Uzasadnienie
- 1. W dniu 10 października 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wszczęło z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy wydanej przez Wójta Gminy w dniu [...] ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie Farmy Wiatrowej o mocy do [...]MW, składającej się z [...] elektrowni wiatrowych z wewnętrznym głównym punktem odbioru (GPO), podziemną siecią elektroenergetyczną średniego napięcia oraz niezbędną infrastrukturą techniczną i drogową na działkach nr [...] obr., gm..
- 2. Decyzją z dnia [...], Kolegium stwierdziło nieważność w/w decyzji Wójta Gminy.
- 3. Farma Wiatrowa "" (dalej przywoływana jako: "Skarżąca"), wnioskiem z dnia 10 listopada 2016 r. zwróciła się do SKO o ponowne rozpatrzenie sprawy stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy.
Skarżąca we wniosku podniosła następujące zarzuty:
- 1) rażącą obrazę przepisów prawa materialnego, która miała istotny wpływ na treść wydanej decyzji tj. art.156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej przywoływana jako: "K.p.a."), polegającą na błędnym przyjęciu, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy na podstawie nieostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach stanowi rażące naruszenie prawa, wyczerpujące przesłankę nieważności art.156 § 1 pkt 2 K.p.a.;
- 2) rażącą obrazę przepisów prawa materialnego, która miała istotny wpływ na treść wydanej decyzji, tj. art. 72 ust. 1 i 3 z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, (t.j. Dz.U. z 2016 poz. 353, dalej przywoływana jako: "u.i.o.ś."), polegającą na błędnym przyjęciu, iż decyzja o warunkach zabudowy może być wydana jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.
W uzasadnieniu Skarżąca przywołała wyrok NSA z dnia 10 czerwca 2016 r. (sygn. akt II OSK 2445/14), zgodnie z którym nieuprawniony jest pogląd, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest jedynie w oparciu o ostateczną decyzję środowiskową. W dalszej argumentacji Skarżąca podniosła, iż oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa, stanowiącym jego podstawę prawną, a skutki gospodarcze i społeczne, które wywołuje decyzja rażąco naruszająca prawo, to niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności.
W ocenie Spółki, w niniejszej sprawie nie wystąpiła żadna z trzech przesłanek rażącego naruszenia prawa: oczywistość naruszenia prawa (1); charakter przepisu, który został naruszony (2); skutki ekonomiczne i gospodarcze, które decyzja wywołuje (3), zaś Kolegium w sposób sprzeczny z utrwaloną linią orzeczniczą NSA przyjęło, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy na podstawie nieostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach stanowi rażące naruszenie prawa. Konsekwencją rażących uchybień Kolegium było wydanie wadliwej decyzji stwierdzającej nieważność decyzji Wójta Gminy, co skutkuje naruszeniem chronionego prawem interesu wnioskującej Spółki.
- 4. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Organ podał, że istotą ponownego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, o którym mowa w art. 127 § 3 K.p.a., jest tylko i wyłącznie weryfikacja postępowania pierwszoinstancyjnego Kolegium, a więc ustalenie, czy w pierwszoinstancyjnym postępowaniu Kolegium prawidłowo orzekło o stwierdzeniu nieważności decyzji Wójta Gminy z dnia [...], ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie Farmy Wiatrowej o mocy do [...] MW, na terenie działek nr [...] obr., gm..
Kolegium podniosło, że w sprawie zastosowanie ma reguła określona w art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a., czyli wyłączenie orzeczników z poprzedniego Składu Orzekającego Kolegium, co w niniejszej sprawie uczyniono. Organ wskazał, że poprzedni Skład podkreślił, iż w postępowaniu o stwierdzenia nieważności decyzji Kolegium działa w trybie nadzoru czyli kontrolnie, który charakteryzuje się tym m.in. iż organ nie gromadzi nowych dowodów, a w przypadku stwierdzenia wystąpienia jednej z przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. wydaje decyzję kasacyjną.
