Uzasadnienie
Postanowieniem z [...] grudnia 2021 r., nr [...], Z. i Wojewódzki Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. (dalej: ZWINB lub organ odwoławczy), po rozpatrzeniu zażalenia H. sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w W. (dalej: Inwestor, Spółka), orzekł o utrzymaniu w mocy postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] czerwca 2021 r., znak: [...] nakładające karę w wysokości 75.000 zł z tytułu nielegalnego użytkowania wolno stojącego budynku hali magazynowej wraz z urządzeniami zagospodarowania terenu i zewnętrznymi instalacjami: elektroenergetyczną i kanalizacji deszczowej w miejscowości W. [...], gm. D., na dz. [...] (dawniej dz. nr [...]) i [...] obr. [...], gm. D..
W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, iż w dniu [...] sierpnia 2018 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowalnego w P. (dalej: PINB) przeprowadził kontrolę budowy realizowanej przez Spółkę w oparciu o decyzję Starosty [...] dnia [...] grudnia 2017 r., znak:[...], zatwierdzającą Spółce projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę wolno stojącego budynku hali magazynowej wraz z urządzeniami zagospodarowania terenu i zewnętrznymi instalacjami.
Podczas kontroli stwierdzono przystąpienie do użytkowania budynku hali magazynowej z naruszeniem art. 54 i 55 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 z późn. zm.), tj. przed zakończeniem budowy przyjętym przez właściwy organ bez sprzeciwu (art. 54 ust. 1 w związku z art. 55 ust.
1. pkt l lit. c ustawy Prawo budowlane), bądź uzyskaniem pozwolenia na użytkowanie, jeżeli taką wolę wyraziłby Inwestor (art. 55 ust. 2 ustawy Prawo budowlane). W dniu kontroli stwierdzono, że budynek hali wyposażono w rzędy stalowych regałów mocowanych do posadzki. Każdy regał zawierał cztery półki na których składowano elementy z pobliskiego zakładu produkcyjnego Inwestora. Część elementów umieszczono w skrzyniach, część na paletach, część składowana jest bezpośrednio na posadzce hali.
W dniu [...] lutego 2021 r. do powiatowego organu nadzoru wpłynął wniosek Spółki o pozwolenie na użytkowanie budynku hali magazynowej wraz z urządzeniami zagospodarowania terenu i zewnętrznymi instalacjami elektrycznymi i kanalizacji deszczowej oraz drogi wewnętrznej.
Postanowieniem z dnia [...] lutego 2021 r. zobowiązano Inwestora do uzupełnienia wskazanych w postanowieniu braków w terminie 2 miesiąca od daty jego otrzymania. Inwestor ostatecznie uzupełnił w dniu [...] maja 2021 r. dokumenty wymagane postanowieniem. W dniu [...] maja 2021 r., podczas obowiązkowej kontroli stwierdzono, że budynek hali jest użytkowany. Układ regałów pozostał niezmieniony w stosunku do układu widocznego na zdjęciach z kontroli przeprowadzonej przez PINB w P. w dniu [...] sierpnia 2018 r. Na półkach regałów znajdowały się drewniane i metalowe skrzynie, w których zmagazynowano detale do cylindrów hydraulicznych. Obecny podczas kontroli w dniu [...] maja 2021 r. przedstawiciel Inwestora oświadczył, że w hali przechowywane są podzespoły wymagające określonych warunków cieplno- wilgotnościowych, których nie można uzyskać przechowując te elementy na świeżym powietrzu. Przedstawiciel Inwestora stwierdził, że przystąpił do użytkowania obiektu ze względu na brak możliwości wykonania decyzji PINB w P. nakazujących rozbiórkę obiektów zlokalizowanych na przyległych działkach należących do Inwestora.
W tym stanie rzeczy, zgodnie z art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, organ nadzoru budowanego wymierzył karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej miał odpowiednie zastosowanie przepis art. 59 § ust. 1 Prawa budowalnego z tym, że stawka opłaty podlegała dziesięciokrotnemu podwyższeniu.
