we wniosku o przywrócenie uchybionemu terminowi na określone okoliczności, nie zwalnia organu z obowiązku badania wniosku o przywrócenie terminu zgodnie z zasadami procedury administracyjnej. Oznacza to, że ocena przesłanek zastosowania w sprawie art. 58 K.p.a. musi odbywać się z odwołaniem do wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności konkretnego przypadku, przy uwzględnieniu wszelkich koniecznych środków dowodowych, z uwzględnieniem słusznego interesu strony, a wszelkie niedające się wyjaśnić okoliczności nie mogą być interpretowane na jej niekorzyść.
Zauważyć trzeba, że jedną z naczelnych zasad procedury administracyjnej jest wyrażona w art. 7 K.p.a. zasada prawdy obiektywnej, zgodnie z którą organy administracji publicznej podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Rozwinięciem tej zasady jest art. 77 § 1 K.p.a., zgodnie z którym organ jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Natomiast w myśl art. 80 K.p.a., organ winien dokonać oceny okoliczności na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Prowadząc postępowanie w przedmiocie wniosku o przywrócenie terminu należy zatem, stosownie do art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., podejmować działania w celu wyjaśnienia stanu faktycznego istotnego dla podjęcia rozstrzygnięcia i dokonać oceny na podstawie całokształtu wyczerpująco zebranego i rozpatrzonego materiału dowodowego.
Badanie okoliczności braku winy zainteresowanego w uchybieniu terminowi powinno być każdorazowo odniesione do indywidualnych, specyficznych dla sprawy uwarunkowań, a samo ustanie przyczyny uchybienia terminu musi mieć charakter realny, a nie tylko potencjalny lub domniemywany. Takich działań ze strony [...]WINB zabrakło.
We wniosku o przywrócenie terminu skarżący nie wyjaśnił, czy także w okresie od 12 – 19 stycznia był nieobecny w kraju. Okoliczność ta, niewyjaśniona przez [...]WINB, w świetle treści kontrolowanego postanowienia w istotny sposób mogła wpłynąć na ocenę stanu faktycznego sprawy.
[...]WINB nie rozważył jednak najistotniejszej w omawianym zakresie kwestii tj. wadliwego wezwania przez PINB w [...] o uzupełnienie braków formalnych odwołania skierowanego nie do pełnomocnika – żony skarżącego, a tylko do niego.
Z art. 33 § 3 K.p.a. wynika obowiązek pełnomocnika polegający na dołączeniu do akt sprawy oryginału lub urzędowo poświadczonego odpisu pełnomocnictwa. Zatem ustawodawca zobowiązał pełnomocnika, a nie stronę postępowania do wykazania umocowania do działania w sprawie. W jednolitym orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że nieprzedstawienie organowi dokumentu świadczącego o udzielonym mu pełnomocnictwie wraz ze sporządzonym przez niego odwołaniem jest brakiem formalnym podlegającym uzupełnieniu w trybie określonym w art. 64 § 2 K.p.a.
Skoro na pełnomocniku ciąży formalny obowiązek przedstawienia organowi dokumentu pełnomocnictwa, to w razie braku takiego dokumentu, organ powinien zwrócić się o uzupełnienie tego braku formalnego właśnie do pełnomocnika. Organ nie może w takiej sytuacji, z pominięciem pełnomocnika, wzywać do uzupełnienia braku formalnego poprzez nadesłanie pełnomocnictwa wyłącznie strony postępowania, gdyż jak wspomniano, stanowiłoby to zaprzeczenie celowi, w jakim ustanawia się pełnomocnika.
Takie działanie organu narusza nie tylko art. 64 § 2 K.p.a., ale także podstawowe zasady postępowania administracyjnego określone w Kodeksie postępowania administracyjnego, takie jak na przykład zasada zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 K.p.a.), a także zasada informowania stron (art. 9 K.p.a.). Strona postępowania nie może ponosić negatywnych skutków wynikających z niewiedzy o istniejącym w sprawie stanie faktycznym i prawnym, spowodowanych niezgodnym z prawem działaniem organu administracji publicznej.