Poprzedni Skład Orzekający wskazał na okoliczności postępowania Organu I instancji prowadzące do wydania badanej decyzji Wójta Gminy o warunkach zabudowy z dnia [...] i podkreślił, że decyzja ta została wydana w okresie gdy decyzja "środowiskowa" Wójta Gminy dotycząca Farmy Wiatrowej z dnia [..] była przedmiotem postępowania odwoławczego, czyli decyzja ta nie posiadała cech decyzji ostatecznej. Postępowanie odwoławcze zostało zakończone uchyleniem decyzji "środowiskowej" (decyzja [...] r.).
Organ, rozpatrując wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy uznał, iż decyzja Wójta Gminy o warunkach zabudowy z dnia [...] dla inwestycji pn. Farma Wiatrowa, wydana na podstawie wniosku inwestora, który wpłynął w dniu 30 maja 2016 r., została podjęta w okresie rozpatrywania przez SKO odwołań od decyzji "środowiskowej" tego organu, czyli w tym okresie decyzja "środowiskowa" z dnia [...]nie była jeszcze decyzją ostateczną, o czym Organ ten posiadał wiedzę, gdyż odwołania od decyzji "środowiskowej" do SKO zostały wniesione w dniu 18 maja 2016 r. za jego pośrednictwem.
Organ podkreślił także, że poprzedni Skład zwrócił też uwagę na dokonaną przez Wójta Gminy nieprawidłowość zawartą w obwieszczeniu z dnia [...]r. zawiadamiającym strony postępowania o wydaniu decyzji "środowiskowej" w trybie art. 49 K.p.a., w związku z art. 74 ust. 3 u.i.o.ś., polegającą na tym, że Organ nieprawidłowo pouczył w nim strony o przysługującym im prawie do wniesienia odwołania w terminie 14 dni od daty ogłoszenia (upublicznienia) decyzji, czyli do dnia [...] r.
Organ podzielił ustalenia dokonane w I instancji. Organ przywołał przepis art. 49 K.p.a., który stanowi, iż strony mogą być zawiadamiane o wydanych decyzjach przez obwieszczenie czyli podanie do publicznej wiadomości, a doręczenie decyzji uważa się za dokonane po upływie 14 dni od dnia publicznego ogłoszenia. Natomiast termin do wniesienia odwołania określają przepisy art. 129 § 2 K.p.a., gdzie odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, zatem w sprawie datą graniczną był dzień [...]r. Organ uznał zatem, że wobec toczącego się przed Kolegium postępowania odwoławczego od decyzji "środowiskowej", której wydanie musi poprzedzać wydanie decyzji o warunkach zabudowy, Wójt Gminy nie posiadał uprawnień prawem mu przydanych do wydania decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] r. gdyż decyzja "środowiskowa" nie była jeszcze decyzją ostateczną; toczyło się bowiem przed SKO postępowanie odwoławcze od tej decyzji, zakończone decyzją Kolegium z dnia [...] r.
Organ uznał, że przywołane w pierwszej decyzji Kolegium przepisy jednoznacznie wskazują, iż decyzja o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji mogła być wydana jedynie, gdy decyzja "środowiskowa" stała się ostateczną, co w ocenie Kolegium wynika jednoznacznie z przywołanych przepisów art.130 K.p.a. w związku z art. 86 i art. 72 ust. 1 pkt 3 u.i.o.ś.
Nie bez znaczenia, jak wskazał Organ, pozostaje, iż decyzja "środowiskowa" Wójta Gminy z dnia [...] r. dla inwestycji pn. Farma Wiatrowa została przez SKO po rozpatrzeniu odwołań uchylona decyzją z dnia [...], jak też, co podkreślił Organ, nie bez znaczenia pozostaje, iż skarga na w/w decyzję Kolegium, wyrokiem z dnia 10 lutego 2016 r. została przez WSA odrzucona (sygn. akt II SA/Sz 1012/16), czyli decyzja Wójta Gminy została wyeliminowana z obiegu prawnego.
