Uzasadnienie
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...], Nr [...], wymierzył na podstawie art. 57 ust. 7, art. 59f ust. 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz.U. z 2013 r., poz. 1409, z późn. zm.) A. i J.M. karę [..] zł z tytułu nielegalnego użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce nr [...] gm..
W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji ustalił, że A. i J.M. zam., w dniu [...] złożyli do PINB zawiadomienie o zakończeniu budowy przedmiotowego budynku mieszkalnego. Decyzją z dnia [...] zgłosił sprzeciw do zamiaru przystąpienia do użytkowania w/w obiektu. Od powyższej decyzji A. i J.M. wnieśli odwołanie. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy ww. decyzję PINB. W toku postępowania dotyczącego zawiadomienia o zakończeniu budowy, z uwagi na niedostarczenie wymaganych dokumentów, przeprowadzono kontrolę budowy, w trakcie której stwierdzono, że budynek mieszkalny został wybudowany w sposób istotnie odbiegający od zatwierdzonego projektu budowlanego i jest użytkowany. Poszczególne pomieszczenia budynku zostały umeblowane i wyposażone w sprzęt AGD, RTV, przybory do czyszczenia, sprzątania i mycia, sprzęt ogrodniczy, sprzęt do ćwiczeń, rekreacji i wypoczynku urządzenia i inne sprzęty domowe do przygotowania i spożycia posiłków.
Inwestorzy do protokołu z dnia [...] zeznali, że w budynku tym przyrządzają posiłki i korzystają z pomieszczeń sanitarno-higienicznych. Organ wskazał, że inwestorzy oświadczyli do protokołu, że gromadzenie powyższych rzeczy nastąpiło po złożeniu w dniu 12.05. 2014 r, zawiadomienia o zakończeniu budowy. Powołując się na opisane w protokole sprzęty i przedmioty znajdujące się w budynku i wykonaną na potwierdzenie ustaleń dokumentację fotograficzną, PINB nie miał wątpliwości co do przystąpienia przez inwestorów do użytkowania budynku mieszkalnego, a zatem wymierzył karę stosownie do dyspozycji art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego.
Na powyższe postanowienie zażalenie wniosła A. M. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz.U. z 2013 r., poz. 267, z późn. zm.) oraz art. 57 ust. 7 i art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, po rozpatrzeniu zażalenia - utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy.
W uzasadnieniu organ odwoławczy, po przytoczeniu treści zaskarżonego postanowienia wskazał, że A. M. w zażaleniu podniosła, że już w trakcie kontroli przeprowadzonej w dniu [...] informowała organ powiatowy, iż budynek nie jest użytkowany. W przedmiotowym budynku bywają z mężem okazjonalnie, by doglądać robotników, bądź wykonać konieczne prace w ogrodzie. Oboje z mężem mieszkają bowiem, gdzie mieści się ich centrum życia i aktywności zawodowej. Do pracy potrzebne są jej komputer, skaner, drukarka, faks oraz Internet o dużej szybkości, których nie ma w przedmiotowym budynku. Odległość od miejsca budowy (km) wymaga niekiedy pozostania na noc. Sprzęt AGD musiał zostać zamontowany w trakcie zabudowy kuchni. Jest to zabudowa stała, a sprzęty te są w nią wbudowane. Sprzęt radiowy został wstawiony po jego wymianie na nowy w domu, a telewizora nie posiadają. Płyty gramofonowe winylowe oraz gramofon przez kilka lat czekały na strychu, w chwili gdy kupili odpowiedni regał przewieźli je, by uniknąć jeszcze większych zniszczeń.
Książki i czasopisma w przeważającej części dotyczą uprawy i pielęgnacji roślin, gdyż ogród otaczający dom urządzają sami. Wiele sprzętów, jak pralka, odkurzacz, ławeczka do ćwiczeń, deska do prasowania są zupełnie nowe i nieużywane. Niektóre przedmioty (zegar, dwie oprawione mapy regionu, lustro, sokowirówka, filiżanki) są prezentami od rodziny i znajomych, którzy wiedzą, że kończymy budowę domu i wyposażamy go. Gitara należy do córki - zostawiła ją tam na czas wakacji wyjeżdżając na praktyki studenckie - pod koniec została zabrana. Pościeli nie mają - jeśli nocują, to w bardzo prowizorycznym posłaniu (śpiwory, jaśki). Rzeczy osobiste (bieliznę, ręczniki, kosmetyki) każdorazowo przywożą ze sobą. Część kocyków i dywaników przeznaczona jest dla psa (), który jest bardzo wrażliwy na zimno. Meble zostały zakupione już po złożeniu zawiadomienia o zakończeniu budowy. Z przedmiotowego budynku nie korzystają z mężem w sposób ciągły i przebywają w nim jedynie okresowo, bowiem ich miejscem zamieszkania i aktywności zawodowej jest.
