Uzasadnienie
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S (PINB), decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r., wydaną na podstawie art. 105 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 – j.t. ze zm.), dalej jako "k.p.a.", umorzył postępowanie administracyjne w sprawie zmiany sposobu użytkowania dachu na taras na nieruchomości położonej przy ul. [...] w S. W uzasadnieniu decyzji, organ wyjaśnił, że postępowanie zostało wszczęte na wniosek E. i M. K., dalej jako "skarżący", z dnia [...] kwietnia 2019 r., którzy wystąpili o wszczęcie czynności kontrolnych na nieruchomości położonej przy ul. [...] w S, w celu ustalenia czy właściciel posiada stosowne zezwolenie budowlane na przebudowę dachu na taras lub czy dokonał stosownego zgłoszenia. Organ wskazał, że w związku ze zgłoszeniem w dniu [...] maja 2019 r. oraz w dniu [...] listopada 2019 r. przeprowadził oględziny nieruchomości, które nie potwierdziły wykonania jakichkolwiek robót budowlanych związanych z przebudową i zmianą sposobu użytkowania dachu garażu przy ulicy [...] w S na taras.
PINB wskazał dalej, że w trakcie czynności kontrolnych ustalono, że w dniu [...] września 2001 r., J. i P. O. decyzją Prezydenta Miasta S nr [...], znak: [...] uzyskali prawo do budowy obejmującej nadbudowę budynku gospodarczego położonego na dz. nr [...] i [...] przy ul. [...] w S z przeznaczeniem nadbudowanego piętra na cele mieszkalne oraz wykonanie wewnętrznej instalacji gazowej w nadbudowywanym budynku. Nadbudowa wykonana zgodnie z zatwierdzonym projektem przyjęta została do użytkowania przez organ w dniu [...] marca 2006 r. Do wykonanej zgodnie z projektem budowlanym nadbudowy budynku gospodarczego przylega bezpośrednio parterowy budynek garażowy, w którego obrysie zaprojektowano i wykonano zgodnie z projektem, schody zewnętrzne z podestem i wejściem na poziom nadbudowy. Dach garażu jest pokryty papą bitumiczną i nie jest przystosowany do pełnienia funkcji tarasu.
Organ wyjaśnił, że zwarta zabudowa działek nr [...] i [...] w obr[...] w S, należących do J. i P. O. oraz działek [...] i [...] w obr[...] w S, należących do E. i M. K., których dach budynku garażowego posiada spadek (dach dwuspadowy) na stronę działki sąsiedniej i wykonane pomiędzy budynkami liniowe odprowadzenie wód opadowych powoduje konieczność okresowego wejścia na dach garażu przy ul. [...] w S w celu oczyszczenia rynien. Powyższy fakt znajduje potwierdzenie w oświadczeniu J. i P. O., złożonym do protokołu oględzin z dnia [...] listopada 2019 r, z którego wynika, że balustrada wzdłuż krawędzi dachu garażu została zamontowana pod koniec 2017 r. w celu zachowania bezpieczeństwa w trakcie wymaganych okresowych czyszczeń rynien.
Końcowo organ przywołał treść art. 105 § 1 k.p.a., uznając, że w badanej sprawie zachodzą okoliczności, o których mowa w tym przepisie.
E. i M. K., reprezentowani przez pełnomocnika profesjonalnego, od decyzji tej odwołali się do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, podnosząc zarzuty naruszenia prawa materialnego i procesowego:
- 1. art. 3 pkt 7a w związku z art. 29 ustawy Prawo budowlane, poprzez jego zastosowanie i uznanie, iż montaż balustrady na dachu nie wymagał pozwolenia na budowę,
- 2. art. 3 pkt 6 w związku z art. 28 ww. ustawy, poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy zmiana dachu na taras powoduje zmianę kubatury budynku, a tym samym winna być uznana za jego rozbudowę i wymagać uzyskania pozwolenia na budowę,
- 3. § 12 ust. 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 1065), poprzez uznanie, że P. O., dokonując zmiany dachu na taras zachował odpowiednią odległość od granicy działek skarżących,
- 4. § 3 pkt 24 lit. a ww. rozporządzenia, poprzez uznanie, że nie doszło do zmiany kubatury budynku przy ul. [...] w S,
- 5. art. 7 k.p.a., poprzez niedokładne rozpoznanie stanu faktycznego, a w konsekwencji uznanie, że montaż balustrady nie zmienił sposobu użytkowania dachu na taras,
- 6. art. 105 § 2 k.p.a., poprzez jego zastosowanie i przyjęcie, iż postępowanie w przedmiotowej sprawie powinno być umorzone.