- 5. W skardze na powyższą decyzję Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:
1). art. 72 ust. 1 i 3 u.i.o.ś., polegającą na błędnej wykładni, iż decyzja o warunkach zabudowy może być wydana jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych.
2). art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. polegającą na błędnym przyjęciu, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy na podstawie nieostatecznej decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych stanowi rażące naruszenie prawa, wyczerpujące przesłankę nieważności z art. 156 § 1 pkt. 2 K.p.a.
W uzasadnieniu skargi Skarżąca wskazała, że oczywistość naruszenia prawa, która jest przesłanka do stwierdzenia nieważności decyzji, nie została przez Organ w żadnym stopniu wykazana ani stwierdzona. Organ powołuje się przy tym na treść art. 72 ust. 1 pkt 3 u.i.o.ś., w świetle którego, jedynie wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy.
Jednak jak podkreśla Skarżąca, nie istnieje norma prawna nakazująca, aby decyzja ta była prawomocna lub ostateczna. Zgodnie z art. 86 u.i.o.ś. decyzja ta wiąże organ w określonym zakresie. Zgodnie z głosami doktryny brak dołączenia decyzji do wniosku jest brakiem, który może zostać uzupełniony w trybie art. 64 K.p.a.
W żadnym wypadku nie może tutaj być mowy o oczywistości naruszenia prawa. Uproszczenie zastosowane przez Organ prowadzi w ocenie Skarżącej do prostej relacji oznaczającej, że brak prawomocności decyzji środowiskowej (pomimo jej dołączenia do wniosku i wydania przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu) oznacza automatyczną nieważność decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Teza taka nie znajduje oparcia w przepisach. Tymczasem Organ przypisał jej nawet walor oczywistości.
Skarżąca konsekwentnie stoi na stanowisku, że zaskarżona decyzja SKO jest nietrafna, gdyż utrzymuje ona w mocy decyzję SKO wydaną z rażącym naruszeniem prawa materialnego, co w konsekwencji doprowadziło do bezpodstawnego stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy z dnia [...].
Skarżąca wskazała, że obie decyzje SKO zostały wydane w wyniku błędnej wykładni przepisów prawa materialnego, z pominięciem utrwalonej linii orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz poglądów doktryny w tym zakresie.
NSA w wyroku z dnia 10 czerwca 2016 r. (sygn. akt) podniósł bowiem, że "nieuprawniony jest pogląd, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest jedynie w oparciu o ostateczną decyzję środowiskową. Pogląd ten pozostaje w oczywistej sprzeczności z art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, w świetle którego, jedynie wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy".
Jak podniosła Skarżąca, Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym wyroku wskazał również, iż "uzasadnienia prawnego dla wskazanego poglądu nie sposób wywieść także z art. 72 ust. 3 zdanie drugie tej ustawy, zgodnie z którym, złożenie wniosku powinno nastąpić w terminie 4 lat od dnia, w którym decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach stała się ostateczna, z zastrzeżeniem ust. 4 i 4b tej ustawy. W przepisie tym określono bowiem jedynie maksymalny termin, w którym możliwe jest posłużenie się decyzją środowiskową w celu uzyskania decyzji o warunkach zabudowy".
Wobec powyższych argumentów, w ocenie Skarżącej, SKO dopuściło się rażącej obrazy przepisów prawa materialnego, przyjmując błędnie, iż warunkiem wydania decyzji o warunkach zabudowy jest dołączenie do wniosku o jej wydanie ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.
W konsekwencji powyższego uchybienia, jak wskazała Skarżąca, SKO dopuściło się kolejnej rażącej obrazy przepisów prawa materialnego, która miała istotny wpływ na treść wydanej decyzji tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. polegającej na błędnym przyjęciu, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy na podstawie nieostatecznej decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych stanowi rażące naruszenie prawa, wyczerpujące przesłankę nieważności z art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a.