Wszystkie meble w tym budynku są zabezpieczone folią i oklejone taśmą. Szuflady i półki są puste. Poinformowali o powyższym organ powiatowy, który jednak faktu tego nie uwzględnił. Do zażalenia załączono szereg fotografii zafoliowanych mebli.
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ustalił, powołując się na akta sprawy, że A. i J.M., na podstawie decyzji ostatecznej Burmistrza Miasta i Gminy o pozwoleniu na budowę z dnia [...] Nr [...], zrealizowali inwestycję polegającą na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z przyłączami, zbiornikiem na ścieki i utwardzeniami terenu, zlokalizowanego na dz. nr 66/1, położonej w miejscowości, gm.
W dniu 12.05.2014 r. A. i J.M. złożyli w siedzibie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego zawiadomienie o zakończeniu budowy ww. budynku mieszkalnego.
Decyzją z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 54 w związku z art. 57 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, zgłosił sprzeciw do ww. zawiadomienia o zakończeniu budowy.
Po rozpatrzeniu odwołania A. M., decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy ww. decyzję PINB z dnia [...].
W dniu [...] r. organ powiatowy przeprowadził na przedmiotowej nieruchomości czynności kontrolne w zakresie przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego przy realizacji przedmiotowej inwestycji. W toku przedmiotowej kontroli stwierdzono, że analizowany budynek mieszkalny jest użytkowany. W protokole z czynności odnotowano m.in., iż cyt.:
"1. W pomieszczeniach piwnicznych znajdują się różne regały z narzędziami, ubraniami i innymi środkami, przyrządy do ćwiczeń, rowery itp.
- 2. W poziomie parteru w pokojach jak i łazience, kuchni znajdują się meble na których znajdują się książki, płyty urządzenia elektryczne, w kuchni naczynia, sprzęt kuchenny, w łazience przybory do mycia, ręczniki natomiast na łóżkach (pościel) koce, poduszki i śpiwór.
- 3. W poziomie poddasza znajdują się meble regały, urządzenia elektryczne oraz w łazience przybory do mycia i kąpieli".
Na poparcie powyższego wykonano szereg fotografii, które następnie załączono do akt sprawy.
Obecni podczas kontroli inwestorzy - A. i J.M. złożyli do ww. protokołu zgodne oświadczenie, iż cyt.: "nie zgadzają się z tym, że użytkują budynek oraz, że stałym miejscem ich zamieszkania jest, natomiast w przedmiotowym budynku bywają okazjonalnie, by doglądać robotników, bądź wykonać konieczne prace w ogrodzie. Ponadto oświadczyli, iż znajdujące się w budynku rowery służą do rekreacji, natomiast przybory toaletowe w łazienkach służą do podstawowej higieny po powrocie z jazdy na rowerze lub po wykonaniu prac ogrodowych i remontowych oraz, że cyt.: "Płyty zostały przywiezione ze strychu na którym to ulegały powolnemu niszczeniu. Sprzęt kuchenny i naczynia służą do przygotowania posiłków po pracy. Sprzęt elektryczny został przywieziony ze stałego miejsca zamieszkania po wymianie na nowy. Pomieszczenie z przyrządem do ćwiczeń jest ciągle urządzane, przyrząd do ćwiczeń nie jest wykorzystywany został dopiero rozłożony. Narzędzia w warsztacie są wykorzystywane do prac wykończeniowych. Warsztatowe narzędzia są zabierane z powrotem do naszego stałego miejsca zamieszkania".
Mając na względzie powyższe, pismem z dnia 30.09.2014 r. PINB zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie samowolnego przystąpienia do użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego z przyłączami, zbiornikiem na ścieki i utwardzeniami terenu, zlokalizowanego na dz. nr [...], położonej w m., gm..