Odnosząc się do zarzutów zażalenia, w którym zarzucono organom ponad 3 – letnią bezczynność w prowadzeniu postępowania, co zmusiło Spółkę do przystąpienia do użytkowania budynku hali magazynowej, organ odwoławczy wyjaśnił, iż fakt przystąpienia przez Inwestora do użytkowania przedmiotowej hali przed uzyskaniem pozwolenia na jej użytkowanie nie budzi żadnej wątpliwości. Zostało ono wykazane i udowodnione przez PINB. Fakt składowania w hali znacznej ilości elementów produkowanych przez Spółkę oraz komponentów do ich produkcji został też uwieczniony na fotografiach załączonych do protokołu z [...] czerwca 2021 r. Został on potwierdzony także w protokole z kontroli z dnia [...] maja 2021 r., przy czym na podstawie dokumentacji zdjęciowej organ stwierdził, iż obiekt użytkowany jest jeszcze intensywniej niż podczas poprzedniej kontroli. Co więcej, sam Inwestor nie kwestionuje faktu użytkowania przedmiotowej hali przed uzyskaniem pozwolenia na jej użytkowanie, a wręcz ten fakt potwierdza chociażby w swoim zażaleniu.
W ocenie ZWINB nie może przy tym stanowić podstawy do uchylenia przedmiotowej kary fakt, że organ powiatowy pozostawał w wynoszącej ponad dwa lata zwłoce z nałożeniem tej kary. Nie doszło też do przedawnienia, bowiem stwierdzenie przystąpienia do użytkowania przedmiotowego obiektu budowlanego nastąpiło w dniu [...] sierpnia 2018 r., podczas kontroli budowy. Zatem trzyletni termin przedawnienia do nałożenia kary z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego rozpoczął bieg z dniem 1 stycznia 2019 r., a kończyłby się z dniem 31 grudnia 2021 r. Tymczasem skarżone postanowienie zostało doręczone Spółce w dniu [...] maja 2021 r., a więc przed upływem ww. terminu. Przy tym, zgodnie z zapisami w dzienniku budowy, budowa przedmiotowej hali została rozpoczęta w dniu [...] stycznia 2018 r. (prace przygotowawcze), a więc nie jest możliwe, aby Inwestor do użytkowania przedmiotowej hali przystąpił jeszcze przed 1 stycznia 2018 r., co skracałoby ww. 3-letni okres przedawnienia do 31 grudnia 2020 r.
Organ odwoławczy zwrócił też uwagę, iż Skarżąca Spółka nie składała ponaglenia na bezczynność organu I instancji.
Co do innego zarzutu Inwestora, w zakresie przeprowadzenia dowodu z przesłuchania świadka oraz strony, uznano go za bezprzedmiotowy. Organ stwierdził, iż brak jest podstaw do uznania, że zeznania Inwestora i innych uczestników procesu budowlanego miałyby zmienić czy podważyć jednoznaczne ustalenia co do przystąpienia do użytkowania przedmiotowego obiektu budowlanego, a przez to móc wpłynąć na wynik sprawy. Inwestor, który miałby być w ramach tego dowodu przesłuchany, nie wyjaśnił dotychczas w żaden sposób (chociażby w zażaleniu), jak według niego użytkowana zgodnie ze swoim przeznaczeniem hala miałaby w rzeczywistości nie być użytkowana.
W świetle zgromadzonych dowodów, przekonanie Inwestora, że użytkując halę, we własnej ocenie jej nie użytkował, nie ma dla niniejszej sprawy znaczenia. Liczą się bowiem stwierdzone obiektywnie fakty, a nie subiektywne przekonanie strony postępowania, co do danego zdarzenia.
Jak ocenił ZWINB nie ma też znaczenia motywacja Inwestora w zakresie samowolnego przystąpienia do użytkowania przedmiotowej hali. Inwestor obowiązany był do wcześniejszego dopełnienia wszelkich formalności związanych z uzyskaniem pozwolenia na użytkowanie obiektu, w szczególności zaś poprzez złożenie poprawnego wniosku o pozwolenie na użytkowanie wraz z wszelkimi wymaganymi prawem załącznikami. Przepisy prawa budowlanego są w tym zakresie bezwzględnie obowiązujące i nie pozostawiają organom nadzoru budowlanego żadnego luzu decyzyjnego.
Inwestor wniósł wprawdzie w dniu [...] lipca 2018 r. do organu powiatowego zawiadomienie o zakończeniu budowy hali, jednak zostało ono rozpatrzone negatywnie poprzez wniesienie przez organ powiatowy sprzeciwu decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r., wobec konieczności uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Ponadto jak oceniono, użytkowanie hali magazynowej nie miało charakteru incydentalnego, tj. chwilowego przechowywania pojedynczych elementów, podzespołów czy nawet gotowych produktów, przed niekorzystnymi warunkami zewnętrznymi a miało charakter przemysłowy. Hala była użytkowana intensywnie (niemal cała zapełniona była składowanymi w niej produktami) i w sposób zorganizowany. Produkty nie były chaotycznie rozrzucone po hali, ale należycie składowane na specjalnie do tego przeznaczonych czterech rzędach regałów.
