Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczeciniez 14 lipca 2022 r., sygn. akt II SA/Sz 355/22

Uzasadnienie

1. Inspektor Ochrony Środowiska (przywoływany dalej jako: "Organ") zarządzeniem pokontrolnym z dnia [...] lutego 2022 r., nr [...], wydanym na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz. U. z 2021 r., poz. 1070 ze zm., przywoływanej dalej jako: "i.o.ś.") oraz ustaleń, udokumentowanych protokołem kontroli Nr [...], skierowanym do M. Sp. z o.o. w K. (dalej przywoływany jako: "Skarżący", "Kontrolowany" lub "Spółka") zarządził:

1) przestrzeganie warunku określonego w punkcie 1.1.2. lit. f) decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w S. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z [...] października 2020 r., znak [...], pozwolenia wodnoprawnego na usługi wodne dla komunalnej oczyszczalni ścieków dla aglomeracji K. w K1., w zakresie dopuszczalnych wartości stężeń wskaźników zanieczyszczeń w odprowadzanych ściekach, termin realizacji: niezwłocznie po otrzymaniu zarządzenia,

2) prowadzenie ewidencji odpadów o kodzie 19 08 05, zgodnie ze stanem rzeczywistym, stosownie do wymogu art. 66 ust. 1 i art. 67 ust. 3 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2021 r. poz. 779 ze zm.), termin realizacji: niezwłocznie po otrzymaniu zarządzenia.

Termin przesłania pisemnej informacji o zakresie podjętych działań służących wyeliminowaniu wskazanych w zarządzeniu naruszeń Organ wyznaczył na dzień 18 marca 2022 r.

Uzasadniając swoje stanowisko Organ podał, że na podstawie ustaleń kontroli przeprowadzonej w dniach 27 sierpnia – 30 grudnia 2021 r., w oczyszczalni ścieków w K1. zarządzanej przez Spółkę stwierdzono nieprawidłowości w zakresie przestrzegania wymagań ochrony środowiska w związku z tym zarządzono o ich usunięciu. Mianowicie ustalono, że zgodnie z punktem 1.1.2. lit. f) decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w S. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z [...] października 2020 r., znak [...], udzielającej pozwolenia wodnoprawnego na usługi wodne dla komunalnej oczyszczalni ścieków dla aglomeracji K. w K1., najwyższe dopuszczalne wartości głównych wskaźników zanieczyszczeń w odprowadzanych ściekach, do wykonywania których Spółka została zobligowana z częstotliwością 24 próbki w ciągu roku, wynoszą: BZT5- 15,0 mg/1, ChZTcr- 125,0 mg/1, zawiesiny ogólne - 35,0 mg/1, azot ogólny — 10,0 mg/1, fosfor ogólny - 1,0 mg/1, odczyn pH 6,5 - 9,0, tymczasem analiza sprawozdań z badań laboratoryjnych ścieków oczyszczonych pobranych w 2021 r., wykazała przekroczenia dopuszczalnej wartości wskaźników określonych w pozwoleniu wodnoprawnym: w próbce pobranej w dobie 07/08.01.2021 r. dla azotu ogólnego o 7,0 mg/1, w próbce pobranej w dobie 13/14.01.2021 r. dla azotu ogólnego 9,4 mg/1, w próbce pobranej w dobie 10/11.03.2021 r. dla azotu ogólnego o 7,1 mg/1, w próbce pobranej w dobie 17/18.03.2021 r. dla azotu ogólnego o 4,8 mg/1, w próbce pobranej w dobie 24/25.03.2021 r. dla azotu ogólnego o 2,3 mg/1 i dla fosforu ogólnego o 0,21 mg/1, w próbce pobranej w dobie 25/26.03.2021 r. dla azotu ogólnego o 4,8 mg/1, w próbce pobranej w dobie 08/09.06.2021 r. dla fosforu ogólnego o 0,09 mg/1.W świetle wykazanych przekroczeń dopuszczalnych wartości parametrów stwierdzono zatem naruszenie warunku określonego w punkcie 1.1.2. lit. f) ww. decyzji.

