Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (dalej także WINGiK) po rozpoznaniu zażalenia A. K. na postanowienie Starosty Powiatu [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. Nr [...] odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie dokonania zmiany w ewidencji gruntów i budynków utrzymał je w mocy, powołując w podstawie prawnej art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a." oraz art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm.), określanej następnie jako "P.g.i.k.".
Rozstrzygnięcia te zapadły w oparciu o następujący stan faktyczny sprawy.
W skierowanym do Starosty Powiatu [...] wniosku z dnia 8 czerwca 2014 r. A. K. zwróciła się o dokonanie zmiany w ewidencji gruntów w odniesieniu do działki będącej jej własnością tj. nr 1420/2, położonej w miejscowości P. (zgodnie ze stanem faktycznym na gruncie 0,1633 ha) poprzez przywrócenie stanu sprzed 31 sierpnia 2007 r. Wymieniona powołała się na fakt wydania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w dniu [...] sierpnia 2012 r. decyzji (Nr [....]) uchylającej decyzję Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r. (Nr [...]) o zatwierdzeniu projektu scalenia gruntów wsi P., która to decyzja stała się prawomocna dnia 21 lutego 2014 r.
Wymienionym wyżej postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2014 r. Starosta Powiatu [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie dokonania zmiany w ewidencji gruntów i budynków obrębu P., gmina [...], polegającej na przywróceniu granic i powierzchni działki nr 1843 – stanowiącej własność A. K. – do stanu sprzed scalenia gruntów wsi P. W motywach organ wskazał na fakt wcześniejszego toczenia się już postępowania w tym samym przedmiocie.
A. K. złożyła na powyższe zażalenie, zarzucając naruszenie art. 61a § 1 K.p.a. przez błędne zastosowanie polegające na uznaniu, że ostateczne postanowienie Starosty Powiatu [...] z dnia [...] października 2013 r. o zawieszeniu postępowania jest uzasadnioną przyczyną odmowy wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie. Zażalenie zarzuca też naruszenie art. 124 § 2 K.p.a. przez brak wyjaśnienia podstawy prawnej. Motywując środek zaskarżenia A. K. podniosła, że oba postępowania z jej wniosków dotyczyły tej samej sprawy, jednak podstawą faktyczną jej obecnego wniosku (tj. z dnia 8 czerwca 2014r.) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2012 r., natomiast podstawę faktyczną wcześniejszego wniosku tj. z 10 kwietnia 2013 r. stanowił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie sygn. akt II SA/Rz 743/08.
W związku z powyższym trudno przyjąć tożsamość obydwu postępowań. Poza tym, zdaniem składającej zażalenie, postanowienie o zawieszeniu postępowania nie jest rozstrzygnięciem merytorycznym, a zatem powoływanie się na niego przez organ jako uzasadnienie odmowy wszczęcia postępowania stanowi rażące naruszenie prawa.
Postanowieniem z dnia [...] listopada 2014 r. WINGiK utrzymał w mocy kwestionowane przez A. K. rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu powołał art. 61a § 1 K.p.a., zgodnie z którym, gdy żądanie wszczęcia postępowania wniesione zostało przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przyczyny, o których mowa w tym przepisie to takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Jako jedną z nich organ wskazał sytuację, gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie.
Przechodząc do okoliczności niniejszej sprawy organ podniósł, że w 2013 r., na wniosek A. K., prowadzone było przez Starostę Powiatu [...] postępowanie zakończone postanowieniem z dnia [...] października 2013 r. (Nr [...]) zawieszającym postępowanie w sprawie dokonania zmiany w ewidencji gruntów i budynków P., gmina [...], polegającej na przywróceniu granic i powierzchni działki nr 1843 do stanu sprzed scalenia gruntów. Po złożeniu przez A. K. zażalenia na to postanowienie WINGiK, postanowieniem z dnia [...] stycznia 2014 r. (Nr [...]), utrzymał je w mocy. Skarga A. K. na powyższe rozstrzygnięcie została odrzucona postanowieniem WSA w Rzeszowie z dnia 15 maja 2014 r. sygn. akt II SA/Rz 332/14. Wobec zatem faktu, że przeprowadzone w 2013 r. postępowanie, zakończone prawomocnym postanowieniem Starosty Powiatu [...] z dnia [...] października 2013 r., również dotyczyło działki nr 1843 i jest tożsame pod względem podmiotowym i przedmiotowym z postępowaniem objętym obecnym wnioskiem strony z dnia 8 czerwca 2014 r., dotyczy tego samego stanu prawnego i niezmienionego stanu faktycznego, toteż nie mogło się ono zakończyć orzeczeniem rozstrzygającym sprawę co do istoty.
