Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczeciniez 18 lutego 2010 r., sygn. akt II SA/Sz 1114/09

Uzasadnienie

Wojewoda, decyzją z dnia [...]r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. (j. t. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) oraz art. 35 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (j. t. Dz. U. z 2006 r. Nr 156 poz. 1118 z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania adwokata R. W. - pełnomocnika M. P., od decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...]r. nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę wieży stalowej z zewnętrzną instalacją zasilającą [...]dla potrzeb stacji bazowej [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

U podstaw tego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia:

W dniu [...]r. Prezydent Miasta wydał decyzję nr [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę wieży stalowej z zewnętrzną instalacją zasilającą [...]dla potrzeb stacji bazowej [...].

Od powyższej decyzji odwołał się adwokat R. W. - pełnomocnik M. P., będącego stroną przedmiotowego postępowania, zarzucając jej:

1. - nieuwzględnienie faktu, iż posadowienie stacji bazowej z wieżą stalową i instalacją elektryczną, jest niezgodne z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa;
2. - budowa inwestycji w odległości dwóch metrów od działki strony odwołującej się jest niezgodna z Prawem budowlanym;
3. - brak dokładnej analizy, czy przedmiotowa inwestycja nie będzie miała negatywnego wpływu na środowisko, w szczególności na życie i zdrowie zamieszkujących w pobliżu ludzi;
4. - inwestor przedłożył decyzję umarzającą postępowanie w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia dla budowy stacji bazowej, podczas gdy wyżej wymieniona decyzja jest jedynie formalnym załatwieniem sprawy i brak jest merytorycznego rozstrzygnięcia środowiskowego, co do istoty sprawy;
5. - organ administracji publicznej pierwszej instancji powinien uznać zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, osoby zamieszkujące w pobliżu przedmiotowej inwestycji jako strony postępowania;
6. - mimo wniosku strony odwołującej się, organ pierwszej instancji nie przeprowadził konsultacji społecznych z mieszkańcami;
7. - organy administracji publicznej nie mogą działać na szkodę obywateli, a w przedmiotowej sprawie organ pierwszej instancji nie odniósł się merytorycznie i nie uwzględnił zastrzeżeń składanych przez stronę odwołującą się.

Wojewoda – w powołanej na wstępie decyzji z dnia [...]r., utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...]r. - podniósł, że zgodnie z treścią przepisu art. 35 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza:

1. - zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, o której mowa w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska;
2. - zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;
3. - kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, a także zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7;
4. - wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu lub jego sprawdzenia zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7.

Jak wynika z załączonych do sprawy akt inwestor złożył wniosek o pozwolenie na budowę dla przedmiotowej inwestycji w dniu [...]r., tj. w okresie obowiązywania decyzji z dnia [...]r. nr [...]ustalającej warunki lokalizacji inwestycji celu publicznego przedmiotowej inwestycji wydanej na wniosek inwestora. Dodać należy, iż inwestor wraz z powyższym wnioskiem złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz projekt budowlany, sporządzony przez projektantów posiadających uprawnienia budowlane w wymaganym zakresie oraz należących do właściwej izby samorządu zawodowego.

Jak wynika z załączonych do sprawy akt teren nieruchomości, na którym planowana była inwestycja, nie był objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Biorąc powyższe pod uwagę oraz w związku z brzmieniem przepisu art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku - w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Inwestor w dniu [...]r. wystąpił do Urzędu Miasta w [...]z wnioskiem o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego dla przedmiotowej inwestycji. Prezydent Miasta w dniu [...]r. wydając decyzję nr [...], ustalił warunki lokalizacji inwestycji celu publicznego dla przedmiotowej inwestycji.

Wśród akt zebranych przez organ pierwszej instancji znajduje się decyzja Prezydenta Miasta umarzająca postępowanie w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia dla budowy przedmiotowej stacji bazowej, nr [...]z dnia [...]r.