Następnie zaskarżonym postanowieniem z dnia [...], Nr [...], na podstawie art. 57 ust. 7 w związku z art. 59f ustawy Prawo budowlane, organ powiatowy wymierzył inwestorom karę za nielegalne użytkowanie przedmiotowego obiektu budowlanego, w kwocie [...] zł. - stanowiącej iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w) podwyższoną dziesięciokrotnie: s x k x w x, gdzie s = [...]; k=; w = dla kategorii I (zgodnie z załącznikiem do ustawy Prawo budowlane - budynki mieszkalne jednorodzinne).
Organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 (brak sprzeciwu właściwego organu nadzoru budowlanego w terminie 21 dni od doręczenia zawiadomienia o zakończeniu budowy) i (wydanie w drodze decyzji pozwolenia na użytkowanie), właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu.
Zawarte w ww. przepisie sformułowanie "organ wymierza karę" świadczy o obligatoryjnym charakterze stosowania tejże instytucji.
W ocenie ZWINB, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, w szczególności fotografie wykonane podczas kontroli PINB z dnia [...], nie pozostawia wątpliwości co do przystąpienia przez inwestorów do użytkowania przedmiotowego budynku. Według organu, o przystąpieniu do użytkowania obiektu budowlanego nie świadczy jeszcze umieszczenie w lokalu umeblowania, albo wyposażenie go w sprzęt AGD. Jednakże zgromadzenie i wykorzystywanie przedmiotów codziennego użytku, oraz wykonywanie w lokalu takich czynności, jak przygotowywanie na sprzęcie kuchennym posiłków, korzystanie z pomieszczenia łazienki lub okresowe noclegowanie w budynku, co miało miejsce w przedmiotowej sprawie, ewidentnie świadczy o przystąpieniu do użytkowania takiego obiektu. Przy tym bez znaczenia jest, czy w niniejszej sprawie ww. budynek użytkowany był stale, czy też tylko okresowo lub czasowo (np. tylko w określonej porze dnia lub w pewne dni tygodnia).
Podobnie bez znaczenia pozostaje podnoszona przez inwestorów okoliczność, iż obecnie nie użytkują już przedmiotowego budynku. Karę, o której mowa w art. 57 ust. 7 prawa budowlanego wymierza się bowiem za stwierdzenie faktu przystąpienia do użytkowania. Fakt ten został natomiast, zdaniem ZWINB, wykazany przez organ powiatowy w toku postępowania pierwszoinstancyjnego.
Jednocześnie ZWINB stwierdził, iż wysokość kary została naliczona przez PINB prawidłowo, zgodnie z wytycznymi zawartymi w art. 57-59f prawa budowlanego i przyjęciem właściwych kategorii obiektu budowlanego wg załącznika do ww. ustawy.
W przedmiotowej sprawie brak jest zatem podstaw prawnych do uchylenia zaskarżonego postanowienia.
A. M. działająca przez pełnomocnika adwokata M. J. wniosła skargę na wyżej opisane postanowienie, któremu zarzuciła:
- 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, mające wpływ na treść orzeczenia tj. art. 54, 55 oraz 57 ust 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1994 r. Nr 89 poz. 414 ze zm.) poprzez niewłaściwe jego zastosowanie polegające na przyjęciu, że istnieją podstawy do prowadzenia postępowania zmierzającego do wymierzenia inwestorom kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego oraz poprzez błędną wykładnię art. 57 ust 7 poprzez błędną wykładnię pojęcia "przystąpienia do użytkowania obiektu.",
- 2. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a i art. 80 kp.a poprzez niedopełnienie obowiązku zebrania wyczerpującego materiału dowodowego, skutkujące niewłaściwą oceną stanu faktycznego przez organ, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Wskazując na powyższe zarzuty, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], i zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania przed organami administracyjnymi oraz sądem administracyjnym, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w ocenie skarżącej, postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w sposób oczywisty narusza art. 54 ustawy Prawo budowlane, albowiem przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego może nastąpić jedynie wówczas, gdy obiekt został zrealizowany legalnie, tj. na podstawie pozwolenia na budowę i zgodnie z jego warunkami.
Powyższe stanowisko wypracowane zostało przez linię orzeczniczą Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyroku z dnia 5 lutego 2013 r. (IIOSK 1847/11, LEX 1358420) uznał, iż nie ma podstaw prawnych do domagania się od inwestora pozwolenia na użytkowanie w sytuacji, gdy przedmiotowy obiekt jest realizowany w warunkach odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego i udzielonego pozwolenia na budowę.
