Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania Skarbu Państwa - Oddział Regionalny Wojskowej Agencji Mieszkaniowej od decyzji Prezydenta Miasta z [...], w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej w wysokości [...] zł. należnej Gminie Miasta z tytułu wzrostu wartości nieruchomości gruntowej w wyniku wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej, tj. budowy sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej wraz z przepompownią ścieków w obrębie ulic [...]decyzją z dnia [...], ustaliło, że opłata adiacencka wynosi [...]zł.
Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 22 marca 2012 r., sygn. II SA/Sz 1400/11, uchylił ww. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]r. oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...]r. Zdaniem Sądu w sprawie nie udzielono stronie odpowiedzi na pytanie, czy istniała możliwość przyłączenia działki do istniejącej już wcześniej na tym terenie infrastruktury technicznej, choć jej zdaniem potwierdzają to dokumenty z lat [...]. Ponadto, na etapie postępowania odwoławczego nie udostępniono stronie do wglądu korekty operatu szacunkowego,
Prezydent Miasta, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...], wydaną na podstawie art. 145 ust. 1, art. 146, art. 148 ust. 1-3 ustawy z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm., dalej zwanej "u.g.n."), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej zwanej "K.p.a.") oraz § 1 uchwały Nr XXIX/374/04 Rady Miejskiej w Kołobrzegu z dnia 30 listopada 2004 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej (Dz. Urz. Woj. Zach. z dnia 17 grudnia 2004 r., Nr 94, poz.1966), ustalił w stosunku do Skarbu Państwa - Oddział Regionalny Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, jako właściciela działki nr [...] o powierzchni [...]ha, położonej w obrębie [...]miasta [...], jednorazową opłatę adiacencką na rzecz Gminy Miasta [...] w wysokości [...]zł.
W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia Prezydent Miasta wskazał, iż w celu uzupełnienia materiału dowodowego pismem z dnia [...]r. Wydział Gospodarki Nieruchomościami zwrócił się z prośbą do M. Spółki o potwierdzenie, czy dzięki zrealizowaniu inwestycji, tj. wybudowaniu sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej wraz z przepompownią ścieków w obrębie ulicy [...] miasta [...] dla działki [...]zostały stworzone warunki do podłączenia ww. nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej, mając na uwadze, że wcześniej, tzn. przed [...]r. (data protokołu odbioru końcowego robót) takiej możliwości nie było. W odpowiedzi na powyższe pismo zaznaczono, iż dopiero po zrealizowaniu ww. inwestycji działka [...] uzyskała możliwość technicznego przyłączenia do urządzeń infrastruktury technicznej. Pismem z dnia [...]r. Wydział Gospodarki Nieruchomościami zwrócił się również do Rzeczoznawcy Majątkowego o wyjaśnienia w odniesieniu do uwag zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 2012 r. Rzeczoznawca Majątkowy w piśmie z dnia [...]r. wyjaśnił, iż w [...]r. nie wykonywał operatu szacunkowego na potrzeby Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, tym samym nie wypowiadał się, czy działka nr [...]jest uzbrojona w podstawowe instalacje techniczne, w tym wodociągową i kanalizacyjną.
Organ podkreślił, że rzeczoznawca majątkowy załączył jednocześnie pismo M. z dnia [...]r., z którego jednoznacznie wynika, iż przed datą odbioru końcowego robót dotyczących ww. inwestycji, tj. przed [...]r. działka nr [...]nie posiadała sieci wodociągowo-kanalizacyjnej. W sprawie treści operatu szacunkowego zakwestionowanego przez stronę, rzeczoznawca majątkowy stwierdził, iż określając wartość rynkową działki nr [...]r. jak również w korekcie tego operatu nie wystąpił problem procentowego udziału cech równoważnych, powodujących poprawkę minusową. Natomiast w korekcie operatu szacunkowego z dnia [...]r. właściwie przyjęto wartość ceny maksymalnej. Rzeczoznawca Majątkowy podkreślił, iż przyjęte procedury w operacie szacunkowym wynikają z zasad praktyki zawodowej i nie są zabronione przepisami prawa.