Jednocześnie Skarżąca przywołała pogląd, zgodnie z którym nie można mówić o wadzie rażącego naruszenia prawa w postaci wydania decyzji o warunkach zabudowy na skutek wniosku inwestora, do którego nie została dołączona prawomocna decyzja środowiskowa, (por. wyrok NSA z dnia 10 czerwca 2016 r. II OSK 2445/14, wyrok WSA z dnia 13 maja 2014 r. II SA/Lu 929/13).
Zatem w ocenie Skarżącej, SKO dopuściło się pierwotnej obrazy przepisów prawa materialnego, poprzez uznanie, iż decyzja Wójta została wydana z naruszeniem prawa, podczas gdy utrwalona w orzecznictwie NSA wykładnia przepisów prawa w tym zakresie prowadzi do wniosku, iż decyzja Wójta została wydana prawidłowo. Następnie SKO dopuściło się wtórnej obrazy prawa materialnego polegającej na uznaniu, iż rzekome naruszenie prawa jest rażące i stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji. Bezsporne jest również, że niniejsze naruszenie SKO miało istotny wpływ na wynik sprawy.
SKO, jak podniosła Skarżąca, nie uwzględniło również iż, z rażącym naruszeniem prawa nie może być utożsamiane każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa. Nie każde bowiem naruszenie prawa dyskwalifikuje decyzję w takim stopniu, że niezbędna jest jej eliminacja tak, jak gdyby od początku nie została wydana. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego powszechnie przyjmuje się zatem, że rażące naruszenie prawa to takie naruszenie, które z uwagi na wywołane skutki jest jednoznaczne w znaczeniu wadliwości rozstrzygnięcia oraz tylko takie naruszenie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, (por. M. J., Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego LEX/el. 2016).
- 6. W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga jest zasadna.
- 7. Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. – zwanej dalej: "p.p.s.a.")
- - sprawowana jest przez sądy administracyjne w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, w celu wyeliminowania z obrotu prawnego aktu wydanego przez organ administracji publicznej konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania lub ustalenie, że akt taki dotknięty jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a.).
Kompetencja kontrolna sądu administracyjnego sprowadza się zatem do oceny legalności działania organu administracji na trzech płaszczyznach: a) oceny zgodności działania z prawem materialnym, b) dochowania wymaganej prawem procedury, c) respektowania reguł określonych w przepisach ustrojowych (por. A. Kabat, Prawo do sądu jako gwarancja ochrony praw człowieka w sprawach administracyjnych [w:] Podstawowe prawa jednostki i ich sądowa ochrona, Warszawa 1997, s. 231).
Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Badając rozpoznawaną sprawę w tak zakreślonej kognicji, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca nie mogą ostać się w obrocie prawnym.
8. Zaskarżona decyzja Kolegium wydana została w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, a zatem w trybie nadzwyczajnym uregulowanym w przepisach art. 156-159 K.p.a. W postępowaniu tym badanie i kontrola powinny być ograniczone do stwierdzenia, czy decyzja wydana w danej sprawie obarczona jest wadą lub wadami wymienionymi enumeratywnie w art. 156 § 1 K.p.a.
W judykaturze i orzecznictwie wielokrotnie podkreśla się, że wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego w trybie stwierdzenie jej nieważności stanowi wyjątek od zasady ogólnej trwałości decyzji ostatecznych, o której mowa w art. 16 § 1 k.p.a.
Jednocześnie wskazuje się, że przesłanki uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji nie mogą być interpretowane rozszerzająco.