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (ZWINB), decyzją z dnia [...] marca 2020 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Powołując się na decyzję Prezydenta Miasta S, z dnia [...] września 2001 r., zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą J. i P. O. pozwolenia na budowę, obejmującą nadbudowę budynku gospodarczego, położonego na należących do nich działkach nr [...] i nr [...], przy ul. [...] w S, z przeznaczeniem nadbudowanego piętra na cele mieszkalne oraz wykonanie wewnętrznej instalacji gazowej w nadbudowywanym budynku, organ wskazał, że ze znajdującej się w zatwierdzonej dokumentacji projektowej inwentaryzacji wynika, że istniejący, parterowy, przykryty płaskim dachem, pierwotny obiekt budowlany, składał się z dwóch powiązanych konstrukcyjnie i funkcjonalnie części: budynku gospodarczego i przylegającego do niego garażu, usytuowanego przy granicy sąsiednich działek nr [...] i [...] i stykającego się ścianą z garażem należącym do sąsiadów.
Zatwierdzony ww. decyzją projekt budowlany przewidywał, że nad częścią obejmującą budynek gospodarczy, zostanie dobudowana jedna kondygnacja - poddasze ze stromym dachem, z przeznaczeniem na funkcję mieszkalną. W celu umożliwienia dostępu do projektowanych na poziomie I piętra zewnętrznych drzwi, stanowiących jedyne wejście do nowego lokalu mieszkalnego, zostały zaprojektowane schody zewnętrzne (prowadzące z poziomu terenu na podest przed tymi drzwiami, znajdującymi się na I piętrze), dla których wydzielono miejsce kosztem zmniejszenia powierzchni istniejącego w poziomie parteru garażu. Przy czym płaskie zadaszenie nad parterową częścią garażową pozostało bez zmian, gdyż część ta nie podlegała nadbudowie. W ten sposób, górny podest schodów zewnętrznych, prowadzących z poziomu terenu na poziom wejścia do projektowanego lokalu mieszkalnego, zlokalizowanego w kondygnacji poddasza części nadbudowanej, znalazł się na tym samym poziomie co dach niepodlegającej nadbudowie części garażowej. Opisana inwestycja została zrealizowana i dopuszczona do użytkowania na podstawie przyjętego bez sprzeciwu, zawiadomienia P. O. z dnia [...] stycznia 2006 r., o zakończeniu budowy.
Organ odwoławczy wskazał, że zastrzeżenia skarżących wzbudziły wykonane w 2017 r., już po zakończeniu ww. inwestycji, roboty budowlane, polegające na zamontowaniu balustrady przy jednej krawędzi płaskiego dachu nad częścią garażową, a także ustawienie na podeście schodów zewnętrznych półki z roślinami doniczkowymi i przechowywanie na powierzchni dachu drewna opałowego. W ocenie skarżących, powyższe działania świadczą o dokonaniu przez inwestorów rozbudowy budynku przy ul. [...] w S, polegającej na wykonaniu w tym obiekcie tarasu (zamiast płaskiego dachu nad garażem), co doprowadziło do zwiększenia jego kubatury.
Odnosząc się do stanowiska skarżących w tym zakresie ZWINB zauważył, że pojęcie "taras" nie zostało zdefiniowane w ustawie Prawo budowlane i wydanych na jej podstawie przepisach wykonawczych, ale wg słownika języka polskiego PWN, taras jest to "rodzaj dużego balkonu, umieszczonego na parterze, na piętrze lub na płaskim dachu", a w języku potocznym, taras opisywany jest jako odkryta, pozioma powierzchnia, umieszczona najczęściej na wysokości parteru (terra - ziemia), ale również piętra lub stropodachu i wówczas ogrodzona balustradą, przystosowana do przebywania na niej ludzi. Taras pełni najczęściej funkcję miejsca wypoczynkowego, a istotnym elementem jego budowy jest wykonanie odpowiednich warstw wykończeniowych, chroniących przed uszkodzeniami mechanicznymi w trakcie użytkowania oraz izolacji, zwłaszcza wodochronnej, w celu zabezpieczenia elementów znajdujących się poniżej. Taras stanowi całość funkcjonalno-użytkową z budynkiem mieszkalnym, zapewniając jego obsługę, a jego istnienie rzutuje na podniesienie walorów użytkowych samego budynku, który zyskuje element mogący stanowić miejsce wypoczynku lub dodatkową możliwość bezpośredniej komunikacji z ogrodem.