W dniu [...]r. Wojskowa Agencja Mieszkaniowa, po zapoznaniu się z aktami sprawy ponownie zakwestionowała treść operatu szacunkowego oraz podtrzymała stanowisko, iż przed dniem [...]r. istniała możliwość podłączenia działki do istniejącej wcześniej sieci wodociągowo-kanalizacyjnej. Dodatkowo, strona zarzuciła, iż nastąpiło przekroczenie 3-letniego terminu, określonego w art. 145 ust. 2 u.g.n.
Organ I instancji odnosząc się do postawionych przez stronę zarzutów wskazał, że przed datą odbioru końcowego robót, tj. przed [...]r., przedmiotowa nieruchomość nie miała możliwości podłączenia instalacji wodociągowo-kanalizacyjnej z sieci miejskiej, co potwierdzają pisma rzeczoznawcy majątkowego z dnia [...]r. oraz pismo z M. z dnia [...]r.
W zakresie drugiego z podniesionych zarzutów Prezydent Miasta wskazał, że zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie (NSA) z dnia 27 lipca 2009 r. sygn. I OPS 4/09, trzyletni termin o którym mowa w art. 145 ust.2 u.g.n., dotyczy rozstrzygnięcia przez organ pierwszej instancji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. W związku z faktem, iż decyzja w przedmiotowej sprawie została wydana z dniem [...]r., trzyletni termin o którym czytamy w ww. ustawie zostaje zachowany.
W końcowej części uzasadnienia organ I instancji wyjaśnił także, że wysokość opłaty adiacenckiej została ustalona, stosownie do przepisów wskazanych w podstawie prawnej oraz w oparciu o opinię biegłego, tj. operatu szacunkowego określającego wzrost wartości rynkowej prawa własności nieruchomości, spowodowanego wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej, na potrzeby ustalenia opłaty adiacenckiej, w ten sposób, że różnica wartości rynkowej nieruchomości po wybudowaniu urządzeń ([...]zł) oraz przed ich wybudowaniem ([...]zł) – wynosząca [...]zł pomnożona został przez stawkę opłaty wynoszącą [...]%, co dało kwotę [...]zł.
Na powyższa decyzję Skarb Państwa – Odział Regionalny Wojskowej Agencji Mieszkaniowej złożył odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego.
W uzasadnieniu złożonego środka prawnego strona odwołująca się wskazała, że zaskarżona decyzja wydana została z przekroczeniem terminu, o którym mowa art. 145 ust. 2 u.g.n., który upłynął w dniu [...]r. - według pisma spółki "M" z dnia [...]albo [...]r. - według pisma spółki "M" z dnia [...]r. (bez znaku).
Dalej strona odwołująca się podniosła, że decyzję organu I instancji z dnia [...]ustalającą opłatę adiacencką wyeliminowano z obrotu prawnego prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 22 marca 2012 r., sygn. II SA/Sz 1400/11. Tym samym jako uchylona w całości, decyzja ta nie może stanowić podstawy do przedłużenia postępowania. Strona odwołująca się odniosła się także do powołanej w uzasadnieniu decyzji uchwały NSA z dnia 27 lipca 2009 r., sygn. I OPS 4/09 wskazując, iż dotyczy ona stanu prawnego związanego z uchyleniem decyzji i umorzeniem postępowania przez organ odwoławczy w związku z faktem, iż dana decyzja nie stała ostateczna w czasie określonym w art. art. 145 ust. 2 u.g.n. Zaznaczyła, że w przedmiotowym postępowaniu decyzja z dnia [...] r. została uchylona, jako wydana z naruszeniem prawa, a zatem w żaden sposób nie można uznać, iż trzyletni termin o którym mowa z art. 145 ust. 2 u.g.n. został zachowany. Nie było bowiem rozstrzygnięcia przez organ pierwszej instancji o ustaleniu opłaty adiacenckiej - ani ostatecznego, ani takiego od którego służy odwołanie w toku instancji.