Należy wskazać jednocześnie, że orzecznictwo sądów administracyjnych mając na uwadze ochronę praw stron postępowania postuluje dalej idące wnioski w omawianym zakresie. Przyjmuje się bowiem, że w przypadku pisma składanego w postępowaniu administracyjnym przez stronę reprezentowaną przez pełnomocnika - jeśli taki dokument nie jest złożony lub budzi wątpliwości organu - powinien on wezwać pełnomocnika do złożenia właściwego dokumentu.
Strona postępowania administracyjnego, ustanawiająca pełnomocnika, chroni się przed skutkami nieznajomości prawa. Ustanawia ona pełnomocnika w celu uwolnienia się od problemów prawnych związanych z toczącym się postępowaniem administracyjnym lub sądowym, czy jak w tej sprawie chce chronić swoje interesy na wypadek nieobecności w miejscu zamieszkania. W związku z tym organ administracji publicznej w sprawie, w której strona powołała pełnomocnika nie może dowolnie decydować, czy o czynnościach procesowych poinformować pełnomocnika, czy też pomijając pełnomocnika informować wyłącznie stronę (tak słusznie NSA w wyroku z dnia 19 listopada 2014 r., sygn. akt II GSK 1586/13).
Nieuzasadnione jest stanowisko, że organ administracji zobligowany jest, po bezskutecznym upływie terminu zakreślonego pełnomocnikowi do usunięcia braków formalnych odwołania, do wezwania następnie osobiście strony do jego uzupełnienia.
Przepis art. 64 § 2 K.p.a. nie pozwala na stopniowe wzywanie kolejnych podmiotów do usunięcia braków formalnych pisma (tak słusznie NSA w wyroku z dnia 28 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 2774/15).
Cała argumentacja [...]WINB dotycząca winy skarżącego w uchybieniu terminu wobec naruszenia przywołanych wyżej przepisów przez PINB jest bezskuteczna.
B. G. nie ponosi winy w uchybieniu terminowi do uzupełnienia braków formalnych odwołania skoro z naruszeniem prawa wezwanie do uzupełnienia braków formalnych odwołania nie zostało skierowane do ustanowionego w sprawie pełnomocnika.
Na marginesie Sąd zauważa, że pogląd [...]WINB o tym, że pełnomocnictwo z dnia 15 maja 2007 r. nie dotyczyło niniejszej sprawy jest chybiony. Jego treść, przygotowana przez stronę nie będącą profesjonalistą, zwłaszcza akapit "Do składania i odbioru wszelkich pism i postanowień, do doręczeń, odbioru korespondencji, w tym przesyłek pocztowych, a także wszystkich innych czynności, jakie w zakresie tego pełnomocnictwa gdziekolwiek okażą się konieczne" uprawnia, zdaniem Sądu, do występowania imieniem skarżącego w postępowaniu administracyjnym o rozbiórkę (art. 65 § 1 k.c.).
Ponadto zwięzłość przepisów K.p.a. o pełnomocnictwie wskazuje na to, że zamiarem ustawodawcy nie było sformalizowanie wymagań co do ustanowienia pełnomocnika, skoro dopuścił on działanie w tym charakterze wszelkich osób (art. 33 § 1 K.p.a.), a formę ograniczył do pisemnej, a nawet ustnej (art. 33 § 2 K.p.a.) czy też wreszcie uznał za możliwie przyjęcie działania na podstawie domniemanego pełnomocnictwa (art. 33 § 4 K.p.a.) (tak słusznie SN w wyroku z dnia 29 marca 1988 r., sygn. akt III ARN 7/88).
Co do zasady jednak Sąd podziela stanowisko organu co do tego, że dołączone w kserokopii pełnomocnictwo było niewystarczające wobec treści art. 33 § 3 K.p.a. i samo wezwanie o jego oryginał lub inne prawidłowe pełnomocnictwo było zasadne.
Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 p 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.
Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy będą miały na względzie treść niniejszego uzasadnienia.
Zdanie Odrębne
Uzasadnienie zdania odrębnego sędziego WSA Marcina Kamińskiego do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 10 października 2017 r. w sprawie o sygn. II SA/Rz 733/17
Na podstawie art. 137 § 2 zd. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.), jako sędzia sprawozdawca, przy podpisywaniu sentencji wyroku wydanego w niniejszej sprawie – nie zgadzając się z większością członków składu orzekającego – zgłosiłem zdanie odrębne wobec uznania, że zapadłe rozstrzygnięcie nie odpowiada prawu.
W mojej ocenie zarówno sentencja orzeczenia, jak i motywy stojące u jego podstaw nie mogą zostać zaakceptowane z punktu widzenia kryterium legalności. Uważam, że skarga na postanowienie w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do uzupełnienia braków formalnych odwołania powinna była zostać oddalona, albowiem skarżone organy nie naruszyły prawa w takim zakresie lub stopniu, które pozwalałyby Sądowi wzruszyć zaskarżone postanowienie na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a.
Wyrażone przeze mnie stanowisko znajduje uzasadnienie w ciągu następujących argumentów.
1. Na wstępie należy przypomnieć, że zgodnie z treścią art. 58 § 1 k.p.a. konstytutywną przesłanką przywrócenia terminu do dokonania czynności procesowej w postępowaniu administracyjnym jest brak winy podmiotu, który uchybił terminowi dokonania tego rodzaju czynności. Powyższa przesłanka powinna zostać co najmniej uprawdopodobniona przez podmiot zainteresowany w przywróceniu terminu.
W utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych oraz w piśmiennictwie zgodnie przyjmuje się, że w sytuacji skutecznego procesowo ustanowienia pełnomocnika przesłanka braku winy w uchybieniu terminu musi być powiązana bezpośrednio z działaniami lub zaniechaniami pełnomocnika, albowiem zachowania podmiotu upoważnionego do działania w cudzym imieniu są przypisywane mocodawcy, a zatem również zawinione działania lub zaniechania pełnomocnika obciążają bezpośrednio stronę. Jeśli natomiast nie doszło do skutecznego procesowo ustanowienia pełnomocnika procesowego, to oczywiście strona ponosi bezpośrednią odpowiedzialność za własne działania albo zaniechania, również w zakresie czynności zmierzających do ustanowienia pełnomocnika.
2. W przedmiotowej sprawie kwestia skutecznego procesowo ustanowienia pełnomocnika była od początku sporna co najmniej do momentu złożenia przez stronę skarżącą (BG) wniosku o przywrócenie terminu do uzupełnienia braku formalnego odwołania (pismo z dnia 27 marca 2017 r.) wraz z właściwym pełnomocnictwem udzielonym żonie skarżącego – MG. Niezależnie bowiem od dalszych uwag, trzeba już w tym miejscu stwierdzić, że złożone wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu pełnomocnictwo stanowiące uzupełnienie braku formalnego odwołania zawiera w swojej treści datę "27.03.2017 r.", co oznacza, istnieją podstawy, aby przyjąć, że w momencie wezwania skarżącego (pismem z dnia 27 grudnia 2016 r.) do uzupełnienia braku formalnego odwołania poprzez przedłożenie dokumentu potwierdzającego istnienie umocowania żony skarżącego (MG) do działania w jego imieniu w sprawie o nakazanie rozbiórki samowoli budowlanej na działce nr 1340/5, dokument pełnomocnictwa w tym zakresie nie istniał. Należy przypomnieć, że rzekomy pełnomocnik (żona skarżącego) załączył jedynie do wniesionego w imieniu skarżącego odwołania niepoświadczony odpis dokumentu pełnomocnictwa z dnia 15 maja 2007 r. z podpisem notarialnie poświadczonym, w którym skarżący udzielił swojej żonie (MG) pełnomocnictwa do reprezentacji "we wszystkich sprawach przed sądami wszystkich instancji w sprawie o ustalenie służebności drogi przez dz. Nr 1340 obr. [...] o pow. 0,1806 ha, położonej w P., do składania wszelkich wniosków, (...), oświadczeń, (...), odwołań (..)". Niewątpliwie zasadnie organ odwoławczy uznał, że powyższy dokument pełnomocnictwa nie może być uznany za potwierdzający udzielenie pełnomocnictwa w sprawie o nakazanie rozbiórki budynku gospodarczego samowolnie wybudowanego na terenie działki nr 1340/5 w [...]. Trzeba również przyjąć, że sprawa o nakazanie rozbiórki nie jest "sprawą mniejszej wagi" w rozumieniu art. 33 § 4 k.p.a., a ponadto wobec złożenia dokumentu pełnomocnictwa, które odwoływało się do zupełnie innej sprawy (sprawy o ustalenie służebności przez działkę nr 1340), organ miał podstawy, aby przyjąć, że zachodzą wątpliwości co do istnienia i zakresu upoważnienia do występowania w imieniu strony. Tym samym dyspozycja art. 33 § 4 k.p.a. prawidłowo nie została zastosowana przez organ odwoławczy.