Nadto kontrola wykazała, że Spółka w wyniku eksploatacji oczyszczalni ścieków wytworzyła ustabilizowane komunalne osady ściekowe, odpad o kodzie 19 08 05 w ilości 3860,00 Mg w 2020 r. oraz w ilości 53,36 Mg od stycznia do listopada 2021 r., zaś w okresie od stycznia do sierpnia 2020 r. przekazywała komunalne osady ściekowe do zastosowania w rolnictwie w procesie odzysku R10 oraz do kompostowania w procesie odzysku R3. Ustalono, że na terenie oczyszczalni ścieków funkcjonuje nowa instalacja, w której powstaje organiczno - mineralny środek poprawiający właściwości gleby pod nazwą "[...]". Kontrolowana Spółka posiada decyzję Nr [...] Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] lipca 2020 r., pozwalającą na wprowadzenie do obrotu ww. organiczno - mineralnego środka poprawiającego właściwości gleby. W uzasadnieniu ww. decyzji wskazano, że "[...] do produkcji środka poprawiającego właściwości gleby będącego przedmiotem postępowania wykorzystywane są odwodnione komunalne osady ściekowe z oczyszczalni ścieków w K1. k/K., higienizowane wapnem według technologii [...]®".

Spółka w okresie objętym kontrolą, poddawała odpad o kodzie 19 08 05 przetworzeniu w instalacji na terenie oczyszczalni ścieków oraz przekazywała do zagospodarowania w procesie odzysku R3 uprawnionemu podmiotowi (jedynie w przypadku przerwy technologicznej własnej instalacji do przetwarzania). W świetle wyjaśnień złożonych przez przedstawiciela Kontrolowanego do protokołu przyjęcia informacji - stanowiącego załącznik nr 6 do protokołu kontroli - "Spółka prowadzi ewidencję odpadu o kodzie 19 08 05, który powstaje w przypadku przerw technologicznych w produkcji polepszacza pH regulatora (...)".Podczas kontroli została okazana karta ewidencji odpadów o kodzie 19 08 05 nr [...], rok 2021, stanowiąca załącznik nr 18 do protokołu kontroli, z której wynika, że w okresie od 19 -26 listopada 2021 r. Spółka wytworzyła i przekazała do zagospodarowania osady ściekowe w ilości 53,36 Mg spółce B. Sp. z o.o., do przetwarzania w procesie odzysku R3.

W przedmiotowej karcie ewidencji nie zostały wykazane wytworzone na oczyszczalni ścieków odpady o kodzie 19 08 05, które zostały poddane przetwarzaniu w instalacji do produkcji środka poprawiającego właściwości gleby. Z uzasadnienia ww. decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] lipca 2020 r. jednoznacznie wskazano, że do produkcji środka poprawiającego właściwości gleby wykorzystywane są komunalne osady ściekowe wytwarzane na oczyszczalni ścieków w K1.. Kontrola zatem potwierdziła, że Kontrolowany prowadzi ewidencję odpadów o kodzie 19 08 05 niezgodnie ze stanem rzeczywistym, co stanowi naruszenie art. 66 ust. 1 ustawy o odpadach.

1. 2. Skarżąca zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego ww. zarządzenie wnosząc o jego uchylenie w zakresie jego pkt 2. Zaskarżonemu zarządzeniu zarzuciła naruszenie:
2. - art. 66 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt. 6 ustawy o odpadach poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na bezpodstawnym przyjęciu, że Skarżąca jest zobowiązana do prowadzenia ewidencji odpadów dla komunalnych osadów ściekowych, z których produkowany jest środek poprawiający właściwości gleby,
3. - art. 67 ust. 3 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt. 6 ustawy o odpadach poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na bezpodstawnym przyjęciu, iż Reaktor do którego kierowane są za pomocą przenośników i muld komunalne osady ściekowe, z których produkowany jest środek poprawiający właściwości gleby, jest instalacją do przetwarzania odpadów.

W motywach skargi wskazała, że Organ nie ustalił, czy komunalne osady ściekowe powstające w oczyszczalni ścieków, będące substratem do produkcji środka poprawiającego właściwości gleby, stanowią odpad w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy o odpadach. Przy czym pominął złożone w przez Spółkę wyjaśnienie (załącznik nr 6 do protokołu), że "osad ściekowy podlega obróbce w ciągu technologicznym oczyszczalni ścieków, pozwalającej spełnić wymagania ustawy o nawozach i nawożeniu i na żadnym etapie nie powstaje odpad, z uwagi na to, że w procesie oczyszczania ścieków powstaje tylko i wyłącznie pH regulator (środek poprawiający właściwości gleby), który jest produktem niebędącym odpadem. Proces nie wpływa negatywnie na życie i zdrowie ludzi oraz środowisko". Pominął też fakt, że oczyszczalnia ścieków została tak zmodernizowana, że wytwarzane przez Spółkę komunalne osady ściekowe, kierowane do reaktora (instalacji produkcji środka poprawiającego właściwości gleby) nie są na żadnym etapie magazynowane (nie następuje przerwanie ciągu technologicznego) oraz, że dostarczenie osadu następuje za pomocą przenośników i muld.