Z powyższej decyzji wynika, iż planowana inwestycja nie kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko zgodnie z § 2 ust. 1 pkt. 7, § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. z 2004 r. nr 257 poz. 2573 z późn. zm.). Zgodnie z obowiązującymi na dzień wydania przepisami ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. (Dz. U. z 2006 r. nr 129 poz. 902 z późn. zm.) Prawo ochrony środowiska, decyzja środowiskowa była wiążąca dla organu wydającego m. in. decyzję o pozwoleniu na budowę obiektu budowlanego.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego posadowienia przedmiotowej stacji bazowej oraz jej budowy w odległości [...]metrów od działki strona odwołującej się i niezgodności z Prawem budowlanym organ odwoławczy wskazał, iż przepisy wynikające z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. nr 75 poz. 690 z późn. zm.), dotyczące odległości sytuowania dotyczą jedynie budynków na działce budowlanej od granicy z sąsiednią działką budowlaną i nie odnoszą się do podziemnych części budynku, znajdujących się całkowicie poniżej poziomu terenu.

Natomiast przedmiotem zaskarżonej decyzji jest stacja bazowa (głównym jej elementem zgodnie z projektem budowlanym jest stalowa wieża [...]o wysokości [...]m, urządzenie sterujące [...]o wysokości [...] cm oraz [...]anteny sektorowe i [...]anten radiolinii), która zgodnie z treścią art. 3 pkt. 1 b) i pkt. 3 ustawy - Prawo budowlane jest budowlą.

Odnosząc się do kwestii ustalenia stron, należy wziąć pod uwagę przepis art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane (j. t. Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.) stanowi w stosunku do art. 28 k.p.a. tzw. normę szczególną i określa, iż stronami w sprawie uzyskania pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się na obszarze oddziaływania obiektu, będącego przedmiotem tego postępowania (przy czym stosownie do art. 3 ust. 20 Prawa budowlanego przez "obszar oddziaływania obiektu" rozumieć należy teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu).

Zauważyć należy, iż nie istnieje żaden konkretny przepis, który nakłada na organ wydający decyzję pozwolenia na budowę konieczność przeprowadzenia konsultacji społecznych z mieszkańcami okolicznych nieruchomości.

Jak wynika z treści zaskarżonej decyzji oraz akt sprawy, w przedmiotowym postępowaniu obszar oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, obejmuje działki o nr ewid.: [...] i w ocenie organu odwoławczego krąg podmiotów został określony prawidłowo.

Biorąc powyższe pod uwagę oraz zgodność projektu budowlanego z ustaleniami zawartymi w decyzji z dnia [...]r. nr [...]ustalającej warunki lokalizacji inwestycji celu publicznego przedmiotowej inwestycji, przepisami techniczno - budowlanymi, kompletność projektu budowlanego oraz sporządzenia i sprawdzenia projektu przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia budowlane, należy stwierdzić, że rozpatrywana decyzja o pozwoleniu na budowę jest zgodna z przepisami art. 32 ust. 4 oraz art. 35 ust. 1 i 4 ustawy - Prawo budowlane i organ pierwszej instancji nie mógł odmówić wydania decyzji pozwolenia na budowę.

Pismem z dnia [...]r. M. P. złożył skargę na wyżej opisaną decyzję Wojewody, wnosząc o jej uchylenie.

Zaskarżonej decyzji zarzucono błędne uznanie, że:

1. - stronami postępowania są tylko i wyłącznie właściciele działek położonych w [...]. Tymczasem, zdaniem skarżącego, [...]-metrowa wieża telekomunikacyjna będzie oddziaływała na ludzi mieszkających w pobliżu planowanej inwestycji, a tym samym powinni być oni stronami postępowania. Chodzi mianowicie o wszystkie osoby zameldowane i zamieszkałe w obrębie [...] metrów od planowanej budowy. Zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, osoby zamieszkujące w pobliżu przedmiotowej inwestycji, są narażone na jej oddziaływanie i dlatego są stronami postępowania. Gdyby przyjąć, że norma prawna zawarta w przepisie art. 28 ust. 2 jest normą szczególną, to stronami postępowania powinni być, co najmniej, wszyscy właściciele, użytkownicy i zarządcy nieruchomości znajdujących się na obszarze oddziaływania obiektu, będącego przedmiotem postępowania. Zdaniem skarżącego, zgodnie z art. 3 ust, 20 Prawa budowlanego "obszar oddziaływania obiektu'" powinien stanowić co najmniej promień [...]metrów od jego lokalizacji. Zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 18 października 2007 r. II SA/Gd 173/2007, organ administracji publicznej nie może z góry założyć, że skoro inwestycja spełnia normy dotyczące "linijki słońca" to sąsiednie nieruchomości nie znajdują się w obszarze jej oddziaływania, a zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2,007 r. VII SA/Wa 188/2007, właściciel nieruchomości ma prawo uczestniczyć w wydawaniu pozwolenia na budowę nie tylko dla działki sąsiedniej;
2. - budowa w odległości [...]metrów od granicy działki strony skarżącej wieży telekomunikacyjnej jest zgodne z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim muszą odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Nieruchomości budynkowe muszą być zlokalizowane w odległości nie mniejszej niż cztery metry od granicy działki sąsiedniej. Zdaniem skarżącego, intencją ustawodawcy było sformułowanie norm prawnych, które dotycząc zarówno budynków, jak i budowli. Ponadto zaskarżona decyzja, zdaniem skarżącego, jest niezgodna z art. 35 ust. 1-4 ustawy - Prawo budowlane.
3. - że realizacja przedmiotowej inwestycji nie narusza przepisów rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko i ustawy - Prawo ochrony środowiska. Organy administracji publicznej nie uwzględniły faktu, że posadowienie inwestycji w mieście, praktycznie w centrum miasta, zagraża życiu i zdrowiu okolicznych mieszkańców oraz negatywnie wpłynie na środowisko naturalne, a w szczególności na zamieszkujące tam kolonie ptaków. Brak jest dokładnej analizy, czy przedmiotowa inwestycja nie będzie miała negatywnego wpływu na środowisko, a w szczególności na życie i zdrowie zamieszkujących w pobliżu ludzi. Organ pierwszej wskazał, że projektant w projekcie budowlanym ustosunkował się do bezpieczeństwa ludzi i środowiska i stwierdził, że nie występują pola elektromagnetyczne o wartościach wyższych od granicznych określonych dla miejsc dostępnych dla ludzi w miejscach ich przebywania i zamieszkiwania oraz, że projektowana stacja nie będzie uciążliwa dla środowiska i ludzi. Są to tylko i wyłącznie twierdzenia inwestora nie poparte żadnymi faktami, a organ administracji publicznej powinien poddać te twierdzenia krytycznej analizie i zażądać od inwestora stosownych ekspertyz. Również i organ drugiej instancji uznał te twierdzenia za wystarczające i nie zajął merytorycznego stanowiska.

W odpowiedzi na skargę, Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Również uczestnik postępowania P. Sp. z o.o. - inwestor, reprezentowana przez radcę prawnego D. P., w piśmie z dnia [...]r. wniosła o oddalenie skargi M. P. jako nieuzasadnionej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:

Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).

W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga podlegała oddaleniu.

Zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza:

1. - zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, o której mowa w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska;
2. - zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;
3. - kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, a także zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7;
4. - wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu lub jego sprawdzenia zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7.

W toku postępowania administracyjnego przeprowadzonego w niniejszej sprawie, organy administracji sprawdziły spełnienie wymogów, o jakich mowa w przytoczonych przepisach. Poczynione w wyniku tego sprawdzenia ustalenia nie budzą wątpliwości co do zgodności z rzeczywistym stanem rzeczy.

Należy podkreślić, że jak wynika z akt sprawy, a ściślej z treści decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...]r. umarzającej postępowanie w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia dla budowy przedmiotowej stacji bazowej, planowana inwestycja nie kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Dodatkowo wskazać należy, że z analizy dokonanej przez J. S., załączonej do akt sprawy, wynika, że przedmiotowa inwestycja została zaplanowana zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz że pola elektromagnetyczne o wartości przekraczającej wartość graniczną występują jedynie w wolnej przestrzeni niedostępnej dla ludzi.