3. Wobec sporności istnienia i zakresu upoważnienia MG do działania w imieniu skarżącego, załączenia pełnomocnictwa niewłaściwego (dotyczącego innej sprawy) i niespełniającego warunków co do formy (przedłożono z naruszeniem art. 33 § 3 zd. 1 k.p.a. niepoświadczony odpis pełnomocnictwa), skarżony organ prawidłowo przyjął, że złożone pismo jest dotknięte brakiem formalnym w postaci niedołączenia do pisma dokumentu pełnomocnictwa do działania w przedmiotowej sprawie w imieniu skarżącego. W tej sytuacji wdrożenie przewidzianego w art. 64 § k.p.a. trybu uzupełnienia braków formalnych pisma i wezwanie do uzupełnienia pisma poprzez przedłożenie oryginału albo urzędowo poświadczonego odpisu pełnomocnictwa, w terminie 7 dni od daty doręczenia wezwania, pod rygorem stwierdzenia niedopuszczalności odwołania, należy ocenić jako prawidłowe. Można mieć wprawdzie wątpliwości, czy istnieją podstawy, aby w miejsce rygoru przewidzianego w art. 64 § 2 k.p.a. (pozostawienie pisma bez rozpatrzenia) od razu stosować rygor przewidziany w art. 134 k.p.a. (stwierdzenie niedopuszczalności odwołania), jednak ze względu na rozbieżne stanowiska w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w przedmiotowej sprawie można było przyjąć prawidłowość nadanego rygoru stwierdzenia niedopuszczalności odwołania. W istocie bowiem bezskuteczność pisma zwanego "odwołaniem" prowadzi do niedopuszczalności jego merytorycznego rozpoznania.
4. Następnie omówienia wymaga problem właściwego adresata wezwania do uzupełnienia braków formalnych odwołania. W tym zakresie można rozważać skierowanie wezwania do rzekomego pełnomocnika albo do strony, która może i powinna mieć możliwość obrony swych praw, niezależnie od tego, czy osoba podająca się za jej pełnomocnika jest w nim w rzeczywistości, czy też nim nie jest.