Spółka tak zmodyfikowała swój ciąg technologiczny, że w trakcie normalnego użytkowania instalacji oczyszczalni ścieków nie dochodzi do przerwania ciągu oczyszczania ścieków, w wyniku którego mógłby zostać wytworzony odpad w postaci komunalnego osadu ściekowego, co jest zgodne z hierarchią postępowania z odpadami wskazaną w art. 17 ww. ustawy o odpadach. Taki sposób postępowania z komunalnymi osadami ściekowymi wskazano również w "Strategii postępowania z komunalnymi osadami ściekowymi na lata 2019-2022" opracowanej przez Ministerstwo Środowiska, w której na schemacie jako jeden z wielu procesów przeróbki osadów, jako części obróbki ścieków, a nie odpadów wskazano przeróbkę pozwalającą spełnić wymagania ustawy o nawozach i nawożeniu poprzez uzyskanie nawozu/produktu wspomagającego uprawę roślin. W przypadku osadu kierowanego w ciągu technologicznym oczyszczalni do reaktora produkcji nawozu nie następuje "pozbycie się" osadu.

Nie zostaje więc spełniona przesłanka definicji odpadu określona w art. art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach. Brak jest więc konieczności prowadzenia ewidencji dla wytwarzanego komunalnego osadu ściekowego, bo wytwarzany jest substrat do produkcji nawozu, a nie odpad. Konsekwencją takiego stanowiska jest też wskazanie, że reaktor do produkcji nawozu nie jest instalacją do przetwarzania odpadów. Stąd też Spółka nie prowadzi procesu przetwarzania odpadu - komunalnego osadu ściekowego, jak również po procesie oczyszczenia ścieków nie pozostaje, pochodzący z oczyszczalni osad, a produkt w związku z czym także w tym przypadku nie musi prowadzić ewidencji odpadów. Odpad w postaci komunalnego osadu ściekowego kwalifikowanego pod kodem 19 08 05 zostaje przez Spółkę wytworzony tylko w przypadku awarii/napraw lub konserwacji reaktora produkcji nawozu i w tym zakresie Spółka prowadzi jego ewidencje, co wykazały wyniki kontroli Organu.

3. W odpowiedzi na skargę Organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Dodatkowo podniósł, że kwalifikacja komunalnych osadów ściekowych jako odpadów wynika z definicji wskazanej w art. 3 ust. 1 pkt 4 ustawy o odpadach (Dz.U. z 2021 poz. 779 ze zm.) oraz umieszczenia tego rodzaju odpadu w rozporządzeniu Ministra Klimatu z dnia 2 stycznia 2020 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz.U. Z 2020 r., poz. 10). Komunalne osady ściekowe są związane funkcjonowaniem oczyszczalni ścieków i zachodzącym tam procesem oczyszczalnia ścieków. Zgodnie z ustawą o odpadach podmioty prowadzące oczyszczalnie ścieków w wyniku przeprowadzonych procesów technologicznych w zakresie oczyszczania ścieków wytwarzają komunalne osady ściekowe, co powoduje, że formalnie staja się wytwórcami odpadów. Z ustaleń kontroli wynika, iż osady ściekowe po procesie odwadniania, poddawane są bezpośredniej obróbce bez magazynowania, natomiast w przypadku przerw technologicznych instancji, w której powstaje środek poprawiający właściwości gleby, osady ściekowe po procesie odwodnienia przekierowane są na zewnątrz budynku gospodarki osadowej, celem przekazania ich do zagospodarowania zewnętrznemu odbiorcy, bez dodatkowej obróbki. Wytwarzanie organiczno-mineralnego środka poprawiającego właściwości gleby z odwodnionych osadów ściekowych, zmieszanych z wapnem palonym (technologia [...]®) zalicza się zgodnie z zał. nr 1 do ustawy o odpadach do procesu odzysku R3. Zdaniem organu, Spółka jako wytwórca odpadów, poprzez transport, w ciągu technologicznym komunalnych osadów ściekowych do reaktora i poddaniu ich relacji z wapnem w podwyższonej temperaturze, prowadzi zatem ich przetwarzanie. Organ zwrócił także uwagę, że substrat w postaci osadów ściekowych do produkcji środka poprawiającego właściwości gleby, posiada niejednorodny skład, co może powodować powstanie niepełnowartościowego produktu, niespełniającego wymagań ustawy o nawozach i nawożeniu, a wówczas taka materia stanowi odpad.