Pismem z [...] stycznia 2022 r. pełnomocnik Spółki wniósł skargę na powyższe postanowienie zarzucając mu naruszenie przepisów prawa procesowego, a mianowicie przepisu art. 7 K.p.a., przepisu art. 8 K.p.a., przepisu art. 10 § 1 K.p.a. oraz przepisu art. 77 § 1 K.p.a. poprzez ich nie zastosowanie, w wyniku czego strona była pozbawiona udziału w sprawie, w której przez okres ponad 3 lat nie przeprowadzono w całości postępowania dowodowego, a tym bardziej nie wydano decyzji kończącej sprawę przed organem I instancji.
Wskazując na powyższe pełnomocnik skarżącej zawnioskował o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, wg norm przepisanych
W uzasadnieniu skargi pełnomocnik oświadczył, iż jest bezspornym, że w dniu [...] sierpnia 2018r. PINB zgłosił sprzeciw do zawiadomienia Spółki o zakończeniu budowy budynku hali magazynowej wraz z urządzeniami zagospodarowania terenu i zewnętrznymi instalacjami. W dniu [...] lipca 2018 r. wpłynęło również postanowienie Starosty [...] wstrzymujące wykonanie z urzędu decyzji z dnia [...] grudnia 2017 r. o pozwoleniu na budowę. Natomiast budowa przedmiotowej hali została faktycznie zakończona z dniem [...] lipca 2018 r., co zostało potwierdzone stosownymi wpisami do dziennika budowy okresie od dnia [...] listopada 2018r. do dnia [...] lutego 2021r. w w/w sprawie nie zostały wydane żadne decyzje organów administracji budowlanej.
Tym samym, mając na uwadze fakt, iż organ administracji budowlanej I instancji, w dniu, w którym wydał decyzję o nałożeniu kary za samowolne użytkowanie budynku, wydał także decyzję o zezwoleniu na użytkowanie przedmiotowego budynku, uznać należy, iż wcześniej brak było jakichkolwiek przeszkód, czy to natury formalno - prawnej, czy też faktycznej by organ ten wydał decyzję o pozwoleniu na użytkowanie. Skoro jednak organ administracji budowalnej tego rodzaju decyzji nie wydał, z nieznanych Spółce powodów, to oczywistym i w pełni usprawiedliwionym jest wniosek, że nie można przyjąć, iż to Spółka ma obecnie ponieść z tego tytułu karę.
W odpowiedzi na skargę ZINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje
Sprawa jako dotycząca postanowienia wydanego w postępowaniu administracyjnym i kończącego postępowanie podlegała rozpatrzeniu w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 – dalej: P.p.s.a.).
Materialnoprawną podstawę wydanego postanowienia stanowiły art. 54 ust 1 i art. 55 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 z późn. zm.) w brzmieniu obowiązującym do dnia 18 września 2020 r. włącznie. Jak trafnie przyjął organ odwoławczy kluczowe znacznie dla zastosowania przepisów w powyższej treści miało stwierdzenie, iż postępowanie zostało wszczęte przed 19 września 2020 r. W tym zakresie, zawiadomieniem z dnia 2 listopada 2018 r., powiatowy organ nadzoru budowalnego zawiadomił skarżącą Spółkę o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie przystąpienia do użytkowania wolno stojącego budynku hali magazynowej będącej przedmiotem postępowania.
I tak, w myśl art. 54 ust. 1 Prawa budowalnego, do użytkowania obiektu budowlanego, na budowę którego wymagane jest pozwolenie na budowę albo zgłoszenie budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a i 19a, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i art. 57, po zawiadomieniu organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Przepis art. 30 ust. 6a stosuje się.
Natomiast zgodnie z art. 55 ust. 1 pkt 3 Prawa budowalnego, przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, jeżeli przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego ma nastąpić przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych.
Z powyższych przepisów wynika jednoznacznie, iż przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego, na budowę którego wymagane jest pozwolenie na budowę konieczne jest uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. Konsekwencje zaniechania powyższemu obowiązkowi określa art. 57 ust. 7 Prawa budowalnego stanowiąc, iż przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, organ nadzoru budowlanego wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1 z tym, że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu.