5. Organ odwoławczy skierował pismo z dnia 27 grudnia 2016 r. wzywające do uzupełnienia braków odwołania do samej strony, trafnie uznając, że dopóki sprawa istnienia i zakresu upoważnienia osoby podającej się za pełnomocnika nie zostanie wyjaśniona i dopóki prawidłowe pełnomocnictwo nie zostanie przedłożone, dopóty nie można bezpośrednio kierować do rzekomego pełnomocnika czynności procesowych, których przynajmniej tymczasowo właściwym adresatem musi pozostać strona. Takie podejście skarżonego organu było prawidłowe, gdyż skoro nie było pewności co do istnienia pełnomocnictwa udzielonego przez skarżącego żonie w sprawie przedmiotowej rozbiórki (inaczej wyglądałaby sytuacja w razie złożenia jedynie niepoświadczonego odpisu pełnomocnictwa, które niewątpliwie obejmowałoby sprawę o nakazanie rozbiórki spornego budynku gospodarczego), to organ nie miał podstaw nawet do tymczasowego traktowania osoby składającej odwołanie jako pełnomocnika. Oczywiście następcze przedłożenie prawidłowego dokumentu pełnomocnictwa skutkowałoby uznaniem, że odwołanie od początku złożył prawidłowo umocowany pełnomocnik, a dalsze postępowanie toczyłoby się już z jego udziałem. Tymczasem skierowanie wezwania do uzupełnienia braków odwołania do (rzekomego albo rzeczywistego) pełnomocnika (a nie do strony) mogłoby prowadzić – w razie braku jego terminowej lub właściwej reakcji – do pozbawienia strony wiedzy o próbie złożenia w jej imieniu odwołania, niezależnie od tego, czy osoba składająca odwołanie była do tego umocowana. Nie bez podstaw twierdzi się, że w takiej sytuacji strona może uzupełnić brak odwołania albo poprzez jego podpisanie, albo poprzez przedłożenie prawidłowego dokumentu pełnomocnictwa. Możliwości działania strony są więc szersze niż osoby, która występuje jako pełnomocnik. Ta ostatnia bowiem może tylko przedłożyć prawidłowy dokument obejmujący pełnomocnictwo.
6. W związku z powyższym należy uznać, że w sytuacji niezłożenia przez osobę, która twierdzi, że jest pełnomocnikiem, właściwego pełnomocnictwa, właściwy organ powinien kierować wezwanie do uzupełnienia braku pisma (np. odwołania) poprzez przedłożenie oryginału albo poświadczonego urzędowo odpisu pełnomocnictwa do samej strony, a nie do rzekomego pełnomocnika.
Pogląd taki przeważa również w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. i por. np. wyrok NSA z dnia 19 czerwca 1998 r., I SA/Lu 641/97; wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 listopada 2013 r., II SA/Wa 975/13; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 13 sierpnia 2009 r., II SA/Go 324/09; wyrok NSA z dnia 15 lutego 2007 r., II FSK 259/06, LEX Nr 307371) oraz w piśmiennictwie (zob. np. M. Romańska, w: H. Knysiak-Molczyk (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2015, s. 295 i 468).
7. Przyjęte założenie pozwala na powiązanie przesłanki braku winy w niedochowaniu terminu (art. 58 § 1 k.p.a.) do uzupełnienia braku formalnego odwołania z działaniami i zaniechaniami strony skarżącej. W tym zakresie oceny wymaga zachowanie strony skarżącej jako potencjalnego mocodawcy. Tylko bowiem brak jakiejkolwiek winy (nawet lekkiego stopnia winy nieumyślnej w postaci lekkomyślności lub niedbalstwa) strony w niedochowaniu terminu uzupełnienia braku formalnego odwołania w postaci – jak przyjął organ – złożenia prawidłowego pełnomocnictwa (albo – jeżeli strona rezygnuje z ustanowienia pełnomocnika – podpisania złożonego już odwołania) może uzasadniać przywrócenie stronie terminu do dokonania czynności uzupełnienia odwołania i tym samym otworzyć jej administracyjny tok instancji.
Powszechnie w orzecznictwie przyjmuje się, że brak winy musi być wynikiem okoliczności niezależnych od strony i nadzwyczajnych (w zasadzie obiektywnych), których rodzaj lub specyfika uniemożliwiły przy zachowaniu należytej staranności dochowanie terminu. W przedmiotowej sprawie chodzi o okoliczności, które uniemożliwiły stronie skarżącej uzupełnienie odwołania w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania.