4. W piśmie z dnia 27 czerwca 2022 r. Skarżąca stwierdziła, że samo wskazanie danej substancji w rozporządzeniu Ministra Klimatu z dnia 2 stycznia 2020 r. w sprawie katalogu odpadów nie możne być podstawą do stwierdzenia, czy doszło do wytworzenia odpadu. Każdy przypadek należy rozpatrywać w sposób indywidualny, kierując się kryteriami zawartymi w definicji odpadów wskazanej w art. 3 ust. 1 pkt 6 ww. ustawy o odpadach, czyli czy posiadacz danej substancji się pozbywa, zamierza się pozbyć lub do jej pozbycia został zobowiązany. Takiej oceny Organ nie dokonał. W ocenie Spółki, nie jest także prawidłowe stanowisko Organu, że każde zagospodarowanie we własnym zakresie substancji, którą da się zakwalifikować jako odpad zgodnie z ww. rozporządzeniem w sprawie katalogu odpadów musi być traktowane jako przetwarzanie odpadów. W sytuacji bowiem gdy wytworzenie i zagospodarowanie substancji następuje w ramach jednego ciągu technologicznego to brak jest zarówno wytwarzania odpadów, jak i przetwarzania odpadów. Takie stanowisko przyjmowane jest w przypadku gruzu budowlanego. Prawidłowo więc Spółka wskazała, że nie występuje wytworzenie odpadu w postaci komunalnych osadów ściekowych w przypadku normalnego funkcjonowania reaktora. Poza tym reaktor nie jest instalacją do przetwarzania odpadów, zaś produkt [...]" nie spełniający wymagań jakościowych stanowi odpad organiczny o kodzie 16 03 06, a nie komunalny osad ściekowy. Przy czym Spółka od samego początku kwestionuje, że kierowane do reaktora komunalne osady ściekowe spełniają definicję odpadu w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach. Nie bez znaczenia dla przedmiotowej sprawy jest także fakt, że Organ w zaskarżonym zarządzeniu nie wskazał w jaki sposób oczyszczalnia powinna prowadzić ewidencję wytwarzanego i przetwarzanego odpadu 19 08 05 oraz nie wskazał zapisu z jaką częstotliwością uzna za wypełnienie wskazanego w zarządzeniu art. 66 ust. 1 oraz art. 67 ust. 3 ustawy o odpadach obowiązku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje

Skarga jest uzasadniona.

5. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020 r. poz. 374 ze zm.) w związku z wystąpieniem przesłanek w przepisie tym wymienionych.

6. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej "p.p.s.a."), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Należy również podkreślić, że sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest wyłącznie w granicach danej sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c);

1. 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach;
2. 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub innych przepisach.

Z przepisów tych wynika, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sądy administracyjne nie zastępują organów administracji publicznej i nie przejmują ich kompetencji do końcowego załatwienia sprawy administracyjnej i wydania rozstrzygnięcia. Orzeczenia sądów administracyjnych, w razie uwzględnienia skarg, rozstrzygają o uchyleniu lub stwierdzeniu nieważności zaskarżonego aktu bądź zobowiązują organ administracji publicznej do określonego zachowania się w toku dalszego załatwiania sprawy administracyjnej.

7. Przedmiotem tak rozumianej kontroli było w tej sprawie zarządzenie pokontrolne z [...] lutego 2022 r. nr [...] wydane przez Z. Inspektora Ochrony Środowiska na skutek przeprowadzonej w dniach od 27.08. do 30.12 2021 r. kontroli w spółce M. Sp. z o.o. z siedzibą w K., eksploatatora oczyszczalni ścieków.

Sąd orzekający podkreśla, że zarządzenie pokontrolne nie jest decyzją administracyjną, a innym aktem z zakresu administracji publicznej, dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.).

Należy wskazać, że z art. 1 k.p.a. wynika, że Kodeks postępowania administracyjnego normuje postępowanie:

1. 1) przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych;
2. 2) przed innymi organami państwowymi oraz przed innymi podmiotami, gdy są one powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania spraw określonych w pkt 1;
3. 3) w sprawach rozstrzygania sporów o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i organami administracji rządowej oraz między organami i podmiotami, o których mowa w pkt 2;
4. 4) w sprawach wydawania zaświadczeń.

W związku z powyższym wymaga podkreślenia, że postępowanie zakończone zarządzeniem pokontrolnym nie należy do żadnej z grup spraw, o których mowa w art. 1 k.p.a., gdyż nie jest to sprawa rozstrzygana w drodze decyzji administracyjnej (pkt 1 i 2), spór kompetencyjny, czy postępowanie o wydanie zaświadczenia.