O zakresie pojęcia "rażące naruszenie prawa" szczegółowo wypowiada się M. J. (por. M. J., Komentarz do K.p.a., w: Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego LEX/el. 2016). Badając poglądy doktryny w tym zakresie wskazuje ona, że obecnie w literaturze i orzecznictwie zaczyna dominować stanowisko kompromisowe, wskazujące na oczywistość naruszenia jako przesłankę wstępną uznania decyzji za rażąco naruszającą prawo, ale nie ograniczające się do tego. Takie stanowisko zajmują np. Z. C. czy W. C. Zdaniem Z. C. chodzi tu o koniunkcję dwóch przesłanek, naruszenia normatywnego wzorca działania i brak realizacji wartości chronionych prawem (Z. Cieślak, Decyzja administracyjna a rażące naruszenie prawa, Glosa 1995, nr 2, s. 5).
Zdaniem W. C. można mówić o rażącym naruszeniu prawa, gdy zachodzą trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki, które wywołuje decyzja (por. W. Chróścielewski (w:) Postępowanie, 2016, s. 203).
Takiemu wąskiemu rozumieniu sprzeciwia się jednak M. S. Uważa ona, że nie można stworzyć katalogu znamion charakterystycznych dla "rażącego naruszenia prawa" ani jednoznacznie sprecyzować jego cech. W życiu zdarzają się bowiem sytuacje, które trudno przyporządkować do dostępnych katalogów i klasyfikacji. Stąd ustawodawca posługuje się w tym przypadku klauzulą generalną, której nie można wypełnić treścią do końca. Dlatego też nie można wykluczyć, że w niektórych sprawach uchwycić dadzą się jedynie cechy wywodzone z wykładni językowej terminu "rażące naruszenie prawa", w innych zaś okoliczności sprawy wiązać się będą z konstrukcją skutków, nie można wykluczyć także łącznego wystąpienia tych cech (M. Sieniuć, Rażące naruszenie prawa w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego (w:) Kodyfikacja postępowania administracyjnego. Na 50-lecie K.P.A., red. J. Niczyporuk, Lublin 2010, s. 717).
Orzecznictwo, jak wskazuje M. J., wydaje się jednak bardziej przychylać do tak kompromisowego rozumienia terminu "rażące naruszenie prawa" (por. wyrok NSA z dnia 8 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 363/11, LEX nr 1145109): "Podstawą stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa jest stwierdzenie, że decyzja ta pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu niebudzącego wątpliwości interpretacyjnych, a nadto że skutkiem tego naruszenia jest powstanie - w następstwie wydania tej decyzji - sytuacji niemożliwej do zaakceptowania w praworządnym państwie".
Jak wskazał WSA w wyroku z dnia 26 listopada 2015 r. (sygn. akt IV SA/Po 542/15) o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa.
Konieczne jest także, aby stwierdzone naruszenie miało znacznie większą wagę aniżeli stabilność decyzji ostatecznej, o której stanowi art. 16 K.p.a. W tym duchu wypowiada się także NSA w wyroku z dnia 20 października 2011 r. (sygn. akt II GSK 1056/10); i w wyroku z dnia 7 października 2011 r. (sygn. akt II OSK 1521/10), gdzie wskazuje, iż o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja.
Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa.
Z kolei w wyroku NSA z dnia 20 października 2011 r. (sygn. akt II GSK 1056/10), orzeczono, że "rażące naruszenie prawa", o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., stanowi podstawę stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, w sytuacji gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. W wyroku NSA z dnia 8 września 2011 r. (sygn. akt I OSK 1566/10) z kolei podniesiono, iż w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, tzn. taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa (podobnie wyrok NSA z dnia 2 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 2226/10).
Zgodnie w wyrokiem WSA z dnia 29 listopada 2013 r. (sygn. akt VII SA/Wa 1802/13), naruszenie prawa może zostać zakwalifikowane jako rażące, kiedy jest oczywistym naruszeniem prawa i kiedy wywołuje skutki społeczne, których nie można zaakceptować z punktu widzenia praworządności, a dobrami szczególnie chronionymi powinno być ludzkie życie, zdrowie oraz mienie. Z kolei w wyroku NSA z dnia 17 grudnia 2014 r. (sygn. akt II GSK 1933/13), stwierdzono, że rażące naruszenie prawa jest z reguły wyrazem ewidentnego, oczywistego błędu w interpretacji prawa i ma miejsce wtedy, gdy stwierdzone naruszenie ma większe znaczenie aniżeli stabilność ostatecznego rozstrzygnięcia organu administracji.