8. Analiza akt administracyjnych dobitnie dowodzi, że strona skarżąca nie wskazała i nie uprawdopodobniła okoliczności świadczących o braku jej winy w niedochowaniu terminu. Dodatkowo na podstawie oświadczeń skarżącego i jego żony można wyprowadzić wniosek, że skarżący ponosi odpowiedzialność nie tylko za nieprzygotowanie właściwego pełnomocnictwa dla swojej żony, lecz także za nieodbieranie korespondencji pod wiążącym organ adresem jego zamieszkania oraz za brak ustanowienia odpowiedniego mechanizmu przekazywania kierowanej do niego korespondencji urzędowej (np. w postaci pełnomocnika do doręczeń, adresu do doręczeń albo osoby stale kontrolującej stan przekazywanej korespondencji urzędowej).
9. Strona skarżąca wprost wskazała, że od czerwca 2015 r. "stale pracuje za granicą" i w grudniu 2016 r. nie była obecna w kraju, oraz że "z przyczyn od niej niezależnych" nie wiedziała o skierowanym do niej wezwaniu z dnia 27 grudnia 2016 r.
Ze złożonego we wniosku o przywrócenie terminu z dnia 4 maja 2017 r. oświadczenia wynika zatem, że skarżący nie tylko naruszył swój ustawowy obowiązek zawiadomienia organu o zmianie adresu (art. 41 § 1 k.p.a.), lecz dodatkowo nie zapewnił, aby kierowana do niego na dotychczasowy adres w kraju korespondencja była regularnie i rzetelnie odbierana przez domowników zamieszkujących pod tym adresem lub inne upoważnione osoby (w tym przez jego małżonkę – zob. dalsze uwagi poniżej). Nie jest sporne, że skarżący w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania z dnia 22 sierpnia 2014 r. został prawidłowo pouczony o treści art. 41 k.p.a.
O winie skarżącego świadczy również i to, że jako osoba przebywająca długotrwale za granicą i nie mająca możliwości odpowiednio szybkiej reakcji na kierowane do niego wezwania lub zawiadomienia urzędowe, nie zadbał on o pozostawienie w kraju dokumentu pełnomocnictwa do sprawy administracyjnej o rozbiórkę budynku gospodarczego. Pozostawienie w kraju dokumentu pełnomocnictwa do sprawy o ustalenie służebności świadczy o nienależytym dbaniu o swoje interesy oraz – w konsekwencji – o zawinionym doprowadzeniu do sytuacji, że jego małżonka składając odwołanie w jego imieniu nie dysponowała prawidłowym pełnomocnictwem. Skarżący złożył prawidłowy dokument pełnomocnictwa dopiero jako załącznik do wniosku z dnia 27 marca 2017 r. o przywrócenie terminu do uzupełnienia braków odwołania.
Nie można więc uznać, że nieuzupełnienie braków formalnych odwołania w ustawowym terminie miało miejsce bez winy skarżącego. Skarżący nie tylko bowiem nie poinformował organu o zmianie adresu, lecz także uchybił obowiązkowi dbałości o sprawne i terminowe odbieranie i przekazywanie do jego wiadomości korespondencji kierowanej na dotychczasowy adres. Skarżący musi mieć bowiem na względzie, że zgodnie z art. 43-44 k.p.a. w zw. z art. 41 § 2 k.p.a. ustawodawca przyjął fikcję prawną skuteczności doręczenia w trybie pośrednim (art. 43 k.p.a.) lub zastępczym (art. 44 k.p.a.) pod dotychczasowym adresem, nawet jeśli adresat pisma nie przebywa pod tym adresem ze względu na jego zmianę (art. 41 § 1 k.p.a.) lub zaniedbanie obowiązku odbioru korespondencji (art. 43 i art. 44 § 4 k.p.a.). W przedmiotowej sprawie nie doszło do obalenia ustawowej fikcji skuteczności doręczenia korespondencji pod dotychczasowym adresem.
Z akt sprawy wynika, że żona skarżącego wielokrotnie w toku postępowania odbierała korespondencję adresowaną do skarżącego nie tylko jako domownik, lecz także bezpośrednio w placówce pocztowej jako "osoba upoważniona".