W ocenie organu odwoławczego, w rozpatrywanym przypadku ani sam fakt, że jedyne wejście do lokalu mieszkalnego z zewnątrz (które jest drzwiami zewnętrznymi, a nie drzwiami balkonowymi, jak podają skarżący) mieści się na poziomie dachu przyległego garażu, ani specyfika istniejącego układu przestrzennego, w którym schody, prowadzące zasadniczo do wejścia do mieszkania, umożliwiają przy okazji łatwe dostanie się na dach, nie przesądzają o dokonaniu zmiany tego dachu na taras. Właściciele zaprzeczają, aby wykorzystywali sporny dach w celach wypoczynku i rekreacji lub w ogóle do przebywania na nim ludzi, a faktu takiego nie potwierdził ani PINB w S w trakcie przeprowadzonych kontroli, ani nie udowodnili w sposób przekonujący skarżący. Ustawienie na podeście schodów zewnętrznych półki z roślinami doniczkowymi nie stanowi w ocenie ZWINB dowodu na dokonanie rozbudowy obiektu budowlanego.
Natomiast przechowywanie w pobliżu drzwi, na powierzchni dachu, niewielkich ilości drewna opałowego, uwzględniając przytoczoną powyżej definicję słownikową "tarasu", nie stanowi o zmianie sposobu użytkowania dachu na taras.
Organ podkreślił, że bezsporne pozostaje przy tym, iż przedmiotowy dach jest pokryty papą bitumiczną, która jest typowym materiałem do krycia dachów, niestosowanym do wykończenia tarasów przygotowanych do przebywania na nich ludzi.
W ocenie organu odwoławczego, również zamontowanie przy krawędzi dachu balustrady, związane - według inwestorów, z chęcią zapewnienia bezpieczeństwa ich wnukom, które mogą się dostać na dach schodami, prowadzącymi zasadniczo do wejścia do mieszkania, nie przesądza automatycznie o przekształceniu dachu w taras. Zamontowanie standardowej balustrady na budynku nie wymaga pozwolenia na budowę lub dokonania zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej (zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy Prawo budowlane, zgłoszenia wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń o wysokości powyżej 3 m na obiektach budowlanych).
Zdaniem organu, zebrany w sprawie materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje, że w budynku przy ul. [...] w S nie doszło do przebudowy bądź rozbudowy, polegającej na zmianie dachu na taras, a zatem nie ma podstaw faktycznych do dalszego prowadzenia przez organy nadzoru budowlanego postępowania administracyjnego, które w tej sytuacji należało umorzyć w całości jako bezprzedmiotowe, zgodnie z dyspozycją art. 105 § 1 k.p.a.,
Odnosząc się do argumentów podnoszonych w odwołaniu, organ stwierdził, że w niniejszej sprawie nie doszło ani do naruszenia art. 3 pkt 7a w związku z art. 29, ani art. 3 pkt 6 w związku z art. 28 ustawy Prawo budowlane, ani § 3 pkt 24 lit. a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, ponieważ zamontowanie balustrady na obiekcie budowlanym nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę i nie powoduje zmiany kubatury budynku.
Usytuowanie przedmiotowego budynku jest także zgodne z przepisami § 12 ww. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w szczególności z ustaleniami § 12 ust. 3, który stanowi, że dopuszcza się sytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy działki budowlanej, jeżeli przylega on swoją ścianą do ściany budynku istniejącego na sąsiedniej działce - taka sytuacja ma miejsce w przypadku dwóch garaży usytuowanych na działkach nr [...]/ [...] oraz [...] i [...]. Nadbudowana ściana budynku istniejącego, znajduje się w odległości ok. 4,56 m od granicy działki, co oznacza, że jej lokalizacja spełnia warunek określony w § 12 ust. 1 pkt 1, nakazującym sytuować budynek w odległości nie mniejszej niż 4 m od granicy działki (bez konieczności powoływania się na przepis § 12 ust. 4 pkt 2, dopuszczający nadbudowę budynku istniejącego, o nie więcej niż jedną kondygnację, nawet w mniejszej odległości). Nie ma przy tym zastosowania w rozpatrywanym stanie faktycznym przepis § 12 ust. 6 tego rozporządzenia, stanowiący, że "Odległość od granicy działki budowlanej nie może być mniejsza niż:
- 1) 1,5 m do okapu lub gzymsu zwróconego w stronę tej granicy, a także do balkonu, daszku nad wejściem, galerii, tarasu, schodów zewnętrznych, rampy lub pochylni
- - z wyjątkiem pochylni przeznaczonych dla osób niepełnosprawnych;
- 2) 4 m do okna umieszczonego w dachu zwróconego w stronę tej granicy
Podsumowując, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że postępowanie administracyjne w pierwszej instancji zostało przeprowadzone przez organ I instancji prawidłowo oraz zgodnie z zasadami określonymi w Kodeksie postępowania administracyjnego.