Ważnym, w ujęciu tej sprawy, wydaje się wskazanie, że w orzecznictwie sądowym wyrażone były także poglądy, że jako "rażącego" nie można traktować takiego rozstrzygnięcia, które wynika z odmiennej interpretacji danej normy. Rażące naruszenie prawa jest bowiem z reguły wyrazem ewidentnego i jasno uchwytnego błędu w interpretowaniu prawa. Jak jednak podkreślono w uzasadnieniu do wyroku NSA z dnia 16 czerwca 2011 r. (sygn. akt II OSK 1155/10, ONSA WSA 2012, nr 1, poz. 9): "sama konieczność przeprowadzenia wykładni przepisu prawa materialnego stanowiącego podstawę decyzji administracyjnej nie wyklucza jeszcze możliwości orzekania o rażącym naruszeniu prawa, gdyż wykładnia dokonywana jest w każdym przypadku zastosowania przepisu. [...] o istotnych wątpliwościach interpretacyjnych, ograniczających możliwość orzekania o rażącym naruszeniu prawa na gruncie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., można mówić wówczas, gdy po pierwsze, na gruncie reguł językowych i systemowych, znajdujących się na tym samym poziomie procesu wykładni, możliwe są do przyjęcia i jednakowo dają się uzasadnić różne i w istotnej części przeciwstawne wyniki wykładni oraz po drugie, gdy weryfikacja celowościowo-funkcjonalna i aksjologiczna odwołuje się do tak istotnych celów, skutków czy wartości społecznych, przeważających wyniki wykładni językowo-systemowej, że ich nieuwzględnienie naruszałoby stan praworządności (państwa prawnego). Zależności te musiałyby zostać ponadto nałożone na określone elementy stanu faktycznego, które usprawiedliwiałyby uwzględnienie takiej korekty".
Wreszcie w orzecznictwie wyrażono także pogląd, że o "rażącym" naruszeniu prawa można mówić jedynie wtedy, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej. Zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 9 września 1998 r., II SA 1249/97, LEX nr 41819, z rażącym naruszeniem prawa nie może być utożsamiane każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa. Nie każde bowiem naruszenie prawa dyskwalifikuje decyzję w takim stopniu, że niezbędna jest jej eliminacja tak, jak gdyby od początku nie została wydana. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego powszechnie przyjmuje się zatem, że rażące naruszenie prawa to takie naruszenie, które z uwagi na wywołane skutki jest jednoznaczne w znaczeniu wadliwości rozstrzygnięcia oraz tylko takie naruszenie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności.
W konsekwencji stwierdzenie nieważności może dotyczyć tylko przypadków ewidentnego bezprawia, którego nigdy nie można usprawiedliwiać ani tolerować. Jak podkreślił NSA w powoływanym już wyroku z dnia 1 lipca 2009 r. (sygn. akt I OSK 1442/08), o istotnych wątpliwościach interpretacyjnych, ograniczających możliwości orzekania o rażącym naruszeniu prawa na gruncie art. 156 § 1 pkt 2, można mówić wówczas, gdy, po pierwsze, na gruncie reguł językowych i systemowych, znajdujących się na tym samym poziomie procesy wykładni, możliwe są do przejęcia i jednakowo dają się uzasadnić różne i w istotnej części przeciwstawne wyniki wykładni oraz po drugie, gdy weryfikacja celowościowo-funkcjonalna i aksjologiczna odwołuje się do tak istotnych celów, skutków czy wartości społecznych, przeważających wyniki wykładni językowo-systemowej, że ich nieuwzględnienie naruszałoby stan praworządności (państwa prawnego). Zależności te musiałyby zostać ponadto nałożone na określone elementy stanu faktycznego, które usprawiedliwiałyby uwzględnienie takiej korekty.