Zdaniem strony odwołującej się o zachowaniu trzyletniego terminu można mówić jedynie wówczas, kiedy utrzymana zostanie w mocy decyzja organu pierwszej instancji ustalającą opłatę adiacencka w całości lub uchylona zostanie w części i w tym zakresie wydane zostanie orzeczenie co do istoty sprawy. Uchylenie decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznawania nie przerywa natomiast biegu trzyletniego terminu. W przeciwnym wypadku doszłoby do sytuacji, w której każda decyzja wydana w ustawowym terminie, nawet taka w stosunku do której orzeczono, że wydana została bez podstawy prawnej, pozwalaby na prowadzenie postępowania "do skutku", a nie z zachowaniem terminów ustawowych i określonych przepisami K.p.a. Na potwierdzenie powyższego, strona odwołująca się zaznaczyła, że podobne stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 21 czerwca 2012 r. sygn. IV SA/Po/183/12.
Skarb Państwa - Odział Regionalny Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w dalszej części odwołania podniósł, iż zgodnie z oświadczeniem zawartym w piśmie spółki "M" inwestycja budowy sieci wodociągowej i kanalizacyjnej w obrębie ulic [...]zrealizowana została bez odgałęzień. Oznacza to zdaniem strony, że nie zostały spełnione warunki określone w art. 145 ust. 1 u.g.n. Strona odwołująca się stanęła na stanowisku, że działka nr [...], zgodnie z wyjaśnieniami złożonymi przez rzeczoznawcę, usytuowana jest w kompleksie terenu po byłej jednostce wojskowej z infrastrukturą techniczną wodno-kanalizacyjną. Powyższe potwierdza fakt, iż przy przejmowaniu w [...] r. kompleksu wojskowego położonego w obrębie ul. [...], w którym funkcjonowały takie obiekty jak budynki koszarowe, klubowe, biurowo-sztabowe, kuchnie i inne magazynowe, przejęta została na majątek trwały również infrastruktura kanalizacyjna i wodociągowa. Wybudowanie zaś nowych urządzeń infrastruktury technicznej daje podstawę do przyjęcia, że ewentualnie poprawiono warunki związane z podłączeniem nieruchomości do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej.
Na koniec strona odwołująca się podniosła, że w prowadzonym ponownie postępowaniu wyjaśnienia rzeczoznawcy majątkowego zawarte w piśmie z dnia [...]r. w dalszym ciągu nie dają odpowiedzi na pytanie: dlaczego współczynnik relacji cen wykazany w korekcie operatu i wynoszący [...], obliczony na podstawie transakcji z lat [...] (tj. [...]lat wstecz) dla działek pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, jest aktualny i możliwy do zastosowania dla działek przewidzianych m.in. pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną oraz oświatową.
Po rozpatrzeniu ww. odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., art. 143 ust. 1, art. 144, art. 145 ust. 1 i 2 u.g.n. oraz art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...].
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że sprawa rozpatrywana jest ponownie, ponieważ wcześniej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, wskutek skargi Skarbu Państwa WAM, wyrokiem z dnia 22 marca 2012 r. sygn. akt II SA/Sz 1400/11 uchylił decyzję SKO z [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...].
Organ zaznaczył, że w uzasadnieniu ww. wyroku WSA stwierdził, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ winien uwzględnić powyższe rozważania Sądu i wyczerpująco zebrać materiał dowodowy i następnie dokonać jego wszechstronnej analizy, dającej podstawę do odpowiednich ocen materialno-prawnych.
Organ odwoławczy odwołując się do treści art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej zwanej "P.p.s.a.") oraz wyroku NSA z dnia 10 stycznia 2012 r., sygn. akt II FSK1328/10 zaznaczył, że związanie organu oceną prawną zawartą w wyroku sądu administracyjnego oznacza, że ani organ, ani sąd administracyjny, nie mogą w przyszłości formułować innych, nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy - ale tylko zaistniałych po wydaniu wyroku, a nie w wyniku odmiennej oceny znanych i już ocenionych faktów i dowodów - oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną.