Nie zgadzając się z treścią rozstrzygnięcia organu II instancji E. K. i M. K., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika wystąpili ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. Zaskarżonej decyzji zarzucili:
- 1) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.
- a) art. 3 pkt 7a w zw. z art. 29 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U.2019.1186 – j.t. ze zm.), dalej jako "u.p.b.", poprzez jego zastosowanie i uznanie, iż montaż balustrady na dachu nie wymagał pozwolenia na budowę mimo, że doprowadził do zamiany dachu na taras,
- b) art. 3 pkt 6 w zw. z art. 28 u.p.b., poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy zmiana dachu na taras powoduję zmianę kubatury budynku, a tym samym winno być uznane za jego rozbudowę i wymagać uzyskania pozwolenia na budowę,
- c) § 12 ust. 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U.2019.1065 – j.t.), dalej jako "rozporządzenie", poprzez uznanie, że P. O., dokonując zmiany dachu na taras, zachował odpowiednią odległość od granicy działek wnioskodawców,
- d) § 3 pkt 24 lit. a rozporządzenia, poprzez uznanie, że nie doszło do zmiany kubatury budynku przy ul. [...] w S,
- 2) naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ wynik sprawy, tj.:
- a) art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., poprzez niedokładne rozpoznanie stanu faktycznego, poprzez uznanie, że oznaki wykorzystywania dachu takie jak montaż balustrady wzdłuż jego krawędzi, ustawianie doniczek z kwiatami oraz składowanie drewna opałowego nie wpływają na sposób użytkowania, a w konsekwencji uznanie, że P. O. nie zmienił sposobu użytkowania dachu na taras,
- b) art. 105 § 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie i przyjęcie, że postępowanie w przedmiotowej sprawie stało się bezprzedmiotowe i powinno być umorzone.
Skarżący wywodzili, że faktyczna zmiana sposobu użytkowania dachu garażu na taras nastąpiła w 2017 r. wraz z montażem balustrady, której nie obejmowało uzyskane poprzednio pozwolenie na budowę. Tym samym, w ocenie skarżących doszło do zmiany kubatury budynku, co przesądzało o konieczności uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę. Dokonana przebudowa zmienia bowiem oddziaływanie budynku na nieruchomości sąsiednie. W ocenie skarżących przechowywanie ruchomych elementów na dachu garażu stanowi zagrożenie w razie porywistych wiatrów, a przechowywanie drewna stwarza również zagrożenie pożarowe, czego nie dostrzegły organy prowadzące postępowanie.
Skarżący domagali się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej oraz zasądzenia na ich rzecz kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:
Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, bowiem sądowa kontrola zaskarżonej decyzji, dokonana według kryterium zgodności z prawem wykazała, że akt ten nie narusza przepisów wskazanych w skardze, ani innych przepisów prawa. Sąd nie dostrzegł również takiego naruszenia prawa, które skutkować by musiało stwierdzeniem nieważności zaskarżonej decyzji.
Przedmiotem skargi uczyniono decyzję Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, którą organ ten utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania dachu na taras na nieruchomości położonej przy ul. [...] w S. Skarżący domagali się podjęcia działań przez organ nadzoru budowlanego w związku z naruszeniem przepisów prawa budowlanego, polegającym na zmianie sposobu użytkowania dachu garażu na sąsiedniej nieruchomości, czego przejawem było zamontowanie balustrady, a także przechowywanie na dachu donic z roślinnością i drewna opałowego.
Dla oceny, czy doszło do zmiany sposobu użytkowania nieruchomości we wskazany przez skarżących sposób, istotne zatem było ustalenie stanu faktycznego, w ramach którego oprócz zgromadzenia dokumentacji związanej z rozbudową istniejącego budynku przeprowadzono oględziny nieruchomości. Czynności te doprowadziły organ do przekonania, że w stosunku do robót wykonanych zgodnie z zatwierdzonym decyzją z dnia [...] września 2001 r. projektem budowlanym, stan nieruchomości zmienił się w ten sposób, że na dachu garażu zamontowano balustradę zabezpieczającą.