Innymi słowy, skoro strona nie może skutecznie ubiegać się o "uzyskanie decyzji w trybie art. 54 u.p.b., to nie może tym samym naruszyć tej normy prawa, a to nie pozwala organowi zastosować kary z art. 57 ust. 7 u.p.b". Cytowane wyżej orzeczenie NSA należy wprost odnieść do niniejszej sprawy, ponieważ Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w trakcie kontroli przedmiotowego budynku przeprowadzonej w dniu [...] stwierdził, że został on wybudowany w sposób istotnie odbiegający od zatwierdzonego projektu budowlanego.
W zaistniałej sytuacji nie było zatem podstaw materialnoprawnych do nałożenia na inwestorów kary z tytułu nielegalnego użytkowania budynku.
Skarżąca zarzucając ponadto naruszenie obowiązującej w obrocie prawnym interpretacji ustawowego pojęcia "przystąpienia do użytkowania obiektu" wskazała, że zgodnie ze stanowiskiem judykatury, przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego nie jest równoznaczne z umieszczeniem w nim sprzętów. Umieszczenie wyposażenia, maszyn, urządzeń w obiekcie budowlanym, nawet jeśli wiąże się z przytwierdzeniem do tego obiektu, samo w sobie nie uzasadnia jeszcze twierdzenia o przystąpieniu do użytkowania obiektu. Umieszczenie tego rodzaju wyposażenia w określonych okolicznościach sprawy może mieć na celu jedynie przygotowanie do przystąpienia do użytkowania (wyrok NSA z dnia 5 grudnia 2012 r., II OSK 1414/1, LEX 1367259). Stwierdzenie w toku kontroli faktu gromadzenia w budynku mebli, sprzętów, czy rzeczy osobistych może być więc jedynie dowodem na umieszczenie ich w budynku, nie zaś na przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego.
W kontekście zarzutów naruszenia przepisów postępowania podniesiono w uzasadnieniu skargi, że organ administracji nie wyjaśnił wszystkich okoliczności faktycznych, co skutkowało błędnym przyjęciem, że strony przystąpiły do użytkowania budynku w m. Swoje przekonanie organ oparł jedynie na fakcie, że w przedmiotowym budynku znajdowały się meble (regały z książkami, ubraniami i innymi środkami), przyrządy do ćwiczeń, sprzęty elektroniczne, rowery, środki czystości i przybory do mycia, czy pościel, a to nie stanowi dowodu na okoliczność przystąpienia inwestorów do użytkowania budynku.
W judykaturze podkreśla się, że do ustalenia, czy faktycznie doszło do przystąpienia do użytkowania obiektu, niezbędne jest przeprowadzenie dodatkowych dowodów, takich jak przesłuchanie świadków i samych stron, a także wystąpienie do innych organów lub instytucji o zajęcie stanowiska w sprawie. Tymczasem zarówno organ powiatowy, jak i organ wojewódzki jako organ II instancji uprawniony do uzupełnienia materiału dowodowego w trybie art. 136 k.p.a,, zaniechały ich przeprowadzenia, ograniczając się jedynie do wysłuchania stanowiska skarżących w dniu kontroli oraz zanegowania ich twierdzeń podniesionych w piśmie z dnia 13 października 2014 r. oraz w odwołaniu od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego.
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego odpowiadając na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Sądowa kontrola zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia wykazała, że akt ten narusza przepisy postępowania administracyjnego w istotnym stopniu, uzasadniającym jego uchylenie oraz uchylenie obarczonego takimi samymi wadami postanowienia organu I instancji.
Materialną podstawę zaskarżonego postanowienia stanowi przepis art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane. Przepis ten stanowi, że w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu.
Z powyższego przepisu wynika, że dla oceny zgodności z prawem postanowienia o nałożeniu kary na podstawie art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane istotne znaczenie ma zbadanie, czy inwestor naruszył postanowienia art. 54 i art. 55 tej ustawy, a zatem czy przystąpił do użytkowania obiektu bez wymaganego i skutecznego zgłoszenia zakończenia budowy lub bez wymaganej przepisem art. 55 decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (podobnie wyrok NSA z 20 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 1049/09).