W kontekście powyższego organ odwoławczy, także odwołując się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego podkreślił, że związanie oceną prawną oznacza, że orzeczenie sądu wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, a jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie. Ocena prawna wynika nie tylko z sentencji orzeczenia, ale również z jego uzasadnienia. Przepis art. 153 P.p.s.a. ma zatem charakter bezwzględnie obowiązujący.
Następnie Kolegium wskazało, że rzeczoznawca majątkowy w piśmie z dnia [...] r., udzielił wyczerpujących wyjaśnień odnośnie zastrzeżeń zgłoszonych do treści operatu. Zaznaczył, że zlokalizowany na działce nr [...]budynek techniczno-biurowy miał wewnętrzne instalacje wodociągową i kanalizacyjną. Wewnętrznej instalacji nie należy jednak utożsamiać z zewnętrzną infrastrukturą techniczną. Z pisma z dnia [...] r. M. jednoznacznie wynika, że przed datą końcowego odbioru robót dotyczących omawianej inwestycji tj. przed [...]r. działka nr [...]nie posiadała zewnętrznej sieci wodociągowej i kanalizacyjnej. Warunki do podłączenia zostały stworzone dopiero dzięki zrealizowaniu inwestycji, tj. sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej. Potwierdzenie tego stanu rzeczy można znaleźć w pismach M. z dnia [...] które dołączone zostało do operatu z dnia [...]r., jak również w pismach z dnia [...].
W odniesieniu do kwestionowanego przez stronę odwołująca się operatu szacunkowego Kolegium zaznaczyło, iż rzeczoznawca majątkowy stwierdził, że określając wartość rynkową działki nr [...]w operacie szacunkowym z dnia [...], jak również w korekcie operatu szacunkowego z dnia [...]nie wystąpił problem procentowego udziału cech równoważnych, powodujących poprawkę minusową. W korekcie operatu szacunkowego z dnia [...]r. właściwie przyjął on wartość ceny maksymalnej. Tym samym delta C została określona prawidłowo. Organ wskazał następnie, że rzeczoznawca zaznaczył, że przyjęte procedury w operacie szacunkowym, wynikają z zasad praktyki zawodowej i nie są zabronione przepisami prawa. W powołanym zaś piśmie z dnia [...]r. rzeczoznawca majątkowy wyjaśnił także dopuszczalność porównywania cen z innego terenu. W przypadku budowania relacji, rzeczoznawca przywołał § 29 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego oraz wyrok WSA w Szczecinie sygn. II SA/Sz 816/08 z dnia 4 lutego 2009 r.
Na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, Skarb Państwa – Wojskowa Agencja Mieszkaniowa Oddział Regionalny złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnosząc o jej uchylenie oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.
Zaskarżonej decyzji strona skarżąca zarzuciła naruszenie:
- 1) art. 7, 75 § 1, 77 § 1 i art. 80 K.p.a., poprzez niepodjęcie wszystkich działań zmierzających do zbadania materiału dowodowego;
- 2) art. 145 ust. 2 u.g.n., poprzez wydanie rozstrzygnięcia po upływie terminu;
- 3) zasad w sprawie metod i technik wyceny oraz sposobów sporządzania operatu szacunkowego nieruchomości zawartych w Rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207 poz. 2109 ze zm.).
W zakresie uzasadnienia skargi strona skarżącą odwołała się do argumentacji przedstawionej w odwołaniu.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę także podtrzymało stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej.
W myśl art. 134 § 1 i art. 135 P.p.s.a., sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną i stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
Kontrola zaskarżonej decyzji dokonana według wskazanego wyżej kryterium oraz w granicach rozstrzygania sądu zakreślonych w art. 134 i art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi doprowadziła do uznania, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz poprzedzająca ją decyzja Burmistrza Miasta wydane zostały w sposób niezgodny z prawem, a zarzuty skargi są uzasadnione.