Nie zgadzając się z powyższym postanowieniem A. K. zaskarżyła go do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, wnosząc o jego uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania. Skarga zarzuca naruszenie:
- - art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. przez utrzymanie w mocy wadliwego postanowienia organu I instancji,
- - art. 61a § 1 K.p.a. przez błędne zastosowanie i uznanie, że postanowienie Starosty Powiatu [...] z dnia [...] października 2013 r. o zawieszeniu postępowania jest wystarczającą przyczyną odmowy wszczęcia postępowania,
- - art. 124 § 2 K.p.a. przez niewyjaśnienie podstawy prawnej,
- - § 46 ust. 2 pkt 1 w zw. z § 12 ust. 1 pkt 4 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków przez uznanie, że decyzja SKO z dnia [...] sierpnia 2012 r. nie jest podstawą do uwidocznienia zmian w ewidencji gruntów i budynków.
Skarżąca zarzuciła, że Starosta Powiatu [...] wszczął postępowanie z jej wniosku, przeprowadził je w całości, gromadząc materiał dowodowy, po czym wydał postanowienie o odmowie jego wszczęcia. Strona podkreśliła, że decyzja SKO implikowała powstanie nowego stanu faktycznego. Błędne jest tym samym uznanie przez WINGiK tożsamości podstaw złożonych przez nią wniosków.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z powodów podanych w uzasadnieniu skarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Przedmiot kontroli sądu mogą stanowić wydane w postępowaniu administracyjnym postanowienia, na które służy zażalenie, o czym stanowi art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.". Kontrolę tę sąd sprawuje biorąc pod uwagę kryterium zgodności z prawem, jak wynika z kolei z brzmienia art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (DZ. U. z 2014 r. poz. 1647). Przy ocenie legalności zaskarżonego aktu sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, jak też powołaną w niej podstawą prawną, rozstrzygając w granicach sprawy (art. 134 § 1 P.p.s.a.). Eliminacja skarżonego aktu z obrotu prawnego może nastąpić tylko, gdy dotknięty jest on jedną z wad wymienionych w art. 145 § 1 P.p.s.a. Uchylenie kwestionowanego skargą postanowienia następuje zatem, gdy stwierdzone zostanie naruszenie prawa materialnego o wpływie na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego bądź też inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c P.p.s.a.). Natomiast w razie stwierdzenia przesłanek nieważności określonych w art. 156 K.p.a. lub w innych przepisach, stwierdza się nieważność takiego postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.).
Kontroli w niniejszym postępowaniu poddane zostało postanowienie WINGiK utrzymujące w mocy postanowienie Starosty Powiatu [...] o o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie dokonania zmiany w ewidencji gruntów i budynków obrębu P., gmina [...] polegającej na przywróceniu granic i powierzchni działki nr 1843 – stanowiącej własność A. K. do stanu sprzed scalenia gruntów wsi P. Bodźcem do wydania przez organ I instancji wskazanego postanowienia było adresowane do niego żądanie A. K. z dnia 8 czerwca 2014 r., w którym zwróciwszy uwagę na decyzję SKO z dnia [...] sierpnia 2012 r. uchylającą decyzję Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r. o zatwierdzeniu projektu scalenia gruntów wsi P. (poszerzonego o część gruntów wsi Z., wsi R., wsi S. i wsi M.), zwróciła się ona o dokonanie zmiany w ewidencji gruntów w zakresie działki nr 1420/2 "zgodnie ze stanem faktycznym na gruncie 0,1633 ha" poprzez przywrócenie stanu sprzed 31 sierpnia 2007 r. Nie przystępując do dokonania merytorycznej oceny powyższego wniosku Starosta Powiatu [...] stwierdził, że z uwagi na wcześniejsze wnioski A. K. tj. z dnia 18 marca 2013 r. oraz 10 kwietnia 2013 r. toczyło się już postępowanie administracyjne dotyczące przywrócenia w ewidencji gruntów i budynków obrębu P. działki nr 1420/2 o pow. 0,1633 ha (oznaczenie numeryczne sprzed scalenia, po scaleniu działka nr 1843).