W badanej sprawie Spółka uzyskała decyzję o pozwoleniu na użytkowanie w dniu [...] czerwca 2021 r. Niemniej jednak, jak wynika jednoznacznie z ustaleń protokolarnych poczynionych przez organy nadzoru budowalnego, hala była użytkowana w już dniu [...] sierpnia 2018 r. (co stwierdzono podczas kontroli budowy). Ustalenia powyższe potwierdzono podczas kontroli obowiązkowej w dniu [...] maja 2021 r. Przy czym użytkowanie hali w tym okresie nie może budzić wątpliwości także z tej przyczyny, iż jak oświadczała Spółka w zażaleniu z [...] czerwca 2021 r., z uwagi na nie podjęcie przez organ przez okres blisko 3 lat jakiejkolwiek czynności we wszczętym postępowaniu skarżąca "była zmuszona do korzystania z obiektu, ponieważ jego nieużytkowanie – w okresie bezczynności organu prowadziłoby do ogromnych strat".
Stąd nie może budzić wątpliwości, iż ziściły się okoliczności obligujące nałożenie kary na Spółkę.
Odnosząc się do zarzutów w zakresie bezczynności organu zgodzić należy się ze stanowiskiem organu odwoławczego, iż Skarżącej przysługiwały stosowne środki w postaci ponaglenia, z których Spółka jednak nie korzystała. Trafnie też ocenił organ, iż nie doszło do przedawnienia. W konsekwencji brak było podstaw do uchylenia skarżonych postanowień. Warto przy tym zauważyć, iż Spółka miała świadomość zastrzeżeń organów nadzoru budowalnego mimo to kontynuowała użytkowanie hali magazynowej a działania zmierzające do uzyskania pozwolenia na użytkowanie podjęła dopiero w dniu [...] lutego 2021 r. Nie jest przy tym sporne, iż Skarżąca miała świadomość wniesienia przez organ nadzoru budowalnego w dniu [...] sierpnia 2018 r. sprzeciwu do zawiadomienia o zakończeniu budowy wniesionego przez Spółkę w dniu [...] lipca 2018 r. Jakkolwiek zatem podjęcie decyzji o rozpoczęciu użytkowaniu hali bez zabiegania o pozwolenie na użytkowanie mogło mieć dla Spółki uzasadnienie ekonomiczne, to jednak nie zwalniało jej to z dopełnienia takiego obowiązku a w razie jego niedopełnienia obligowało organy do nałożenia kary, co też w badanej sprawie prawidłowo uczyniły.
Co do zarzutu nie przeprowadzenia wnioskowanych pismem z dnia [...] listopada 2018 r. dowodów w postaci przesłuchania świadka i Inwestora na okoliczność braku korzystania lub użytkowania hali magazynowej i czynności podejmowanych w toku budowy i po jej zakończeniu, brak jest podstaw do zakwestionowania stanowiska ZWINB, iż poczynione przez organ I instancji ustalenia protokolarnie wraz z jednoznacznym oświadczeniem Spółki opisanym powyżej dawały wystarczające podstawy do rozstrzygania w sprawie. Stosownie do art. 12 § 1 K.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia.
Nadto w myśl art. 75 § 1 K.p.a., jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Nie oznacza to jednak, iż organ jest zobowiązany do przeprowadzenia wszelkich wnioskowanych dowodów. Winien bowiem przeprowadzić jedynie te, które mogą przyczynić się do wyjaśnienia sprawy.
Jeśli chodzi o zarzut naruszenia art. 10 K.p.a., dla skuteczności zarzutu naruszenia zasady czynnego udziału stron w toczącym się postępowaniu administracyjnym koniecznym jest wykazanie, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło stronie przeprowadzenie konkretnych czynności procesowych, a w następstwie realizację przysługujących jej praw i nie mogło być konwalidowane na późniejszych etapach tego postępowania, jak również, że naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy (tak wyrok NSA z 9 czerwca 2022 r. sygn. akt. I OSK 842/19). Takich okoliczności Spółka jednak nie wskazuje i nie sposób się ich w sprawie dopatrzyć.
Wobec powyższego Sąd uznał, iż zarzuty skargi są nieuzasadnione i wobec powyższego na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi.
Orzeczenie sądu administracyjnego cytowane powyżej jest dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: www.orzeczenia.nsa.gov.pl.