W kontekście postawionych w skardze zarzutów celowe wydaje się w pierwszej kolejności odniesienie do zarzutu wydania zaskarżonej decyzji, a w szczególności poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] z naruszeniem trzyletniego terminu określonego w art. 145 ust. 2 u.g.n. Powyższa okoliczność skutkowałaby bowiem bezprzedmiotowością rozpoznania i rozstrzygnięcia przez organy właściwe w sprawie kwestii ustalenia w stosunku do strony skarżącej, jako właściciela działki nr [...]o powierzchni [...]ha, położonej w obrębie [...]miasta Kołobrzeg jednorazowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej, tj. budowy sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej wraz z przepompownią ścieków w obrębie ulic [...]. Poza tym, potwierdzenie niniejszej okoliczności bezprzedmiotowym czyniłoby także odniesienie się do pozostałych zarzutów skargi.
Zgodnie z art. 145 ust. 1 u.g.n. wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi. W myśl z kolei art. 145 ust. 2 u.g.n., wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, jeżeli w dniu stworzenia tych warunków obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w art. 146 ust. 2 u.g.n. Do ustalenia opłaty przyjmuje się stawkę procentową określoną w uchwale rady gminy obowiązującą w dniu, w którym stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo w dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi.
W kontekście powołanych unormowań ustalenia wymaga kiedy w rozpoznawanej sprawie w stosunku do działki nr [...]stanowiącej własność strony skarżącej, stworzone zostały warunki do podłączenia tej nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej, co związane było z budową sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej wraz z przepompownią ścieków w obrębie ulic. Od momentu stworzenia ww. warunków bieg rozpoczął wszak trzyletni termin trzyletni, w którym Prezydent Miasta mógł wydać decyzję w przedmiocie ustalenia w stosunku do strony skarżącej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. W dacie tej powinna także obowiązywać uchwała Rady Miejskiej ustalająca wysokość stawko procentowej opłaty adiacenckiej.
Zgodnie ze stanowiskiem prezentowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych dla oceny czy zostały stworzone warunki podłączenia decydujące znaczenie ma rzeczywista możliwość podłączenia nieruchomości do określonych urządzeń (zob. wyrok NSA, z dnia 3 listopada 2011 r., I OSK 1921/10, źródło: www.nsa.gov.pl).
Jak wynika ze znajdującego się w aktach administracyjnych sprawy pisma "M" z dnia [...]r. skierowanego do Prezydenta Miasta, z dniem [...]r. została zakończona i przekazana do eksploatacji sieć wodociągowa i kanalizacji sanitarnej bez przyłączy i odgałęzień sieciowych w obrębie ulic [...]. W związku z powyższym w tej dacie zostały stworzone warunki przyłączenia do sieci wodno-kanalizacyjnej m.in. działki nr [...].
Nadmienić należy, że Rada Miejska w Kołobrzegu w dniu 30 listopada 2004 r. podjęła aktualnie obowiązującą uchwałę Nr XXIX/374/04 Rady Miejskiej w Kołobrzegu w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej (Dz. Urz. Woj. Zach. z dnia 17 grudnia 2004 r., Nr 94, poz.1966), która weszła w życie z dniem 1 stycznia 2005 r.
W związku z powyższym uznać należy, że od daty [...]r. w przedmiotowej sprawie bieg rozpoczął trzyletni termin na wydanie przez Prezydenta Miasta w stosunku do strony skarżącej decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej.
Art. 57 K.p.a. określa wyłącznie zasady obliczania terminów oznaczonych w dniach, tygodniach oraz miesiącach. Nie określa natomiast sposobu obliczania terminu oznaczonego w latach. Wobec braku stosownych unormowań w regulacjach K.p.a. celowe jest odwołanie się do art. 112 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 14, poz. 93 ze zm.), do którego w zakresie sposobu obliczania terminów odsyła choćby art. 83 § 1 P.p.s.a. Zgodnie z powołanym przepisem art. 112 Kodeksu cywilnego, termin oznaczony w tygodniach, miesiącach lub latach kończy się z upływem dnia, który nazwą lub datą odpowiada początkowemu dniowi terminu, a gdyby takiego dnia w ostatnim miesiącu nie było - w ostatnim dniu tego miesiąca. W konsekwencji przyjąć należy, że koniec terminu trzyletniego, o którym mowa w art. 145 ust. 2 u.g.n. przypadał w rozpoznawanej sprawie na dzień [...]r.
