Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] r. Nr [... ] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] r., Nr [...] o odmowie przyznania D. I. dodatku mieszkaniowego.
W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wskazał, że ze znajdującego się w aktach sprawy wniosku D. I. o przyznanie dodatku mieszkaniowego wynikało, że wnioskodawczyni prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe a powierzchnia użytkowa lokalu mieszalnego, w którym zamieszkuje w budynku przy ul. [..] w [...] wynosiła [..] m2. W związku z okolicznością, że powierzchnia pokoi i kuchni wynosiła łącznie 37,99 m2, tj. 76,7 % powierzchni użytkowej lokalu mieszkalnego, dopuszczalna granica powierzchni dla gospodarstwa wnioskodawczyni, przy której, zgodnie z art. 5 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734, ze zm.), przysługiwałby jej dodatek wynosiła 45,5 m2 (35 m2 + 30 % tej powierzchni). Powierzchnia lokalu, zajmowanego przez D. I., wynosząca 49,50 m2 przekraczała powierzchnię normatywną, wobec czego dodatek mieszkaniowy D. I. nie przysługiwał.
Kolegium wskazało ponadto, że zgodnie z art. 5 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych powiększa się normatywną powierzchnię o 15 m2, jeżeli w lokalu mieszkalnym zamieszkuje osoba niepełnosprawna, poruszająca się na wózku lub osoba niepełnosprawna, której niepełnosprawność wymaga zamieszkiwania w oddzielnym pokoju, zezwala na powiększenie powierzchni mieszkalnej nie z tytułu samej niesprawności osoby zamieszkującej w lokalu, ale wówczas, gdy osoba niepełnosprawna porusza się na wózku lub gdy niepełnosprawność wymaga zamieszkiwania w oddzielnym pokoju.
Kolegium wyjaśniło, że w przypadku, gdy w lokalu zamieszkuje rodzina, a wśród niej osoba niepełnosprawna, normatywna powierzchnia ulega zwiększeniu, jeśli została spełniona któraś z ww. wymienionych przesłanek. W kwestii możliwości powiększenia powierzchni normatywnej powołane przypadki nie są jednak tożsame. W sytuacji gdy osoba niepełnosprawna porusza się na wózku, powierzchnię mieszkalną zawsze się powiększa, natomiast w drugim przypadku - tylko wówczas gdy niepełnosprawność wymaga zamieszkiwania w oddzielnym pokoju. Inaczej jest, gdy osoba niepełnosprawna zamieszkuje sama. Jeżeli w lokalu mieszkalnym ma zapewnione zamieszkiwanie w oddzielnym pokoju, wówczas nie można mówić o sytuacji przewidzianej w art. 5 ust. 3 ustawy. Na potwierdzenie prawidłowości niniejszej wykładni art. 5 ust. 3 ustawy dodatkach mieszkaniowych organ II instancji powołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 grudnia 2006 r., sygn. I OSK 565/06 oraz wyrok NSA z dnia 5 października 2010 r. sygn. akt I OSK 804/10.
Z uwagi na to, że odwołująca się mieszka sama, ma zapewnione zamieszkiwanie w oddzielnym pokoju.
Na powyższą decyzję D. I. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] domagając się zmiany zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji poprzez przyznanie jej prawa do dodatku mieszkaniowego ewentualnie uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozstrzygnięcia przez organy obu instancji.
W skardze z dnia 14 stycznia 2011 r. D. I. podniosła, że uzasadnienie zarzutów dołączy w późniejszym terminie ze względu na pobyt w szpitalu poza [...] i zły stan zdrowia uniemożliwiający jej sporządzenie pisma. Skarżąca podała nadto, że decyzje organu II instancji otrzymała w dniu poprzedzającym wyjazd do szpitala.
Pismem z dnia [...] r. D. I. uzupełniła skargę i podniosła, że na podstawie orzeczenia Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności z dnia 7 kwietnia 2010 r. przysługuje jej prawo do zamieszkiwania w oddzielnym pokoju. W dalszej części uzasadnienia skargi D. I. polemizuje z interpretacją art. 5 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, który to przepis ma zastosowanie w jej sprawie, zaś wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 grudnia 2006 r. sygn. akt I OSK 565/06, na który powołuje się Kolegium, stracił na aktualności i nie może być brany pod uwagę w stanie faktycznym jej sprawy. Z tych względów niezasadny jest pogląd Kolegium oraz organu I instancji, że do zwiększenia powierzchni normatywnej konieczne jest zamieszkiwanie w lokalu mieszkalnym wraz z osobą niepełnosprawną co najmniej jeszcze jednej osoby.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie z przyczyn podanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 powołanej ustawy). Sąd nie przejmuje jednakże sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz ma jedynie ocenić działalność organu orzekającego.
Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) decyzja podlega uchyleniu w całości lub w części, jeżeli sąd stwierdzi:
- 1) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,
- 2) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,
- 3) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.
Ponadto, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).