Analiza uzasadnień postanowień organów obu instancji, w zestawieniu z zebranym materiałem dowodowym, dokonana w kontekście zarzutów skargi, potwierdza zarzucane skargą braki w gromadzeniu i ocenie materiału dowodowego.
Po pierwsze, wskazać należy, że w orzecznictwie sadów administracyjnych i w doktrynie utrwalony jest pogląd, że ocena dowodów winna opierać się na wszechstronnej ocenie całokształtu materiału dowodowego, przy czym organy obu instancji obowiązane są ocenić każdy z dowodów z osobna i wszystkie dowody łącznie (B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C. H. Beck 2014 s. 372-373 nb 1-4; A. Wróbel w: M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wolters Kluwer 2013, s. 527, uw. 6). Naruszenie przepisów o postępowaniu dowodowym sprawia, że ocena wyników postępowania będzie wadliwa z tego powodu, że jest oparta na materiale dowodowym niekompletnym lub nie w pełni rozpatrzonym (wyrok SN z 23. 11.1994 r., III ARN 55/94, OSNP 1995/7/83, akceptowany przez A. Wróbla – op. cit. s. 527, uw. 9).
Co prawda, w świetle ustaleń zawartych w zaskarżonym postanowieniu dostrzec trzeba wystąpienie szeregu okoliczności, które dały organom podstawę do stwierdzenia przystąpienia przez inwestorów do użytkowania spornego budynku, rzecz jednak w tym, że organy orzekające w sprawie potraktowały ustalone w toku kontroli okoliczności w oderwaniu od realiów wynikających z wyjaśnień stron postępowania. Żaden z tych organów nie rozważył wyjaśnień złożonych przez inwestorów w toku kontroli, nie wskazano, które z nich i dlaczego uznano za niewiarygodne. Organ odwoławczy nie dokonał oceny wiarygodności twierdzeń A. M. zawartych w zażaleniu i nie rozważył ich argumentacji w kontekście okoliczności, że strony mieszkają [..] km od miejsca budowy. Nie przeprowadzono również jakiegokolwiek dowodu zeznań świadków (kierownika budowy, robotników zatrudnionych na budowie, ewentualnych sąsiadów).
W ocenie Sądu, samo zgromadzenie umeblowania i sprzętów domowych oraz podstawowych rzeczy niezbędnych dla pobytu, noclegu i utrzymania higieny osobistej, nie zawsze stanowić będzie o przystąpieniu do użytkowania budynku mieszkalnego. Mieć należy na uwadze, że samo zgromadzenie sprzętów w obiekcie równie dobrze może świadczyć o przygotowaniu do użytkowania, które nie jest objęte sankcja wynikającą z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego. Należało zatem rozważyć wyjaśnienia skarżącej i jej twierdzenia zawarte w zażaleniu biorąc pod uwagę rozłożenie faktów w czasie. Niezaprzeczalne jest bowiem zgłoszenie przez inwestorów w dniu [..] zakończenia budowy, wydanie przez organ decyzji wnoszącej sprzeciw w dniu [...] r. oraz przeprowadzenie kontroli ujawniającej okoliczności będące podstawą wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie w dniu 22 września 2014 r. Organy nie rozważyły w kontekście powyższych okoliczności oraz faktu umiejscowienia ich centrum życiowego, czy przyznana przez inwestorów konieczność sporadycznego pozostania na noc w budowanym obiekcie, celem nadzorowania robót budowlanych oraz osobistego udziału w urządzaniu ogrodu przydomowego, w powiązaniu z dość znaczną odległością miejsca zamieszkania inwestorów od miejsca budowy, jest wystarczająca do stwierdzenia że doszło do zrealizowaniu przez nich zamiaru przystąpienia do użytkowania tego domu..
Ustalenie, że inwestorzy przystąpili do użytkowania spornego budynku, jest zatem w realiach niniejszej sprawy co najmniej przedwczesne.
Po drugie, z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że inwestor, stosownie do wymogu określonego w art. 54 Prawa budowlanego, zawiadomił właściwy organ o zakończeniu budowy. Zawiadomienie to jednak nie odniosło skutku umożliwiającego legalne przystąpienie do użytkowania tego obiektu, ponieważ Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego złożył w drodze decyzji z dnia [...] sprzeciw do zamiaru przystąpienia do użytkowania zgłoszonego obiektu. Dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy istotne znaczenie miało zawarte w postanowieniu organu I instancji, a pominięte w rozważaniach przez ten organ, jak również niedostrzeżone przez organ odwoławczy ustalenie, że wyniki kontroli przeprowadzonej w toku postępowania w przedmiocie zgłoszenia zakończenia budowy wykazały, że "budynek mieszkalny został wybudowany w sposób istotnie odbiegający od zatwierdzonego projektu budowlanego". Organy obu instancji z ustalenia tego nie wyprowadziły żadnych wniosków.