W niniejszej sprawie nie można mówić o zachowaniu terminu określonego w art. 145 ust. 2 u.g.n. Na potwierdzenie swojego stanowiska strona skarżąca odwołała się do wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu z dnia 21 czerwca 2012 r. sygn. IV SA/Po 183/12.
W ww. wyroku WSA w Poznaniu wyraził pogląd, że do zachowania terminu określonego w art. 145 ust. 2 u.g.n. musi istnieć w obrocie prawnym rozstrzygnięcie ustalające wysokość opłaty adiacenckiej wydane przed upływem okresu 3-letniego. Późniejsze wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji ustalającej wysokość tej opłaty, jeżeli upłynął już 3- letni termin do jej wydania, powoduje, że organ traci uprawnienie do kształtowania praw lub obowiązków jednostki w ramach administracyjno-prawnego stosunku materialnego tj. traci kompetencje do wydania decyzji określającej wysokość opłaty adiacenckiej.
Powyższą wykładnię przepisu art. 145 ust. 2 u.g.n. skład orzekający sądu w całości uznaje za prawidłową.
Podkreślenia wymaga, że przedmiotem rozstrzygnięcia wskazanej przez organ I instancji uchwały NSA z dnia 27 lipca 2009 r. była odpowiedź na pytania, czy przed upływem 3 lat podjęta decyzja ma być ostateczna czy nieostateczna, a także czy upływ terminu przewidzianego w art.145 ust. 2 u.g.n. należy wiązać z decyzją organu pierwszej, czy drugiej instancji. Stosownie do powyższego NSA zajął stanowisko, że trzyletni termin, o którym mowa w art. 145 ust. 2 u.g.n. dotyczy rozstrzygnięcia przez organ pierwszej instancji.
NSA w powołanej uchwale rozstrzygał zatem wyłącznie kwestię, czy określony w art. 145 ust. 2 u.g.n. termin trzyletni odnosić należy do decyzji ostatecznej, czy nieostatecznej w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej, w szczególności do przypadku, gdy w stosunku do wydanej przed upływem trzyletniego terminu decyzji nieostatecznej organu I instancji wniesione zostanie odwołanie, a rozstrzygnięcie organu odwoławczego zapadnie po upływie terminu trzyletniego. Stanowiska NSA, że termin trzyletni odnosi się do decyzji organu I instancji, nie można jednak, wbrew poglądowi jaki zdaje się prezentować organ I instancji rozciągać na sytuację, gdy w określonej sprawie wydana przed upływem okresu trzyletniego decyzja organu I instancji zostaje następnie w wyniku kontroli instancyjnej lub sądowoadministracyjnej wyeliminowana z obrotu prawnego uznając przy tym, że także taka uchylona w całości decyzja spełnia wymóg dochowania trzyletniego okresu, o którym mowa w art. 145 ust. 2 u.g.n.
Określony w art. 145 ust. 2 u.g.n. termin trzyletni ma charakter materialnoprawny i z momentem jego bezskutecznego upływu wygasa uprawnienie organu gminu do ukształtowania stosunku materialnoprawnego, w postaci skutecznego ustalenia w stosunku do właściciela danej nieruchomości opłaty adiacenckiej w związku ze stworzeniem warunków do podłączenia tej nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Powyższy skutek materialnoprawny u.g.n. łączy z wydaniem decyzji, nie zaś prowadzeniem postępowania administracyjnego w tym zakresie.
Nie można zatem za spełnienie ustawowego wymogu związanego z dochowaniem terminu trzyletniego uznać przypadku wydania w sposób wadliwy decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej, która ze względu na oznaczone nieprawidłowości została następnie w całości wyeliminowana z obrotu prawnego, a potem dalsze kontynuowanie postępowania z założeniem, że termin trzyletni został już skutecznie dochowany i z momentem wejścia do obrotu prawnego wadliwej decyzji bezterminowo przerwany.
