Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczeciniez 29 sierpnia 2013 r., sygn. akt II SA/Sz 140/13

Uzasadnienie

Decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta, na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623), zatwierdził projekt budowlany i udzielił K.M. pozwolenia na budowę, polegającą na rozbudowie i przebudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej przy ul. [...].

Z. i J.R. - właściciele sąsiedniej nieruchomości przy ul. [...], złożyli od tej decyzji odwołanie podnosząc, że w sposób rażący narusza ona ich prawa. Według sporządzonej na potrzeby postępowania analizy nasłonecznienia ich pokój będzie w pełni nasłoneczniony jedynie w godz. 1230 do 1400. Ponadto, sąsiedzi przebywając na planowanym tarasie będą ich z góry inwigilowali. Taki stan spowoduje zatracenie funkcji jaką pełni ich pokój poprzez ograniczenie swobody i intymności. Ponadto, przy proponowanej zabudowie ich dom straci na wartości. Dodatkowo, w piśmie z dnia 13 listopada 2013 r. uzupełniającym odwołanie Z.i J.R. zarzucili wydanej decyzji naruszenie:

1. - § 271 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690), poprzez zaniechanie dokonania niezbędnych ustaleń faktycznych, bowiem organ nie wziął pod uwagę, że ściana na działce nr [...] nie jest ścianą oddzielenia przeciwpożarowego, co powoduje konieczność zachowania odległości wskazanej w § 271 rozporządzenia;
2. - § 60 ww. rozporządzenia poprzez poczynienie ustaleń faktycznych wyłącznie w oparciu o analizę nasłonecznienia sporządzoną przez autora projektu, bez zasięgnięcia wiadomości specjalnych;
3. - art. 77 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, polegające na tym, że organ nie zebrał w sposób wyczerpujący oraz nie rozpatrzył całego materiału dowodowego;
4. - art. 84 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie polegające na tym, że w sprawie wymagającej wiadomości specjalnych organ nie zwrócił się do biegłego o wydanie opinii;
5. - art. 85 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, polegające na tym, ze organ nie przeprowadził oględzin, pomimo potrzeby ich dokonania.

Ponadto odwołujący się zarzucili organowi naruszenie zasady praworządności (art. 6 k.p.a.), zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) i zasady ugodowego załatwienia spraw (art. 13 k.p.a.).

W wyniku rozpoznania sprawy na skutek wniesionego odwołania Wojewoda, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), decyzją z dnia [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy dokonał analizy zgodności planowanej rozbudowy i przebudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, przyjętym przez Radę Miasta Szczecin Uchwałą Nr VIII/N/1247/10 z dnia 15 lipca 2010 r. Następnie organ przytoczył przepisy § 12 ust. 3 pkt 1, § 57 ust. 1 i § 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego przeprowadzonej analizy nasłonecznienia pomieszczeń mieszkalnych odwołujących się Wojewoda stwierdził, że w budynku znajdującym się na dz. nr [...] przy ul. [...] zacieniane jest jedno okno w godz. 700 do 1000. Od godziny 1000 do 1230 jest ono zacieniane częściowo (zapewniony jest dopływ światła słonecznego na niepełnej powierzchni okna). Od godz. 1230 do 1400 okno jest w pełni nasłonecznione a od godz. 1400 do 1530 częściowo. Pozostałe okna w ścianie południowej piętrowego budynku mieszkalnego na działce nr [...] są nasłonecznione.

W dalszej części uzasadnienia Wojewoda przedstawił zasady związane z ustalaniem stopnia przesłaniania obiektów, wynikające z § 13 ust. 1 ww. rozporządzenia. Następnie zauważył, że w projekcie budowlanym ściany usytuowane na granicy działki są ścianami oddzielenia pożarowego o wymaganej klasie odporności R E I 60, zgodnej z wymogami § 271 rozporządzenia. Projektowana inwestycja nie wprowadza ograniczeń w zagospodarowaniu działek sąsiednich.