Skoro zaś obydwa postępowania dotyczą tego samego przedmiotu, a postępowanie zainicjowane w 2013 r. zostało zawieszone postanowieniem z dnia [...] października 2013 r., to zasadnym stała się odmowa wszczęcia kolejnego postępowania w tym samym przedmiocie. Stanowisko to podzielił WINGiK argumentując, że w sytuacji, gdy postępowanie zainicjowane w 2013 r. również dotyczyło działki nr 1843 i jest tożsame pod względem podmiotowym, przedmiotowym, jak też dotyczy tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy, to brak podstaw do wydania obecnie tzn. na wniosek strony z dnia 8 czerwca 2015 r., orzeczenia rozstrzygającego sprawę co do istoty. Skutkowałoby to bowiem rażącym naruszeniem prawa przez organ I instancji.
Przedstawiony wyżej pogląd organów Sąd w składzie niniejszym podziela. Stanowiący podstawę prawną rozstrzygnięć Starosty i WINGiK art. 61a § 1 K.p.a. stanowi, że gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Treść tej regulacji wskazuje, iż ustawodawca przewidział dwie przyczyny odmowy wszczęcia postępowania w sprawie. Jedna o charakterze podmiotowym, natomiast druga mająca charakter przedmiotowy. Stanowiąc w tym drugim przypadku o "innych uzasadnionych przyczynach", prawodawca nie wymienił jako przykładu jakiejkolwiek z nich, zostawiając tym samym uprawnionym podmiotom (organom, sądom) powinność dokonania wykładni w tym zakresie. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się przy tym jednolicie, że jedną z sytuacji, gdy wymieniona w art. 61a § 1 K.p.a. przesłanka jest spełniona jest stan, gdy w tej samej sprawie toczy się już postępowanie administracyjne bądź zostało ono już zakończone rozstrzygnięciem [tak np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu (WSA) z 6.09.2012 r. IV SA/Po 332/12, wyrok WSA w Kielcach z 4.10.2012 r. II SA/Ke 557/12, wyrok WSA w Warszawie z 10.09.2014 r. VII SA/Wa 141/14, opubl.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl].
Pogląd tego rodzaju nie budzi wątpliwości także w nauce przedmiotu (P. Przybysz, Komentarz do art. 61a K.p.a., Lex Polonica Perfecta, Wszczęcie ogólnego postępowania administracyjnego Z. R. Kmiecik, Lex).
Analiza akt przedmiotowej sprawy prowadzi do nie pozostawiającej żadnych wątpliwości konkluzji (do której słusznie doszły orzekające organy), że tak wnioski A. K. z 18 marca 2013 r. i z 10 kwietnia 2013 r., jak i wniosek z 8 czerwca 2014 r. dotyczą tej samej sprawy. Zachodzi tutaj zarówno tożsamość podmiotowa, przedmiotowa, jak też identyczny jest będący podstawą wszystkich wymienionych żądań stan faktyczny oraz niezmieniony stan prawny. W istocie tego, że wniosek z dnia 8 czerwca 2014 r. dotyczy tej samej sprawy, co zainicjowanej wnioskami z 2013 r. A. K. sama nie kwestionuje, co wynika wprost ze złożonego przez niż zażalenia na postanowienie organu pierwszej instancji. Podnosi jednak równocześnie, że inne były podstawy faktyczne tych żądań. Decyzja SKO z dnia [...] sierpnia 2012 r. implikowała bowiem powstanie nowego stanu faktycznego. Z powyższym stwierdzeniem nie sposób się jednak zgodzić.