Powyższe założenie, zważając że możliwość nałożenia opłaty adiacenckiej stanowi, w myśl treści art. 145 ust. 1 u.g.n. jedynie uprawnienie, nie zaś ustawowy obowiązek organów gminy, powodowałoby istotne pogorszenie sytuacji strony tego rodzaju postępowania, w stosunku do sytuacji, sprzed upływu terminu, co w ocenie sądu nie jest do pogodzenia z zasadą demokratycznego państwa prawnego, zasadą pogłębiania zaufania jednostek do organów państwa oraz z zasadą praworządności.
Z treści art. 145 ust. 2 u.g.n., jak też z żadnego innego przepisu powszechnie obowiązującego prawa nie można wyprowadzić wniosku, że z wydaniem przez organ gminy pierwotnej decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej, nawet później uchylonej ustawodawca wiąże skutek w postaci przerwania lub zawieszenia terminu trzyletniego, określonego w art. 145 ust. 2 u.g.n. Przypadki, gdy z określoną czynnością prawną łączy się skutek przerwania lub zawieszenia terminu, wymagają wyraźnej podstawy prawnej. Przykład mogą tu stanowić, wskazane także przez WSA w Poznaniu w ww. wyroku z dnia 21 czerwca 2012 r., unormowania art. 70 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r., poz. 749 ze zm.), u.g.n. stosownych regulacji nie zawiera.
Zwrócić należy także uwagę na sposób uzasadnienia w przedmiocie rozpatrywanego zarzutu zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Organ ten, w sposób bezpośredni w ogóle nie odniósł się do zarzutu odwołania związanego z upływem terminu trzyletniego. Można jedynie przypuszczać, że Kolegium uczyniło to w sposób pośredni, poprzez odwołanie do treści art. 153 P.p.s.a., w zakresie instytucji związania organów rozstrzygających w sprawie oceną prawną oraz wskazaniami co do dalszego postępowania zawartymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 22 marca 2012 r., sygn. II SA/Sz 1400/11.
Podkreślić należy, że przedmiotem oceny sądu przy wydaniu ww. wyroku była decyzja SKO z dnia [...]oraz wydana z zachowaniem terminu trzyletniego, określonego w art. 145 ust. 2 u.g.n. decyzja Prezydenta Miasta z [...]. Sąd w prowadzonym postępowaniu dokonał wyłącznie kontroli legalności wydania wskazanych decyzji, w wyniku której uchylił decyzje organów obu instancji.
Fakt upływu trzyletniego terminu o charakterze materialnoprawnym, jaki organ rozpoznający sprawę ma na wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej, powodujący, że wydanie takiej decyzji staje się bezprzedmiotowe, uznać należy za okoliczność, która skutkuje wyłączeniem zastosowania art. 153 P.p.p.s., o ile kwestia sposobu liczenia i upływu danego terminu nie była przedmiotem rozstrzygnięcia sądu zawierającego określoną ocenę prawną lub wskazania co do dalszego postępowania.
Reasumując uznać należy, że wobec usunięcia z obrotu prawnego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 22 marca 2012 r., sygn. II SA/Sz 1400/11 decyzji SKO z dnia [...]oraz decyzji Prezydenta Miasta z [...] wydana następnie przez Prezydenta Miasta decyzja z dnia [...] oraz zaskarżona do sądu decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] wydane zostały w stosunku do strony skarżącej z naruszeniem zakreślonego w art. 145 ust. 2 u.g.n. terminu trzyletniego na wydanie decyzji w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej, który to termin upłynął w rozpoznawanej sprawie z dniem [...]r.
Powyższa okoliczność stanowi podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...]r., a przez to bezprzedmiotową czyni także analizę pozostałych postawionych w skardze zarzutów.
W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono, jak w pkt I sentencji.
Orzeczenie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku (pkt II) oparte zostało o przepis art. 152 a w przedmiocie kosztów postępowania sądowego (pkt III) w oparciu o art. 200 w zw. z art. 205 ww. ustawy.