Skarga analizowana stosownie do wymienionych założeń podlega oddaleniu, gdyż zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja z dnia 19 października 2010 roku nie naruszają prawa. Sąd nie dopatrzył się bowiem nieprawidłowości w działaniu organów, tak gdy idzie o ustalenie stanu faktycznego sprawy, jak i prawną jego ocenę w świetle mających zastosowanie przepisów.
Zasady przyznawania świadczenia pieniężnego w postaci dodatku mieszkaniowego reguluje ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734 ze zm.), zwana dalej "ustawą". W sposób jednoznaczny określa ona kryteria nabycia prawa do uzyskania dodatku mieszkaniowego. Składając wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego wnioskodawca, aby otrzymać świadczenie, musi łącznie spełniać warunki dotyczące posiadania tytułu prawnego do zajmowanego lokalu mieszkalnego (z wyjątkami przewidzianymi w ustawie), średniego miesięcznego dochodu na jednego członka gospodarstwa domowego oraz powierzchni użytkowej lokalu. Oznacza to, że niespełnienie któregokolwiek z nich powoduje odmowę przyznania dodatku.
Składając wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego skarżąca wskazała, że powierzchnia użytkowa zajmowanego przez nią lokalu wynosi 49,50 m2, w tym łączna powierzchnia pokoi i kuchni – 37,99 m2. Dane te zostały potwierdzone przez zarządcę budynku. Skarżąca przedstawiła także deklarację o wysokości dochodów, z której wynika, iż jedynym ich źródłem jest renta, w kwocie [...],91 zł miesięcznie.
We wniosku o przyznanie dodatku skarżąca podała również, że prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe.
W niniejszej sprawie ustalono, że skarżąca nie spełnia warunku dotyczącego nieprzekroczenia wyznaczonej przez ustawodawcę normatywnej powierzchni użytkowej lokalu. Powierzchnię tę, w przeliczeniu na liczbę członków gospodarstwa domowego, określa art. 5 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym dla 1 osoby nie może ona przekraczać 35 m2. W ust. 5 tego artykułu ustawa dopuszcza przekroczenie tak określonego normatywu powierzchni użytkowej, jednak nie więcej niż o 30% albo 50% w przypadku, gdy udział powierzchni pokoi i kuchni w powierzchni użytkowej lokalu nie przekracza 60%. W rozpatrywanej sprawie uwzględniając dane wskazane we wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego, a więc to, że powierzchnia użytkowa lokalu skarżącej wynosi 49,50 m2, zaś łączna powierzchnia pokoi i kuchni – 37,99 m2, należało przyjąć, że udział powierzchni pokoi i kuchni w powierzchni użytkowej lokalu wynosi 76,7%, zatem przekracza 60%.
Stąd też zgodnie z art. 5 ust. 5 pkt 1 ustawy, aby można było przyznać skarżącej dodatek mieszkaniowy, powierzchnia użytkowa lokalu mieszkalnego nie może przekraczać normatywnej powierzchni o więcej niż 30%. W niniejszej sprawie powierzchnia użytkowa lokalu mieszkalnego przekracza powierzchnię normatywną wynoszącą 45,50 m2 Skoro więc nastąpiło przekroczenie powierzchni o 4m2, to słusznie zdecydowały organy orzekające, że dodatek mieszkaniowy skarżącej nie przysługuje.
W kwestii natomiast podnoszonego przez skarżącą stanowiska, iż z uwagi na niepełnosprawność, normatywna powierzchnia jej lokalu powinna być powiększona o 15 m2, stwierdzić należy, że skarżąca w sytuacji zamieszkiwania samodzielnie w lokalu mieszkalnym (składającym się z dwóch pokoi i kuchni) nie wymaga dysponowania pokojem dla własnych potrzeb, zatem nie może mieć zwiększonej powierzchni użytkowej lokalu o wskazane w art. 5 ust. 3 ustawy - 15 m2.
Poza sporem jest, że skarżąca dysponuje prawem do zamieszkiwania w oddzielnym pokoju, albowiem prawo to wynika z treści orzeczenia Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności w [...] z dnia [...]r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] w sprawach dotyczących zwiększenia powierzchni lokalu o 15 m2 z tytułu prawa do zamieszkiwania przez osobę niepełnosprawną, nie poruszającą się na wózku, w oddzielnym pokoju, wyraził pogląd, że intencją ustawodawcy nie było zróżnicowanie dla potrzeb ustawy o dodatkach mieszkaniowych sytuacji prawnej niepełnosprawnych poruszających się na wózku inwalidzkim i osób, których niepełnosprawność wymaga zamieszkiwania w osobnym pokoju. Celem przyjętych unormowań było wyodrębnienie, obok niepełnosprawnych poruszających się na wózku inwalidzkim, tej grupy niepełnosprawnych, których niepełnosprawność w zakresie skutków ekonomicznych jest równie dolegliwa. W tym upatrywać należało przyczyny wyodrębnienia przez ustawodawcę kręgu podmiotów niepełnosprawnych, których niepełnosprawność wymaga zamieszkiwania w osobnym pokoju, jako grupy osób o statusie identycznym, jak niepełnosprawni poruszający się na wózku inwalidzkim.