Jednocześnie organ nie stwierdził wykonania takich prac, które mogłyby świadczyć o przekształceniu dachu w taras, w szczególności nie stwierdzono, aby zmianie uległo pokrycie dachu, czy też, aby wykonano jakieś prace, których celem byłoby wzmocnienie jego konstrukcji. Jak wskazał organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, dach jest pokryty papą bitumiczną, która jest typowym materiałem do krycia dachów, niestosowanym do wykończenia tarasów przygotowanych do przebywania na nich ludzi. Nie stwierdzono również takich przejawów aktywności właścicieli garażu, które świadczyć mogłyby o tym, że dach garażu jest faktycznie wykorzystywany jako taras.
Organ wyjaśnił, co należy rozumieć pod pojęciem tarasu i prawidłowo – w ocenie sądu, uznał, że okoliczność, iż powierzchnia dachu jest dostępna z wykonanych w ramach rozbudowy schodów sama w sobie nie przesądza o tym, że doszło do zmiany sposobu jego użytkowania. Podobnie zasadnie organ ten uznał, że sama instalacja balustrady nie stanowi o tym, że dach garażu jest użytkowany jako taras, zwłaszcza że nie potwierdziły tego przeprowadzone oględziny, a sami skarżący również nie dostarczyli na to dowodu.
W ocenie sądu jest to stanowisko trafne, zważywszy na fakt, iż jak wskazali inwestorzy, balustrada pełni funkcję ochronną i ma zabezpieczać wnuki, jako że ze schodów prowadzących do mieszkania można się dostać bezpośrednio na dach garażu, co zobrazowano na załączonych do akt fotografiach. Balustradę należało zatem potraktować jako urządzenie, o którym mowa w art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b u.p.b., na montaż, którego nie jest wymagane ani pozwolenie na budowę, ani zgłoszenie.
Okoliczność, iż w pobliżu wejścia do mieszkania przechowywana jest niewielka ilość drewna kominkowego, a na podeście znajdującym się bezpośrednio przy wejściu do mieszkania ustawiono półkę z kwiatami, nie przesądza o użytkowaniu dachu garażu jako tarasu. Nie ulega wątpliwości, że przekształcenie dachu garażu na taras wymagałoby od właściciela przeprowadzenia dodatkowych prac polegających na wzmocnieniu stropu dachu, wykonania instalacji wodochronnej, a także takiego pokrycia dachu, które nadawałoby się do użytkowania w celach wypoczynkowych, temu bowiem jak trafnie wywiódł organ odwoławczy, służyć ma taras. Wykonania tego rodzaju robót nie stwierdzono.
Zasadnie zatem organy obu instancji uznały, że postępowanie zainicjowane wnioskiem skarżących stało się bezprzedmiotowe, co stanowiło podstawę jego umorzenia w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a. Co prawda organ I instancji w komparycji decyzji wskazał § 2 tego przepisu, jednak uchybienie to zostało naprawione przez organ odwoławczy i nie miało wpływu na wynik sprawy.
Z przyczyn opisanych wyżej sąd nie podzielił stanowiska skarżących, iż doszło do naruszenia art. 3 pkt 7a i art. 3 pkt 6 u.p.b. Postawienie balustrady zabezpieczającej nie doprowadziło bowiem do zmiany sposobu użytkowania dachu garażu, skoro nie towarzyszyło mu wykonanie innych robót budowlanych, których celem byłoby przystosowanie stropu do bardziej intensywnego użytkowania. Z tych samych względów nie doszło również do naruszenia § 12 ust. 5 i § 3 pkt 24 lit. a rozporządzenia w sprawie warunków technicznych.
Wbrew wywodom skarżących organ zgromadził wystarczający materiał dowodowy w sprawie i prawidłowo go ocenił, nie zostały zatem naruszone przepisy proceduralne – art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.
Sąd rozpatrując sprawę poza granicami skargi, nie dostrzegł innych naruszeń prawa, które skutkować by musiały uchyleniem zaskarżonej decyzji bądź stwierdzeniem jej nieważności.
W tych okolicznościach skarga – jako niezasadna, została oddalona na podstawie art. 151 p.p.s.a.