Zarządzenie pokontrolne, o którym mowa w art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 1070, dalej przywoływanej jako: "IOŚ") jest władczym aktem organu administracji publicznej, odrębnym od decyzji administracyjnej, na który przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zarządzenie pokontrolne jest wydawane w przypadku, gdy w wyniku przeprowadzonej kontroli stwierdzono naruszenia prawa. Istotą kontroli jest po pierwsze - zbadanie zgodności stanu istniejącego (stanu faktycznego) ze stanem postulowanym, czyli stanem spełniającym wymogi zgodności działania z tymi przepisami i regułami, które w prawie uznane są za warunki jego poprawności, po drugie - ustalenie zasięgu i przyczyn rozbieżności, a wreszcie po trzecie - przekazanie wyników tego ustalenia, a czasem i wynikających stąd dyspozycji, podmiotowi kontrolowanemu lub też jego jednostce nadrzędnej.

Wydanie zarządzenia pokontrolnego ma na celu przeciwdziałanie i wyeliminowanie naruszeń stwierdzonych w wyniku przeprowadzonej kontroli poprzez zobowiązanie kierownika kontrolowanego podmiotu lub osoby fizycznej do zaprzestania naruszania prawa i poinformowania o działaniach, jakie kontrolowana jednostka podjęła, aby dalsza jej działalność nie naruszała prawa (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 20 maja 2009 r., sygn. akt II SA/Sz 303/08; wyrok WSA w Opolu z dnia 25 marca 2008 r., sygn. akt II SA/Op 5/08 - wszystkie orzeczenia dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W związku z tym w orzecznictwie utrwalone jest już stanowisko, że do zarządzeń pokontrolnych, o jakich mowa w art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy IOŚ, nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż jest to postępowanie odrębne (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., II OSK 723/12; zob. też wyrok NSA z 18 stycznia 2011 r., II OSK 2036/09).

To samo należy odnieść do rozpatrywanej sprawy. Z pełnych gwarancji procesowych, wynikających z przepisów k.p.a., strona skarżąca może skorzystać, jeśli na skutek niewykonania zarządzenia pokontrolnego zostanie wszczęte jakiekolwiek postępowanie kończące się decyzją administracyjną.

Sąd wskazuje, że Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska, jako organ administracji publicznej, zobowiązany jest prowadzić postępowanie kontrolne w trybie unormowanym ustawą IOŚ, który nie należy do żadnej grupy spraw wymienionych w art. 1 k.p.a., co oznacza, że nie mają w tym zakresie (zarówno co do czynności kontrolnych, jak i co do wydania zarządzenia pokontrolnego) zastosowania przepisy k.p.a.

Ponadto, jak już wskazano, zaskarżone zarządzenie nie było decyzją, ani postanowieniem. A skoro zarządzenie pokontrolne nie jest decyzją administracyjną, a innym aktem z zakresu administracji publicznej, dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.), to w przypadku jego zaskarżenia, ewentualne uwzględnienie skargi opiera się na art. 146 p.p.s.a.

Brak jest w zasadzie odpowiedzialności administracyjnej za niewykonanie zarządzenia pokontrolnego, nie są one także poddane egzekucji administracyjnej. Istniejący obowiązek poinformowania w ustalonym terminie o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służy wyeliminowaniu naruszeń i sankcjonowany jest wprawdzie karnie, ale odpowiedzialność w tym zakresie powiązana jest z zaniechaniem przekazania informacji lub przekazaniem informacji niezgodnej z prawdą (por. wyrok NSA z dnia 21 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 1876/17).

1. 8. Przechodząc na grunt kontrolowanej sprawy należy podkreślić, że zarzut skargi dotyczący pkt 2 zaskarżonego zarządzenia jest zasadniczą osią sporu w sprawie. Jego rozstrzygnięcie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie: czy komunalny osad ściekowy poddany obróbce w ciągu technologicznym oczyszczalni ścieków w taki sposób, że na żadnym etapie tej obróbki nie następuje przerwanie ciągu technologicznego a efektem obróbki jest powstanie tylko środka poprawiającego właściwości gleby jest odpadem w rozumieniu ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach który wymagał wykazania w karcie ewidencji odpadów o kodzie 19 08 05.
2. 9. Na wstępie tej części wywodu należy nakreślić ramy prawne sprawy.

Według art. 3 ust. 1 pkt 6 u.o. przez odpady rozumie się każdą substancję lub przedmiot, których posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć lub do których pozbycia się jest obowiązany.