Z tej też przyczyny ustawodawca wprowadził opisaną wyżej ustawą zmieniającą z dnia 8 października 2004 r. zdanie drugie do art. 5 ust.3 powierzając orzekanie w przedmiocie takiego charakteru niepełnosprawności Powiatowym Zespołom ds. Orzekania o stopniu niepełnosprawności. Zdaniem Sądu, za słusznością zaprezentowanego sposobu rozumienia art. 5 ust.3 ustawy przemawiał także zakres nowelizacji powyższego przepisu, dokonany wspomnianą ustawą z dnia 8 października 2004 r. Zmiana polegająca na zastąpieniu w zwrocie: "lub niepełnosprawni jeżeli niepełnosprawność wymaga zamieszkiwania w oddzielnym pokoju" spójnika "jeżeli" ograniczającego zakres niepełnosprawności zaimkiem "której", świadczyła o przeniesieniu w analizowanym przepisie akcentu na podmiot uprawniony i stanowi dookreślenie szczególnej cechy tego podmiotu. Ustawodawca uwydatnił w ten sposób cel niniejszej regulacji, zrównując niepełnosprawnych, których niepełnosprawność wymaga zamieszkiwania w oddzielnym pokoju z niepełnosprawnymi poruszającymi się na wózku inwalidzkim w prawie do zwiększenia na podstawie art. 5 ust 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych normatywu powierzchni określonego w art. 5 ust 1 niezależnie od tego w ilu pokojach taka samotna osoba niepełnosprawna faktycznie zamieszkuje (zob. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] z dnia 18 listopada 2009 r., sygn. II SA/Sz 1126/09 lub z dnia 17 lutego 2010 r., sygn. II SA/Sz 1317/09 oraz II SA/Sz 1327/09, wyroki dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl).
Wyżej zaprezentowany pogląd sądu I instancji nie znalazł aprobaty w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten m.in. w wyroku z dnia 19 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 1389/10 stwierdził, że sąd I instancji błędnie ocenił wprowadzoną nowelą 8 października 2004 r. zmianę polegającą na zastąpieniu w art. 5 ust. 3 spójnika “jeżeli", zaimkiem “który".
Zdaniem Sądu odwoławczego jest to tylko zmiana redakcyjna, która nie zmienia sensu omawianego przepisu, a w szczególności nie daje podstaw do uznania, iż zwiększenie powierzchni normatywnej o 15 m2 następuje niezależnie od tego w ilu pokojach taka osoba niepełnosprawna zamieszkuje.
Naczelny Sąd Administracyjny dokonując wykładni art. 5 ust. 3 ustawy stwierdził, że orzeczenie powiatowego zespołu stwierdzającego niepełnosprawność połączoną z wymogiem zamieszkiwania w oddzielnym pokoju należy odnieść do konkretnej sytuacji mieszkaniowej osoby niepełnosprawnej. Określenie “wymóg zamieszkiwania w oddzielnym pokoju" będzie miało tylko wówczas zastosowanie, gdy osoba niepełnosprawna zamieszkuje z innymi osobami lub przynajmniej chociaż z jedną osobą.
Wykładnia gramatyczna tego pojęcia oznacza to, iż jest to pokój, którego osoba niepełnosprawna nie musi dzielić z innymi osobami. Osoba prowadząca gospodarstwo domowe jednoosobowe, a więc zamieszkująca samotnie nie dzieli lokalu z innymi osobami.
Na gruncie rozpoznawanej sprawy, jeśli więc D. I. zajmuje samodzielnie lokal o powierzchni użytkowej 49,50 m2 składający się z dwóch pokoi, to z tytułu niepełnosprawności nie spełnia ona wymogów z art. 5 ust. 3 uprawniających do zwiększenia powierzchni normatywnej o 15 m2 i uzyskania dodatku mieszkaniowego na podstawie art. 5 ust. 3.
Wykładnia gramatyczna tego przepisu, pozostaje w tym przypadku w zgodzie z wykładnią celowościową. Celem tego przepisu jest nie tylko poprawa sytuacji osoby niepełnosprawnej, lecz także wzgląd na prawa osób zamieszkujących z niepełnosprawnym, które korzystają ze zmniejszonej powierzchni. Stosowanie w takiej sytuacji wielkości normatywnej przewidzianej w art. 5 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, pozbawiłoby prawa do dodatku lub też do przyznania go w odpowiednio zwiększonej kwocie osoby uprawnione zamieszkujące z niepełnosprawnym, wymagającym oddzielnego pokoju. Taka wykładnia pozostaje również w zgodzie z art. 69 Konstytucji (patrz powołany wyżej wyrok NSA z 19.01.2011r.). Skład orzekający w tej sprawie pogląd NSA podzielił.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego oraz przepisów procesowych, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 170 ze zm.) orzekł jak w sentencji.