Po pierwsze, już w skierowanym do Starosty [...] piśmie z dnia 18 marca 2013 r. skarżąca powołuje się właśnie na decyzję SKO z dnia [...] sierpnia 2012 r., natomiast we wniosku z 10 kwietnia 2013 r. pisze zarówno o wyroku WSA w Rzeszowie w sprawie II SA/Rz 734/08, jak i o decyzji SKO z [...] sierpnia 2012 r. Także w licznych kolejnych pismach skierowanych tak do Starosty [...], jak i do innych organów tj. WINGiK oraz SKO A. K. odwołuje się do decyzji tego ostatniego organu z dnia [...] sierpnia 2012 r. i kwestionuje przeprowadzone scalenie gruntów w zakresie odnoszącym się do jej działki nr 1420/2, a dokładnie jej powierzchni (która na skutek wskazanego procesu zmniejszyła się).
Po drugie, należy podkreślić, że w dacie składania wszystkich wskazanych wyżej żądań w przedstawionym przedmiocie tj. zarówno w 2013 r., jak i 8 czerwca 2014 r. stan był taki, że w obrocie prawnym pozostawał zarówno podany wyżej wyrok WSA w Rzeszowie, jak i decyzja SKO z [...] sierpnia 2012 r. wydana w prowadzonym w jego wyniku postępowaniu. Wobec powyższego trudno twierdzić o różnych podstawach faktycznych żądań strony. Skarżąca zarzuca także, iż postanowienie o zawieszeniu postępowania - jako niemerytoryczne - nie może stanowić przesłanki odmowy wszczęcia kolejnego postępowania w sprawie. Jak już jednak podano, nie budzi wątpliwości w orzecznictwie sądowym, jak i literaturze przedmiotu, że przyczyną taką jest nie tylko sytuacja, gdy w tej samej sprawie zapadła już ostateczna decyzja, ale także okoliczność, że "stare postępowanie" jest w toku. Zawieszenie postępowania powoduje jedynie czasowe wstrzymanie czynności procesowych.
Przerywa zatem wprawdzie chwilowo tok postępowania, jednak trwa nadal zawisłość sprawy (lis pendens), zaś jego podjęcie skutkuje dalszym jego prowadzeniem (Kodeks postępowania administracyjnego.Komentarz R. Hauser, M. Wierzbowski, NetLegalis). Nie można również zgodzić się ze stanowiskiem strony o naruszeniu powołanych w skardze przepisów rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków poprzez uznanie, że decyzja SKO z dnia [...] sierpnia 2012 r. nie jest podstawą do uwidocznienia zmian w ewidencji gruntów i budynków. Starosta Powiatu [...], jak też WINGiK - nie wdając się w ogóle w ocenę merytoryczną wniosku skarżącej (do czego wobec wydania aktu o charakterze formalnym tj. postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania nie byli uprawnieni) - nie wypowiadali żadnych tego rodzaju sądów. Nieuzasadnionym jest także zarzut dotyczący braku wyjaśnienia przez Kolegium podstawy prawnej wydanego postanowienia. Organ ten w wystarczający sposób przedstawił swoje stanowisko w sprawie, przytaczając brzmienie przepisu prawnego, w oparciu o który je zajął, jak też prawidłowo interpretując go.
Skoro więc w rozpoznawanej sprawie (tj. z wniosku A. K. z dnia 8 czerwca 2014 r.) odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. nastąpiła wobec faktu, iż postępowanie w sprawie tożsamej do niej jest już w toku, należy ją ocenić jako zgodną z prawem. Niedopuszczalne byłoby bowiem, aby w trakcie jednego postępowania, które jeszcze ostatecznie się nie zakończyło (zostało bowiem zawieszone postanowieniem Starosty z [...] października 2013 r.), wszcząć nowe tożsame postępowanie. Co do zaś tożsamości obu postępowań w warunkach niniejszej sprawy nie można mieć żadnych wątpliwości w sytuacji, gdy praktycznie we wszystkich kierowanych w 2013 r. do Starosty Powiatu [...] (jak i WINGiK) pismach oraz w piśmie z dnia 8 czerwca 2014 r. skarżąca w sposób wyraźny kwestionowała powierzchnię swojej działki nr 1420, która zmniejszyła się na skutek przeprowadzonego scalenia gruntów..
Z uwagi na powyższe, zarzuty skargi należało uznać za zupełnie nieuzasadnione, co skutkowało koniecznością oddalenia tej skargi, o czym orzeczono na podstawie art. 151 P.p.s.a.