I tak przykładowo MG odbierała bezpośrednio w placówce korespondencję adresowaną do skarżącego w dniach 25 sierpnia 2014 r., 28 października 2016 r., 27 marca 2017 r., czy 15 maja 2017 r. Oznacza to, że niezależnie od tego, że właściwym adresatem pism był skarżący, jego żona – wobec jego zasadniczo stałej nieobecności w kraju – w latach 2014-2017 odbierała kierowaną do niego korespondencję nie tylko w miejscu zamieszkania skarżącego (będącym również jej miejscem zamieszkania), lecz również bezpośrednio w placówce pocztowej. Skarżący był zatem zobowiązany do takiego zorganizowania procesu odbioru kierowanej do niego korespondencji urzędowej, aby nie tylko nie było wątpliwości co do prawnych podstaw umocowania do jej odbioru w placówce pocztowej, ale także – aby korespondencja ta była odbierana terminowo i regularnie.
Fakt, że sporne wezwanie z dnia 27 grudnia 2016 r. do uzupełnienia braków formalnych odwołania nie zostało – pomimo dwukrotnego awizowania przesyłki w dniach 29 grudnia 2016 r. i 9 stycznia 2017 r. odebrane przez skarżącego oraz przez jego żonę (dla obojga adres zamieszkania był tożsamy) jest zatem dowodem winy skarżącego w niedochowaniu terminu do uzupełnienia braku formalnego odwołania, gdyż – co oczywiste – zawiniony brak wiedzy o przesłaniu wezwania skutkował również nieuzupełnieniem braków w terminie 7 dni od dnia wystąpienia ustawowego skutku doręczenia (12 stycznia 2017 r.). Stan zawinienia polegający na zaniedbaniu obowiązku zawiadomienia organu o zmianie adresu oraz obowiązku skutecznego ustanowienia osoby zobowiązanej do terminowego przekazywania korespondencji urzędowej, pełnomocnika do doręczeń lub adresu do doręczeń, trwał zatem również nie tylko w okresie do 19 stycznia 2017 r. (7 dni od dnia 12 stycznia 2017 r., czyli dnia wystąpienia skutku doręczenia), lecz także w okresie późniejszym, w tym nawet po dniu ustania przyczyny uchybienia terminu (powzięcie informacji o wezwaniu do uzupełnienia braków formalnych odwołania).
Uchybienie terminu do uzupełnienia braków formalnych odwołania było zatem konsekwencją zawinionych zaniedbań i zaniechań skarżącego. Równocześnie brak jest podstaw, aby z samego faktu braku wiedzy skarżącego (lub jego żony) o nadejściu przesyłki zawierającej wezwanie do uzupełnienia braków odwołania wywodzić, że okoliczność ta jest w istocie "niezawiniona". Właśnie określone (wskazane wyżej) zaniedbania i zaniechania spowodowały, że skarżący nie dowiedział się o nadejściu wezwania, co w dalszej kolejności uniemożliwiło mu dochowanie terminu do uzupełnienia odwołania. Zawinienie w zakresie koniecznych działań związanych z obowiązkiem odbioru korespondencji urzędowej na zasadach przewidzianych w k.p.a. oraz obowiązkiem prawidłowego umocowania pełnomocnika skutkuje zatem przyjęciem, że przesłanka ustawowa braku winy (art. 58 § 1 k.p.a.) w niedochowaniu terminu do uzupełniania braków formalnych odwołania nie została spełniona.
10. Nawet jednak gdyby w przedmiotowej sprawie przyjąć pogląd, że wezwanie z dnia 27 grudnia 2016 r. do uzupełnienia braków odwołania poprzez przedłożenie pełnomocnictwa powinno było zostać skierowane do osoby składającej odwołanie (MG), to i tak fakt skierowania tego wezwania do skarżącego (BG) nie miał wpływu na ocenę prawidłowości rozstrzygnięcia skarżonego organu o odmowie przywrócenie terminu.
