Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G., działając na podstawie art. 57 ust. 7 oraz art. 59g w związku z art. 54 znowelizowanej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U.
z 2003r. nr 207, poz. 2016 ze zm.) oraz art. 123 Kpa, wymierzył E. B. karę w wysokości 75000 zł za nielegalne użytkowanie budynku warsztatu samochodowego z częścią socjalno-biurową, wybudowanego na działce nr [...] w G. przy ul. [...], na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] Kierownika Urzędu Rejonowego w G..
Na powyższe postanowienie zażalenie złożył inwestor E. B., wnosząc o odstąpienie od naliczonej kary. Skarżący stwierdził, iż nie wykonywał żadnych czynności w hali warsztatowej, która jest w stanie surowym, niewykończonym. W chwili kontroli dokonywał tylko naprawy własnego samochodu, wykorzystując to, że hala jest zadaszona. Stwierdził również, iż część socjalno-biurową użytkuje w chwili obecnej jako mieszkanie, ponieważ dotychczasowe sprzedał, a pieniądze przeznaczył na budowę. Zdaniem skarżącego kara jest bardzo krzywdząca i niemożliwa do zapłacenia.
Postanowieniem z dnia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w S., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, w związku z art. 144 kpa i art. 57 ust. 7, art. 59g ust. 1 oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. jedn. Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.), po rozpatrzeniu zażalenia E. B. - utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie
W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że inwestor dysponował decyzją o pozwoleniu na budowę, warsztatu samochodowego z częścią socjalno-biurową o pow. zabudowy 440,11 m2, pow. użytkowej 439,64 m2 i kubaturze 1670,30 m3, przyłączy: wodno-kanalizacyjnego i gazowego oraz tymczasowego zbiornika na ścieki. Inwestor został zobowiązany do uzyskania pozwolenia na użytkowanie. W wyniku przeprowadzonej kontroli organ I instancji stwierdził, że budynek warsztatu samochodowego z częścią socjalno-biurową, zrealizowany został z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego. Zwiększono powierzchnię zabudowy, użytkową i kubaturę części sanitarno-biurowej oraz zmieniono wygląd obiektu. W budynku warsztatowym zmieniona została ilość otworów okiennych, nie wykonano jednej bramy wjazdowej w elewacji południowej, wewnątrz nie wykonano dwóch pomieszczeń magazynowych. Do wykonania pozostała elewacja trzech ścian (wykonano tylko elewację ściany szczytowej wschodniej).
Budynek socjalno-biurowy dodatkowo podpiwniczono i wyniesiono nad poziom gruntu o ok. 1,20 m, od strony zachodniej wykonano schody do piwnicy, a nad schodami balkon z drzwiami wychodzącymi z pokoju, nie wykonano okien połaciowych, w elewacji południowej wybudowano dodatkowo ganek ze schodami zewnętrznymi i tarasem nad gankiem, podwyższono ścianki kolankowe, przez co uzyskano dodatkowe pomieszczenia mieszkalne i sanitarne. Budynek socjalno-biurowy został w całości wykończony i jest użytkowany jako mieszkalny. Pomieszczenia na parterze i na poddaszu są wyposażone w meble, sprzęty, rzeczy osobiste. Pomieszczenia socjalne dla pracowników i biuro zajmują część pomieszczeń piwnicznych, a pozostała część piwnicy służy właścicielowi do obsługi budynku. Teren wokół jest ogrodzony, zagospodarowany i uporządkowany. W tej sytuacji, gdy inwestor przystąpił do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem art. 54 i 55, zastosowanie ma art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego stanowiący o wymierzeniu kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, do której stosuje się odpowiednio art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu.
Od powyższego postanowienia skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie złożył E. B. wnosząc o jego uchylenie w całości i zarzucając błędne ustalenia faktyczne oraz naruszenie norm prawa materialnego. Skarżący wyjaśnił, że użytkowana jest wyłącznie część socjalna z przeznaczeniem na cele mieszkaniowe. Pozostała część obiektu znajduje się w stanie uniemożliwiającym jego odbiór i przekazanie do normalnej eksploatacji, co jest warunkiem zakończenia budowy w rozumieniu art. 103 ust. 1 Prawa budowlanego. W tej sytuacji użycie przelicznika jak dla warsztatu samochodowego nie jest uzasadnione, mając na uwadze zasadę celowości i racjonalizm ustawodawcy przyjąć należy, iż 15 krotność wymierzonej kary w przypadku użytkowania bez pozwolenia warsztatu samochodowego uzasadniona jest takimi czynnikami jak obowiązek zachowania szczególnej staranności przez potencjalnego przedsiębiorcę chociażby ze względu na zagrożenia związane z nieprawidłową eksploatacja budynku warsztatowego i ewentualnie stanem technicznym.