Odnosząc się do kwestii przeprowadzenia oględzin oraz powołania biegłego Wojewoda wyjaśnił, że projekt budowlany został sporządzony przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane z przynależnością do Okręgowej Izby Architektów RP, posiadającą kwalifikacje zawodowe do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie w specjalności architektonicznej. Projektant oświadczył, że projekt budowlany został sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami i zasadami wiedzy technicznej, zatem nie było podstaw do powoływania biegłego i przeprowadzania oględzin.

Z. i J.R. zaskarżyli opisaną wyżej decyzję Wojewody zarzucając jej naruszenie:

1. - § 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, polegające na jego niewłaściwym zastosowaniu poprzez nie dokonanie rzetelnej i bezstronnej analizy nasłonecznienia;
2. - art. 89 § 2 k.p.a. polegające na jego niezastosowaniu poprzez nieprzeprowadzenie rozprawy administracyjnej, podczas gdy z ww. przepisu wynika obowiązek przeprowadzenia przez organ rozprawy w przypadku potrzeby uzgodnienia interesów stron oraz gdy jest to potrzebne do wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków lub biegłych albo w drodze oględzin;
3. - art. 84 § 1 k.p.a. polegające na jego niewłaściwym zastosowaniu poprzez bezpodstawne niezwrócenie się przez organ odwoławczy do biegłego o wydanie opinii w sprawie wymagającej wiadomości specjalnych, a oparcie się na prywatnej i subiektywnej opinii przedstawiciela wnioskodawcy (projektanta);
4. - art. 85 § 1 k.p.a. polegające na jego niezastosowaniu poprzez nieprzeprowadzenie przez organ odwoławczy oględzin pomimo ewidentnej potrzeby ich dokonania;
5. - art. 77 § 1 k.p.a. polegające na jego niewłaściwym zastosowaniu poprzez niezebranie przez organ odwoławczy w sposób wyczerpujący oraz nierozpatrzenie całego materiału dowodowego;
6. - art. 107 § 1 i 3 w zw. z 140 k.p.a., polegające na ich niewłaściwym zastosowaniu poprzez dokonanie jedynie częściowego uzasadnienia faktycznego oraz pominięcie zarzutu nierozpatrzenia przez organ I instancji całego materiału dowodowego;
7. - pominięcie zarzutu naruszenia przez organ I instancji zasad: praworządności (art. 6 k.p.a.), prawdy obiektywnej (7 k.p.a.) oraz ugodowego załatwiania spraw (art. 13 k.p.a);
8. - art. 6 k.p.a. – zasady praworządności oraz art. 7 k.p.a. – zasady prawdy obiektywnej.

Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania.

Odpowiadając na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z dnia 29 kwietnia 2013 r. skarżący, działając poprzez pełnomocnika adwokata Z.Z. złożyli wniosek o dopuszczenie dowodu z dwóch fotografii nieruchomości zamieszkiwanej przez skarżących i uczestnika postępowania na okoliczność całkowitego zaciemnienia pomieszczeń zajmowanych przez skarżących w przypadku realizacji przez uczestnika planowanej rozbudowy.

W kolejnym piśmie z dnia 6 czerwca 2013 r. pełnomocnik skarżących wniósł o:

1. 1) niezwłoczne rozpoznanie sprawy z uwagi na rozpoczęcie inwestycji,
2. 2) dopuszczenie dowodu z kolejnych czterech fotografii na okoliczność całkowitego zaciemnienia zajmowanych przez skarżących pomieszczeń w przypadku realizacji spornej rozbudowy;
3. 3) zwrócenie się do Urzędu Miasta, Wydziału Urbanistyki i Administracji Budowlanej o przedłożenie Sądowi nowego projektu rozbudowy planowanej przez uczestnika i dopuszczenie z niego dowodu na okoliczność całkowitego zaciemnienia pomieszczeń zajmowanych przez skarżących w przypadku zrealizowania przez uczestniczka nowego planu rozbudowy.

Jednocześnie pełnomocnik skarżących wskazał, że uczestnik przystąpił do realizacji inwestycji w sposób inny niż to było zaplanowane w pierwotnym projekcie budowlanym, w sposób jeszcze bardziej krzywdzący dla skarżących.