Jak trafnie wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 października 2019 r. (sygn. akt II OSK 2916/17), definicja odpadów opiera się na znanej od dawna w prawie unijnym i polskim "triadzie": odpadem jest każda substancja lub przedmiot, których posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć lub do pozbycia się jest obowiązany. Dla uznania przedmiotu za odpad nie ma znaczenia okoliczność, że dla jego nabywcy może on mieć wartość użytkową i nadaje się do dalszego wykorzystania po poddaniu stosownym operacjom.

Pojęcie odpadu nie wyłącza substancji i przedmiotów, które nadają się do dalszego gospodarczego wykorzystania, odpadami są także materiały podlegające ponownemu gospodarczemu wykorzystaniu przez nabywcę, posiadają dla niego określoną wartość gospodarczą, rynkową. Dla zakwalifikowania danej substancji lub przedmiotu jako odpadu, nie ma znaczenia wola, świadomość nabywcy.

Jak słusznie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w wyroku z dnia 31 stycznia 2019 r., (sygn. akt II SA/Op 497/18) okoliczność, że dana substancja lub produkt może podlegać odzyskowi, nie oznacza, że nie jest odpadem.

Jako odpady należy traktować nie tylko przedmioty i substancje będące pozostałością procesu produkcyjnego, którego celem nie było powstanie tego produktu lub substancji, a które posiadacz, wytwórca uważa za zbędne i których chciałby się wyzbyć, ale także takie, które podlegają dalszym procesom odzysku w celu ich gospodarczego wykorzystania, bez przeprowadzenia procedury, o której stanowi art. 11 u.o.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w wyroku z dnia 29 maja 2018 r. (sygn. akt II SA/Ke 769/17) wskazał, że odpad powstaje wówczas, gdy faktycznie władający przedmiotem nie znajduje dla niego dalszego zastosowania i wyzbywa się go. Zatem możliwość odzysku odpadu nie wpływa na ocenę określonego towaru jako odpadu. Innymi słowy - nie pozbawia właściwości odpadu możliwość zagospodarowania odpadu przez odzysk.

Przy czym Sąd orzekający w sprawie podkreśla wyraźnie, co wynika jasno z przytoczonej definicji odpadu i jest potwierdzone ugruntowanym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, że niezbędnym warunkiem uznania danego przedmiotu za odpad jest to, aby jego posiadacz wyzbywał się go lub zamierzał się wyzbyć. "Pozbycie" oznacza zmianę sposobu użytkowania danego przedmiotu, niezgodnie z jego pierwotnym przeznaczeniem. (tak np. w wyroku WSA w Kielcach z 18 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Ke 789/17). Sąd wskazał w tym orzeczeniu, że "Odpad powstaje wówczas, gdy faktycznie władający przedmiotem nie znajduje dla niego dalszego zastosowania i wyzbywa się go, przy czym przydatność określonego towaru do dalszego wykorzystania po jego naprawie, czy też jego wartość rynkowa nie pozbawia go charakteru odpadu, skoro kwalifikacja do kategorii odpadów jest następstwem, woli lub konieczności wyzbycia się przez pierwotnego posiadacza".

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie już wskazywano, że pojęcie "pozbycia się", jako przesłanka determinująca uznanie danego przedmiotu za odpad (art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach), nie może być rozumiane jedynie jako utrata kontroli nad przedmiotem, lecz również jako zasadnicza zmiana sposobu jego wykorzystywania, odmienna od podstawowego jego przeznaczenia, do którego przestał się ten przedmiot nadawać. Pozbyciem się przedmiotu będzie też przekazanie innemu podmiotowi, który to podmiot będzie dany przedmiot wykorzystywał w ten zasadniczo odmienny sposób (odmienny od jego pierwotnego przeznaczenia, a stosowany ze względu na nieprzydatność przedmiotu do wykorzystania w sposób pierwotnie zakładany). Odpadami mogą być więc także materiały podlegające ponownemu gospodarczemu wykorzystaniu przez nabywcę, które posiadają dla niego określoną wartość gospodarczą (zob. wyroki NSA: z dnia 29 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 506/17; z dnia 12 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 3190/17, z dnia 26 maja 2020 r. II OSK 3379/19).

W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 czerwca 2017 r. (sygn. akt II OSK 2642/15) także wskazano, że decydujące znaczenie dla kwalifikacji określonego przedmiotu (substancji) jako odpadu ma kwestia związana z jego "pozbywaniem się" przez posiadacza, które może być, jak się przyjmuje, działaniem faktycznym ("pozbywa się"), zamierzonym ("pozbyć się zamierza") lub nakazanym ("do którego pozbycia się jest obowiązany").