Inaczej ustawodawca traktuje użytkowanie bez pozwolenia domów mieszkalnych jednorodzinnych. W sytuacji, gdy inwestor nie dopełnił tylko obowiązku zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania budynku socjalnego, na budynek mieszkalny to podstawa wymierzenia kary miałaby uzasadnienie w art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego z zastosowaniem art. 59f, jednakże z zastosowaniem odmiennych współczynników kategorii obiektu. Na dzień nałożenia kary współczynnik dla budynku mieszkalnego wynosił 1, tyle samo dla budynku gospodarczego (do tej kategorii zaliczyć należy budynek socjalny). Prawidłowo naliczona kara za użytkowanie budynku mieszkalnego z naruszeniem norm prawnych winna wynosić 5.000 zł. Natomiast co do kary dotyczącej istotnych zmian w projekcie, to powinna wynosić 8.000 zł (7.500 zł za budynek warsztatowy i 500 zł za budynek mieszkalny). Łączna kara nie mogłaby przekroczyć kwoty 13.000 zł.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 10 maja 2006 r.,
II SA/Sz 1228/05 oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że rozstrzygnięcie organu odwoławczego jest trafne i nie ma znaczenia fakt, że obiekt budowlany w dacie kontroli użytkowany był w części, ponieważ art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego stanowi, że w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Taka redakcja powołanego przepisu wskazuje, że nie przewiduje on różnicowania wysokości kary w zależności od tego czy stwierdzono użytkowanie całości lub części obiektu budowlanego.
Użycie w art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego słów "lub jego części" miało na celu usunięcie wątpliwości w zakresie zastosowania sankcji określone w art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego.
Sąd nie podzielił stanowiska skarżącego, że skoro przystąpiono do samowolnego użytkowania części obiektu, jednocześnie samowolnie zmieniając jego przeznaczenie na mieszkanie, to kara winna być naliczona z uwzględnieniem współczynnika kategorii obiektu wg stanu po samowolnej zmianie sposobu użytkowania. W ocenie Sądu samowolne przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części może dotyczyć tylko obiektu, na który wydano pozwolenie na budowę.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył E. B. zarzucając naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie i błędną wykładnię art. 57 ust. 7 i 59f ust. 1 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że kara pieniężna za samowolne użytkowanie powinna być wymierzona za cały obiekt warsztatowy, objęty pozwoleniem na budowę, podczas gdy skarżący przystąpił do użytkowania tylko tej części, która została przewidziana w projekcie jako socjalna. Natomiast w pozostałej części budynku nie zrealizował i nie jest ona użytkowana. Wykorzystanie części budynku w celach mieszkalnych powinno uzasadniać przyjęcie korzystniejszego współczynnika, tzn. takiego jaki przewidziany jest dla budynku mieszkalnego. W skardze podkreślono, że trudno się zgodzić ze stanowiskiem Sądu I instancji, że z treści art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego wynika, że samowolne użytkowanie tylko części obiektu skutkuje takimi samymi konsekwencjami jak użytkowanie całego obiektu, a zatem ustaleniem kary pieniężnej za cały obiekt.
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 8 października 2007 r., II OSK 1159/06, uchylił zaskarżony wyrok i sprawę przekazał Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie do ponownego rozpoznania, wskazując, że zasadny okazał się zarzut błędnej wykładni przepisów art. 57 ust. 7 i art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego. Nie można bowiem przyjąć, że w sytuacji gdy inwestor dopuścił się samowolnego użytkowania tylko części obiektu budowlanego, to karę pieniężną wymierza się w takiej wysokości jak gdyby samowola użytkowa dotyczyła całego obiektu. Przeciwko takiemu stanowisku przemawia to, że w sytuacji, gdy obiekt składa się z kilku części o różnym przeznaczeniu zaliczonych do różnych kategorii, to karę pieniężną ustala się z uwzględnieniem poszczególnych części, i to tylko tych, co do których nastąpiło samowolne użytkowanie.
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził ponadto, że odrębnym problemem jest to, że w sytuacji gdy część obiektu w projekcie budowlanym przewidziana na cele socjalno-biurowe została wybudowana faktycznie jako mieszkalna, do rozważenia pozostaje, czy miała miejsce samowola budowlana polegająca na odstąpieniu od warunków pozwolenia na budowę i w związku z tym zaistniały stan faktyczny analizować w oparciu o art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje:
W myśl art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.
W związku z tym przesądzona została kwestia wykładni art. 57 ust. 7 i art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego i dlatego w sytuacji gdy inwestor dopuścił się samowolnego użytkowania tylko części obiektu budowlanego, nie możne być wymierzana kara pieniężna w takiej wysokości jak gdyby samowolne użytkowanie dotyczyło całego obiektu. W sytuacji więc, gdy obiekt składa się z kilku części o różnym przeznaczeniu, zaliczonych do różnych kategorii, karę pieniężną ustala się uwzględniając poszczególne części, ale tylko te które inwestor zaczął samowolnie użytkować.
Naczelny Sąd Administracyjny wskazał nadto, że w rozpoznawanej sprawie, z uwagi na to, że część obiektu przewidziana w projekcie budowlanym na cele socjalno-biurowe została wybudowana faktycznie jako mieszkalna, to należy rozważyć, czy doszło do samowoli budowlanej polegającej na odstąpieniu od warunków pozwolenia na budowę i czy w związku z tym stan faktyczny sprawy winien być analizowany na podstawie art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego.
Oba powyższe aspekty prawne winien wziąć pod uwagę organ administracji rozpoznający ponownie sprawę.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) który stanowi, że w razie uwzględnienia skargi przez sąd
I instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. W związku z tym wniosek skarżącego o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego nie mógł być uwzględniony. Należy przy tym wskazać, że rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów postępowania związanego z wniesieniem skargi kasacyjnej następuje na podstawie art. 203, 204 P.p.s.a. w zw.
z art. 209 i 210 P.p.s.a.
Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.a P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.