Na rozprawie w dniu 29 sierpnia 2013 r. pełnomocnik skarżących zwrócił uwagę, że organ odwoławczy nie dokonał analizy obliczeń i ustaleń projektanta zatrudnionego przez inwestora w zakresie nasłonecznienia w pomieszczeniach zajmowanych przez skarżących, co w ich ocenie wymagało wiedzy specjalnej i powołania biegłego. Obecni na rozprawie skarżący podkreślili, że ich zdaniem, projektant a także organy orzekające w sprawie nie wzięli pod uwagę drugiego okna znajdującego się w ich budynku, usytuowanego na ścianie równoległej do działki Pani K.M.

Na rozprawie Sąd postanowił, na podstawie art. 106 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), dopuścić dowód z czterech fotografii nieruchomości zajmowanej przez skarżących, zgodnie z punktem 2 wniosku dowodowego skarżących z dnia 6 czerwca 2013 r., w pozostałej części zgłaszane wnioski dowodowe oddalić.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Główną kwestią sporną wymagającą przesądzenia w niniejszej sprawie stała się możliwość dokonania przez K.M. rozbudowy stanowiącego jej własność budynku mieszkalnego, jednorodzinnego w zabudowie szeregowej, którego skutkiem będzie ograniczenie naturalnego oświetlenia pomieszczeń zajmowanych przez skarżących w przylegającym, sąsiednim budynku. W ocenie Wojewody, dołączona przez inwestora analiza nasłonecznienia wykazuje, że w budynku znajdującym się na dz. nr [...] należącym do Z. i J.R. zacieniane będzie jedno okno w godz. 700 do 1000. Od godziny 1000 do 1230 zacienianie będzie częściowe. Od godz. 1230 do 1400 pomieszczenie będzie w pełni nasłonecznione. Od godz. 1400 do 1530 zapewniony będzie dopływ światła słonecznego na niepełnej powierzchni okna, zaś pozostałe okna w ścianie południowej, piętrowego budynku mieszkalnego na działce nr [...]pozostaną nasłonecznione.

W myśl art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Stosownie do art. 7 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, do przepisów techniczno-budowlanych zalicza się warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane i ich usytuowanie, uwzględniające wymagania, o których mowa w art.

5. Szczegółowe zasady związane z zapewnieniem naturalnego oświetlenia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi zostały określone w § 13 i § 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, które to przepisy prawidłowo przytoczył organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Analizując kluczowy dla wyjaśnienia tej okoliczności dokument w postaci wyjaśnień projektantów przedstawionych w piśmie z dnia 10 września 2012 r., a odwołujących się do sporządzonych rysunków obrazujących analizę przesłaniania, Sąd powziął wątpliwość co do prawidłowości ich wykonania oraz ich oceny przez organy administracji architektoniczno-budowlanej. Rysunek nr 03 – przedstawiający "Projekt zagospodarowania terenu analiza nasłonecznienia – dz. nr [...]" zawiera m.in. stwierdzenie, że "zgodnie z wykreślonym cieniem rzucanym przez rozbudowę budynku mieszkalnego na działce nr [...]– wynika, że zacieniane jest jedno okno na parterze budynku na działce nr [...]". Stwierdzenie to wydaje się nieadekwatne do istniejącego stanu rzeczy w obliczu przedstawionych przez skarżących i dopuszczonych przez Sąd jako dowód w sprawie zdjęć, na których uwidocznione jest jeszcze jedno okno znajdujące się na parterze domu skarżących w ścianie równoległej do granicy z działką inwestora, na której to granicy ma być dokonana rozbudowa.

Przede wszystkim rzetelność analizy podważa jednak fakt zamieszczenia na rysunku nr 03 przekroju schematycznego przesłaniania zupełnie innego budynku, znajdującego się na działce nr [...], nie zaś budynku Z. i J.R. Obie te okoliczności należało dokładnie przeanalizować mając na względzie nie tylko wymogi wynikające z § 60 ale i z § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

W tym zakresie wyrażane w toku postępowania wątpliwości skarżących co do przeprowadzenia przez organy obu instancji należytej oceny analizy nasłonecznienia przedłożonej przez inwestora i sformułowany zarzut naruszenia art. 6, art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. okazały się uzasadnione.