Tymczasem, jak zasadnie zostało to podniesione w skardze, celem przewidzianej w art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane kary jest zmobilizowanie do dopełnienia określonych prawem czynności takiego tylko inwestora, który powinien i może skutecznie ubiegać się o uzyskanie zezwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. Zawiadomienie o zakończeniu budowy, o którym mowa w art. 54 ustawy Prawo budowlane dotyczy budowy prowadzonej legalnie, a zatem prowadzonej na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę i zgodnie z jej warunkami określonymi przede wszystkim w zatwierdzonym decyzja projekcie budowlanym.
Skład Sądu orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 5 lutego 2013 r sygn. akt II OSK 1847/11 (dostępny w Internetowej bazie: www.nsa.orzeczenia.gov.pl), stwierdzające, że:" zawiadomienie o zakończeniu budowy, o którym mowa w art. 54 ustawy - Prawo budowlane dotyczy budowy prowadzonej legalnie, a więc na podstawie pozwolenia na budowę i zgodnie z jej ustaleniami. Prawnie skuteczne jest, zatem zawiadomienie o zakończeniu budowy, ale tylko co do obiektów wybudowanych zgodnie z projektem i warunkami pozwolenia na budowę.
Natomiast w sytuacji, gdy inwestor od warunków pozwolenia odstąpił, nie można mu czynić zarzutu braku zawiadomienia o zakończeniu budowy (art. 54 ustawy - Prawo budowlane). Konkludując powyższe uwagi stwierdzić trzeba, iż nie ma podstaw prawnych do domagania się od inwestora pozwolenia na użytkowanie, w sytuacji, gdy przedmiotowy obiekt jest realizowany w warunkach odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego i udzielonego pozwolenia na budowę."
W sytuacji, gdy organ powiatowy ustalił, że przedmiotowy obiekt wykonany został z istotnymi odstępstwami od udzielonego inwestorom pozwolenia na budowę, to rzeczą organu odwoławczego było zbadanie i wyjaśnienie tej okoliczności, gdyż jej potwierdzenie stanęłoby na przeszkodzie nałożenia kary na podstawie art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane.
Rzecz jednak w tym, że w materiale dowodowym, zebranym w przedstawionych sądowi aktach administracyjnych, nie ma dowodu potwierdzającego takie ustalenie, a zatem stwierdzić trzeba, że okoliczność istotnego odstąpienia przez inwestorów od udzielonego pozwolenia na budowę, nie została dostatecznie wyjaśniona. Podkreślenia wymaga, że z przyczyn wskazanych wyżej, pozytywne przesądzenie powyższej okoliczności musiałoby skutkować umorzeniem postępowania administracyjnego wszczętego przez organ I instancji w niniejszej sprawie.
Wyżej opisane braki w gromadzeniu materiału dowodowego oraz w jego ocenie przez organy obu instancji stanowią naruszenie art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 K.pa. Organ odwoławczy dodatkowo naruszył także art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. skoro utrzymał w mocy wadliwe postanowienie organu I instancji.
W tym stanie sprawy, wobec stwierdzonego naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, należało uchylić zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji.
Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy rzeczą organu będzie jednoznaczne ustalenie czy zgłoszone przez skarżących zakończenie budowy dotyczyło budowy dokonanej z istotnym odstąpieniem od warunków pozwolenia na budowę. Pozytywne przesądzenie tej kwestii skutkować powinno umorzeniem postępowania pierwszej instancji jako bezprzedmiotowego. W przypadku zaś ustalenia negatywnego co do powyższej okoliczności, rzeczą organu będzie wyczerpujące zebranie materiału dowodowego i poddanie go wszechstronnej ocenie umożliwiającej niekontrowersyjne rozstrzygniecie czy spełnione zostały materialnoprawne przesłanki zastosowania art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane.
Z tych względów należało orzec, jak w sentencji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 P.p.s.a (pkt I wyroku) oraz art. 200 i 205 § 2 P.p.s.a. (pkt II wyroku).