Podsumowując: przedmiot staje się odpadem, gdy jego dotychczasowy posiadacz nie znajduje dla niego żadnego zastosowania, lub w razie wątpliwości nie potrafi go wskazać (por. także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 1834/11).

9. Definicja ta pozostaje zbieżna ze znaczeniem pojęcia "odpad" przyjętym w art. 3 ust. 1 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/98/WE z dnia 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów oraz uchylającej niektóre dyrektywy (Dz.U.UE.L.2008.312.3 z dnia 2008.11.22). Poprzedni akt prawodawstwa unijnego posługiwał się czasownikiem "usuwania" przedmiotu lub substancji (por. art. 1 ust. 1 lit. a dyrektywy 2006/12/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 5 kwietnia 2006 r. w sprawie odpadów). W konsekwencji rozstrzygnięcie o tym, czy w konkretnym przypadku w odniesieniu do określonego przedmiotu lub substancji powinny mieć zastosowanie przepisy dotyczące odpadów, zależne jest od tego, czy w danym przypadku można zasadnie twierdzić, że posiadacz owego przedmiotu (substancji) pozbywa się, zamierza się pozbyć lub jest obowiązany to uczynić. Oznacza to, że regulacje krajowa i unijna dotyczące gospodarki odpadami posługują się pojęciem "odpadów" w znaczeniu, które decydującym kryterium zaliczenia przedmiotu lub substancji do odpadów czyni intencję posiadacza w pozbyciu się tego przedmiotu lub substancji. Wyjątkiem od tego jest ustalenie przepisu prawa krajowego, który nakłada na posiadacza taki obowiązek, czyli obowiązek pozbycia się danego przedmiotu lub substancji (por. wyroki NSA: z 8 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 257/15; z 16 stycznia 2015 r., sygn. akt II OSK 1463/13).

Wolę pozbycia się określonego przedmiotu (substancji) należy łączyć z kryterium jego zaistniałej nieprzydatności, która wiąże się ze zmianą sposobu użytkowania przedmiotu polegającą na użytkowaniu go w inny sposób aniżeli nakazuje to jego przeznaczenie (por. wyrok NSA z 9 czerwca 2009 r.,sygn. akt II OSK 960/08; wyrok NSA z 12 marca 2013 r. II OSK 2132/11). Do kategorii odpadów włączyć należy nie tylko te przedmioty, które ich dotychczasowy posiadacz uważa za zbędne i których chciałby się wyzbyć, ale także te podlegające powtórnemu gospodarczemu wykorzystaniu, po poddaniu ich procesowi odzysku. Z tego względu pozbycia się przedmiotu nie można zawężać do sytuacji, gdy dotychczasowy posiadacz pozbywa się danego przedmiotu w celu jego definitywnego unieszkodliwienia lub przetworzenia. Powyższy sposób rozumienia pojęcia odpady pozostaje w pełni zbieżny ze sposobem jego rozumienia w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości UE.

W orzecznictwie tym wskazuje się, że zakwalifikowanie substancji lub przedmiotu jako odpadów w rozumieniu dyrektywy w sprawie odpadów wynika przede wszystkim z zachowania posiadacza i ze znaczenia wyrazu usuwać (pozbywać się). Wyrazy te powinny być interpretowane nie tylko w świetle zasadniczego celu dyrektywy, którym jest ochrona zdrowia ludzi i środowiska przed szkodliwymi skutkami spowodowanymi przez zbieranie, transport, unieszkodliwianie, magazynowanie oraz składowanie odpadów, ale także w świetle tego, że polityka Unii w dziedzinie środowiska naturalnego stawia sobie za cel wysoki poziom ochrony i opiera się na zasadzie ostrożności oraz na zasadach działania zapobiegawczego. Wynika z tego, że ww. wyrażenia, a zatem również i pojęcie odpad, nie mogą być interpretowane w sposób zawężający (por. wyrok TS z 18 grudnia 2007 r. C-263/05, Komisja Wspólnot Europejskich v. Republika Włoska).

Z tego między innymi względu zauważa się, że pojęcie odpadu nie wyłącza substancji i przedmiotów, które nadają się do dalszego gospodarczego wykorzystania (por. postanowienie TSUE z 15 stycznia 2004 r. C-235/02, (...)). Przedstawiony kierunek wykładni nadawanej art. 3 ust. 1 pkt 6 u.o. prowadzi więc do wniosku, że sytuacja, w której przedmiot po okresie jego użytkowania przestaje być wykorzystywany w pierwotnym celu, powinna być traktowana jako wyraźna przesłanka, że dotychczasowy posiadacz tego przedmiotu miał zamiar jego pozbycia się.