Pozostałych zarzutów skargi, koncentrujących się na naruszeniach prawa procesowego, Sąd nie podzielił. Przede wszystkim chybiony okazał się zarzut związany z zaniechaniem przeprowadzenia przez Wojewodę oględzin terenu planowanej inwestycji przed wydaniem decyzji w sprawie pozwolenia na rozbudowę budynku. W postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę organ opiera się na dokumentacji, w tym projekcie budowlanym, mapach wykonanych w odpowiedniej skali, itp. Dokumenty te nie mogą pochodzić z jakichkolwiek źródeł ale muszą być sporządzone i podpisane przez osoby legitymujące się odpowiednimi uprawnieniami. Przepisy prawa budowlanego nie obligują organów administracji architektoniczno-budowlanej do przeprowadzania oględzin przed wydaniem decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę (rozbudowę). Rola organu sprowadza się do sprawdzenia warunków określonych w art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, a mianowicie:

1. 1) zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;
2. 2) zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;
3. 3) kompletności projektu budowlanego i posiadania wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7, oraz dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 6;
4. 4) wykonania - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenia projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7.

Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia przez Wojewodę Zachodniopomorskiego art. 89 § 2 K.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia rozprawy administracyjnej, należy wyjaśnić, że obowiązek przeprowadzenia rozprawy administracyjnej istnieje wówczas, gdy wynika wprost z przepisów prawa lub zapewni to przyspieszenie lub uproszczenie postępowania (art. 89 § 1 K.p.a.) albo gdy zachodzi potrzeba uzgodnienia interesów stron oraz gdy jest to potrzebne dla wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków lub biegłych albo w drodze oględzin (art. 89 § 2 K.p.a.). W niniejszej sprawie organ nie miał obowiązku przeprowadzać oględzin jak i powoływać świadków lub biegłych w sprawie. Opinia związana z przesłanianiem i nasłonecznieniem budynku skarżących pochodziła od osoby posiadającej odpowiednie uprawnienia w specjalności architektonicznej do projektowania bez ograniczeń. Co do zasady nie zachodziła zatem konieczność powoływania świadków lub biegłego i wystarczające winno być dokonanie wszechstronnej i obiektywnej analizy dokumentacji projektowej. Inną kwestią jest przeprowadzenie przez organ oceny rzetelności jej sporządzenia, czego w niniejszej sprawie zabrakło.

Wątpliwości może budzić to, czy w toku rozprawy administracyjnej mogło dojść do pogodzenia sprzecznych interesów skarżących i inwestora, którzy jako sąsiedzi i właściciele przylegających do siebie budynków, do takiego porozumienia nie potrafili dotychczas doprowadzić. Nie oznacza to, że ponownie prowadząc postępowanie organ z możliwości przeprowadzenia rozprawy administracyjnej nie będzie mógł skorzystać, choć w przypadku podjęcia już przez inwestora prac budowlanych, celowość przeprowadzenia takiej rozprawy winna być realnie oceniona, przez pryzmat przesłanek określonych w art. 89 K.p.a.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewoda podejmie działania zmierzające do należytego ustalenia, czy będąca przedmiotem sprawy rozbudowa budynku mieszkalnego, jednorodzinnego w zabudowie szeregowej spełniała będzie warunki wynikające z przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w szczególności te wynikające z postanowień § 13 i § 60 ww. rozporządzenia. Do uznania organu należy rozważenie potrzeby powołania biegłego w tym zakresie, czy też ponowne zobowiązanie inwestora do poprawienia przedłożonej, acz obarczonej nieścisłościami dokumentacji.

Reasumując, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdziwszy naruszenie przez Wojewodę przepisów postępowania w stopniu mogącymi mieć istotny wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji Sąd rozstrzygnął na podstawie art. 152, zaś o kosztach postępowania w oparciu o art. 200 ww. ustawy.