9. W sprawie tej wskazać należy, że zagadnienie możliwości wydania decyzji o warunkach zabudowy jedynie w oparciu o ostateczną decyzję środowiskową, wbrew temu, co twierdzi Organ, wcale nie jest oczywiste.
Zgodnie bowiem z treścią art. 72 ust. 1 pkt 3 u.i.o.ś., wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu - wydawanej na podstawie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym można wskazać na poglądy opowiadające się za tezą Organu, jak też uznające, podobnie, jak i Skarżąca, że pogląd taki stoi w oczywistej sprzeczności z art. 72 ust. 1 pkt 3 u.i.o.ś.
I tak za poglądem pierwszym opowiada się NSA w wyroku z dnia 18 marca 2016 r. (sygn. akt II OSK 1806/14), z dnia 27 czerwca 2012 r. (sygn. akt II OSK 710/11), a także WSA w wyroku z dnia 20 października 2016 r. (sygn. akt II SA/Op 290/16), WSA z dnia 31 sierpnia 2016 r. (sygn. akt II SA/Gd 251/16). Nie można jednak pominąć i poglądu przeciwnego, który w sposób kategoryczny został sformułowany w wyroku NSA z dnia 10 czerwca 2016 r., (sygn. akt II OSK 2445/14), na który to pogląd powoływała się Skarżąca.
Oba rozstrzygnięcia SKO oparto o tezę, że decyzja Wójta o ustaleniu warunków zabudowy została wydana z rażącym naruszeniem prawa, stanowiącym podstawę do stwierdzenia nieważności tej decyzji zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.
W orzecznictwie sądowym, jak wskazywano powyżej, obecny i ugruntowany jest pogląd, który podziela także Sąd orzekający w sprawie, że przy ocenie wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa, należy uwzględniać nie tylko oczywistość naruszenia prawa ale także charakter naruszonego przepisu i skutki tego naruszenia, które muszą być skutkami nieakceptowanymi z punktu widzenia zasady praworządności. Akcentuje się przy tym wzgląd na stabilność obrotu prawnego, co jest kwestią fundamentalną dla prawidłowego funkcjonowania państwa prawa, które stoi na straży takiego obrotu (por. np. wyrok NSA z 8 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 1642/14 www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
10. Należy podkreślić, na co słusznie wskazała Skarżąca, iż oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa, (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2016 r. IV SA/GI 844/15, por. wyrok WSA z dnia 26 listopada 2015 r IV SA/Po 542/15).
W konsekwencji powyższego, w sprawie tej, o tak pojmowanej oczywistości naruszenia – wobec sporu, jaki obecny jest w związku z wykładnią normy art. 72 ust. 1 pkt 3 u.i.o.ś, nie może być mowy.
Skutkiem takiej konstatacji jest uznanie, że Organ w sposób nieuprawniony zastosował tryb nadzwyczajny w postaci stwierdzenia nieważności, bowiem w sprawie do "rażącego naruszenia prawa" nie doszło, nie było zatem podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy. Tym samym Organ naruszył, w ocenie Sądu dyspozycję normy z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., co bez wątpienia miało wpływ na wynik sprawy. Sąd uznał, że powyższe naruszenie stanowi wystarczającą podstawę do wyeliminowania obu decyzji z obiegu prawnego uznając, że na tym etapie opowiadanie się za prawidłowością któregokolwiek z przytaczanych powyżej poglądów, jest przedwczesne.
11. Rozpoznając ponownie sprawę Organ weźmie pod uwagę powyższą argumentację, w szczególności ustali zaś czy w obiegu prawnym jest obecna decyzja o warunkach zabudowy i na tej podstawie oceni, czy zasadne jest dalsze prowadzenie postepowania w sprawie.
12. W tym stanie rzeczy, wobec uznania zasadności skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718), uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200, w zw. z art. 205 p.p.s.a.