Po pierwsze bowiem, adres skarżącego i jego żony jest tożsamy. Nie jest więc tak, że składająca odwołanie nie mogła powziąć wiedzy o nadejściu korespondencji w przedmiotowej sprawie.
Po drugie, co szeroko opisano powyżej, żona skarżącego wielokrotnie, zarówno przed skierowaniem wezwania (zob. np. odbiór korespondencji w dniu 25 sierpnia 2014 r.), jak i po tym dniu (zob. odbiory korespondencji w dniach 28 października 2016 r., 27 marca 2017 r., czy 15 maja 2017 r.) odbierała osobiście korespondencję kierowaną do skarżącego w przedmiotowej sprawie.
Po trzecie, jak wynika z akt sprawy, powodem braku wiedzy żony skarżącego o wezwaniu jej męża do uzupełnienia braku formalnego odwołania nie był fakt skierowania przesyłki na nieprawidłowy adres, lecz fakt, że przesyłka – inaczej niż do tej pory – nie została odebrana przez skarżącą ani w jej mieszkaniu, ani bezpośrednio na poczcie, pomimo dwukrotnego awizowania. Świadczy to o tym, że żona skarżąca najprawdopodobniej nie przebywała w tym czasie pod adresem zamieszkania (okres 29 grudnia 2016 r. – 12 stycznia 2017 r.). Żona skarżącego nie dochowała zatem należytej staranności jako – jeśli przyjąć taką ocenę – pełnomocnik skarżącego. Brak podstaw, aby uznać wiarygodność twierdzenia skarżącego lub jego żony, że korespondencja urzędowa "tym razem" w niewyjaśnionych okolicznościach zaginęła.
Po czwarte, jeśli nawet przyjąć, że żona skarżącego była od początku jego pełnomocnikiem i do niej powinno było być kierowane wezwanie do uzupełnienia braku formalnego odwołania w postaci pełnomocnictwa, to i tak trzeba stwierdzić, że osoba ta jako pełnomocnik również nie dochowała w sposób zawiniony terminu do uzupełnienia braku formalnego odwołania. Zgodnie z utrwalonym już orzecznictwem oraz poglądami nauki zawinione działania lub zaniechania pełnomocnika skutkujące naruszeniem terminu do dokonania czynności obciążają mocodawcę. W przedmiotowej sprawie żona skarżącego nie odbierała korespondencji urzędowej w przedmiotowej sprawie pod adresem zamieszkania tożsamym dla niej i dla skarżącego, w okresie od 29 grudnia 2016 r. – 12 stycznia 2017 r. Tym samym naruszyła ona obowiązek wynikający z art. 41 § 1 k.p.a. Z akt sprawy nie wynikają natomiast żadne nadzwyczajne i obiektywne okoliczności, które usprawiedliwiałyby nieodbieranie w spornym okresie korespondencji związanej ze sprawą strony skarżącej (np. nagła choroba uniemożliwiająca skorzystanie z pomocy osób trzecich).
W tej sytuacji nie sposób uznać, aby również składająca odwołanie (działająca jako pełnomocnik) nie ponosiła winy w niedochowaniu terminu do uzupełnienia braków odwołania. Wniosek taki jest tym bardziej uzasadniony, że zarówno przed jak i po tym okresie żona skarżącego odbierała korespondencję kierowaną do męża w przedmiotowej sprawie. Nie można więc uznać argumentu, że wskazanie skarżącego jako adresata przesyłki wpłynęło w jakikolwiek sposób na zachowanie żony skarżącego. Logika i doświadczenie wskazują natomiast, że brak reakcji MG na zawiadomienie o przesyłce był po prostu konsekwencją zawinionego nieodebrania przesyłki urzędowej skierowanej na adres zamieszkania tożsamy dla skarżącego i jego żony.
Mając na względzie przytoczone wyżej argumenty oraz stwierdzając konieczność oddalenia skargi, jako sędzia sprawozdawca uznałem za stosowne złożenie zdania odrębnego do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 10 października 2017 r. wydanego w sprawie o sygn. II SA/Rz 733/17.