10. Przenosząc powyższe na tę sprawę wskazać trzeba, że z uzasadnienia zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego wynika, że Organ uznał, że Skarżąca w objętym kontrolą okresie wytworzyła i przekazała do zagospodarowania osady ściekowe w ilości 53,35 Mg spółce B. Sp. z o.o. do przetwarzania w procesie odzysku R3 i te dane zawarła w karcie ewidencji odpadów o kodzie 19 08 05; w karcie tej natomiast nie wykazano komunalnych osadów ściekowych poddanych obróbce, które Organ uznał za odpad o kodzie 19 08 05, a który został poddany przetwarzaniu w instalacji do produkcji środka poprawiającego właściwości gleby.

W ocenie Sądu, z treści zarządzenia nie wynika, bowiem tego Organ nie ustalił, czy komunalne osady ściekowe powstające w oczyszczalni ścieków, będące substratem do produkcji środka poprawiającego właściwości gleby, stanowią odpad w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy o odpadach. Rację należy przyznać Skarżącej, że Organ pominął złożone w przez Spółkę wyjaśnienie (załącznik nr 6 do protokołu), że "osad ściekowy podlega obróbce w ciągu technologicznym oczyszczalni ścieków, pozwalającej spełnić wymagania ustawy o nawozach i nawożeniu i na żadnym etapie nie powstaje odpad, z uwagi na to, że w procesie oczyszczania ścieków powstaje tylko i wyłącznie pH regulator (środek poprawiający właściwości gleby), który jest produktem niebędącym odpadem. Proces nie wpływa negatywnie na życie i zdrowie ludzi oraz środowisko".

W ocenie Sądu, skoro oczyszczalnia ścieków została tak zmodernizowana, w trakcie normalnego użytkowania instalacji oczyszczalni ścieków nie dochodzi do przerwania ciągu oczyszczania ścieków, w wyniku którego mógłby zostać wytworzony odpad w postaci komunalnego osadu ściekowego oraz że wytarzane przez Skarżącą komunalne osady ściekowe, kierowane do reaktora (instalacji produkcji środka poprawiającego właściwości gleby) nie są na żadnym etapie magazynowane (nie następuje przerwanie ciągu technologicznego) oraz, że dostarczenie osadu następuje za pomocą przenośników i muld, to wątpliwość budzi w zasadzie pozbawione argumentacji stanowisko Organu, że Spółka wytwarza odpad.

Ponadto, powyższe działanie Skarżącej jest zgodne z hierarchią postępowania wskazaną w art. 17 u.o. Taki sposób postępowania z komunalnymi osadami ściekowymi wskazano również w "Strategii postępowania z komunalnym osadami ściekowymi na lata 2019-2022" opracowanej przez Ministerstwo Środowiska, w której na schemacie jako jeden z wielu procesów przeróbki osadów, jako części obróbki ścieków, a nie odpadów wskazano przeróbkę pozwalającą spełnić wymagania ustawy o nawozach i nawożeniu poprzez uzyskanie nawozu/produktu wspomagającego uprawę roślin.

1. 11. W konsekwencji wskazanych wyżej wątpliwości i niejasności, zdaniem Sądu, Organ winien jeszcze raz, dogłębnie ocenić zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, mając na uwadze, że nałożenie na Skarżącą wynikających z ustawy o odpadach obowiązków wynikać musi z jednoznacznie ustalonego w trakcie kontroli stanu faktycznego i jego odzwierciedlenia w przepisach prawa. Ponownie rozpatrując sprawę Organ zatem dokona precyzyjnego ustalenia, czy w przypadku osadu kierowanego w ciągu technologicznym oczyszczalni do reaktora produkcji nawozu następuje "pozbycie się" osadu i w tym celu posłuży się wykładnią prawa zaprezentowaną w tym uzasadnieniu. Tylko bowiem ustalenie przeciwne będzie dawało podstawę do nałożenia na Skarżącą obowiązku określonego w pkt 2 skarżonego zarządzenia.
2. 12. W świetle przedstawionych wyżej wywodów należało uwzględnić skargę i na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. orzec jak w pkt I sentencji wyroku.
3. 13. O kosztach obejmujących wpis od skargi w kwocie [...]zł, orzeczono na wniosek Skarżącej na podstawie art. 200 p.p.s.a.