Tym samym ogólne zastrzeżenia sformułowane przez skarżącego, co do szkodliwości planowanej inwestycji i jej złego wpływu na środowisko, w szczególności na życie i zdrowie zamieszkujących w pobliżu ludzi, nie mogły być podstawą do uchylenia zaskarżonej decyzji.

W tym miejscu podnieść również należy, że treść art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego częściowo została zmieniona ustawą z dnia 3 października 2008r. (Dz.U. Nr 199, poz. 1227), która to zmiana weszła w życie 15 listopada 2008r. w ten sposób "... a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko". Art. 71 ust. 1 w/w ustawy stanowi, że "Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach określa środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia". Skoro sporna inwestycja nie wymagała wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, to działaniom organów obu instancji w tym zakresie nie można zarzucić żadnych uchybień.

Sąd nie podzielił również zarzutów skargi co do niezgodnej z prawem realizacji inwestycji w odległości [...]metrów od działki skarżącego. Należy podkreślić, że przepisy wynikające z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75 poz. 690 ze zm.), dotyczące odległości sytuowania odnoszą się jedynie do budynków na działce budowlanej od granicy z sąsiednią działką budowlaną i nie dotyczą podziemnych części budynku, znajdujących się całkowicie poniżej poziomu terenu. Tymczasem przedmiotem zaskarżonej decyzji jest stacja bazowa, która zgodnie z treścią art. 3 pkt 1 b) i pkt 3 ustawy - Prawo budowlane jest budowlą, a zatem nie mają do niej zastosowania przepisy wyżej wymienionego rozporządzenia.

Za nieuzasadniony należy także uznać zarzut braku przeprowadzenia konsultacji społecznych z mieszkańcami pobliskich budynków oraz błędnego przyjęcia, że stronami postępowania prowadzonego w niniejszej sprawie są wyłącznie właściciele działek położonych przy [...]. Przed wszystkim należy zauważyć, że – jak słusznie wskazano w zaskarżonej decyzji - nie istnieje żaden konkretny przepis, który nakłada na organ wydający decyzję pozwolenia na budowę obowiązek przeprowadzenia konsultacji społecznych z mieszkańcami okolicznych nieruchomości. Ponadto, przepis art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, stanowiący w stosunku do art. 28 k.p.a. normę szczególną, określa, że stronami w sprawie uzyskania pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się na obszarze oddziaływania obiektu, będącego przedmiotem tego postępowania.

Jednocześnie, stosownie do art. 3 ust. 20 wyżej wymienionej ustawy przez "obszar oddziaływania obiektu" rozumieć należy teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Jak wynika z treści zaskarżonej decyzji oraz akt sprawy, w przedmiotowym postępowaniu obszar oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 28 ust. 2 ustawy- Prawo budowlane, obejmuje działki o nr ewid.: [...].

Nie wyklucza to oczywiście możliwości podważania ustaleń organu przez podmioty, które uważają, że przymiot strony w tym postępowaniu posiadają. W rozpoznawanej sprawie do takiej sytuacji nie doszło bowiem, żaden inny podmiot nie zgłosił swojego udziału w sprawie uważając, że powinien być stroną postępowania.

Zgodnie też z treścią powołanego przez skarżącego w skardze wyroku WSA w Gdańsku z dnia 18 października 2007r. sygn.akt II SA/Gd 173/07 podmiot ten musiałby wskazać co najmniej stan faktyczny czy też okoliczności uzasadniające – jego zdaniem – zastosowanie określonego przepisu prawa materialnego, organy zaś nie byłyby zwolnione w takim przypadku z obowiązku poczynienia stosowanych ustaleń. Orzeczenie to co powiedziano już wyżej nie ma odniesienia do rozpoznawanej sprawy.

W ocenie Sądu, mając na uwadze powyższe regulacje należy przyjąć, że organy prawidłowo ustaliły krąg podmiotów posiadających przymiot strony w przeprowadzonym postępowaniu.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę jako nieuzasadnioną oddalił.