Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Starosta S. orzekł o uznaniu D. P.-J. za osobę bezrobotną z dniem [...] r.
W dniu 15 grudnia 2014 r. do Powiatowego Urzędu Pracy w S. wpłynęło pismo z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w K. Inspektorat w S. z którego wynikało, że D. P.-J. podlegała ubezpieczeniu w ZUS jako osoba wykonująca umowę o pracę w okresie od dnia [...] r.
Wobec powyższego Starosta S., po wznowieniu postępowania postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...], decyzją z dnia [...] r. nr [...], wydaną na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. a, art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, po wznowieniu postępowania uchylił decyzję z dnia [...] r. Nr [...] i odmówił uznania D. P.-J. za osobę bezrobotną z dniem [...]r.
W uzasadnieniu decyzji organ podał, że w dniu [...]. D. P.-J. zeznała do protokołu, że w 2012r. zawarła umowę o pracę z firmą A, którą otrzymała drogą e-mailową. Umowę podpisała i za pośrednictwem poczty odesłała do firmy. W grudniu 2012r. telefonicznie skontaktowała się z osobą z tej firmy i poinformowała, że zamyka swą działalność gospodarczą i chce rozwiązać umowę z firmą A. Osoba ta kazała jej napisać pismo, że prosi o rozwiązanie umowy z dniem 31 grudnia 2012 r. za porozumieniem stron i wysłać e-mailem. Po wysłaniu tego e-maila D. P.-J. uznała, że sprawa jest zamknięta i w dniu [...] r. zarejestrowała się jako bezrobotna, będąc pewna, że umowa z Firmą A została rozwiązana z dniem 31 grudnia 2012 r.
Organ stwierdził, iż w dokumentach nadesłanych przez syndyka firmy A w upadłości likwidacyjnej, znajdowało się świadectwo pracy, z którego wynikało, że D. P.-J. zatrudniona była od dnia [...] r. w wymiarze 1/64 etatu. Zatem - zdaniem organu - rejestrując się w Powiatowym Urzędzie Pracy w dniu 2 stycznia 2013 r. nie spełniała warunków do uznania jej za osobę bezrobotną, określonych w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, gdyż w dniu rejestracji, tj. 2 stycznia 2013r. wykonywała umowę o pracę.
W odwołaniu od powyższej decyzji D. P.-J. podała, że od 2000 r. do 2013 r. prowadziła działalność gospodarczą i rejestrując się jako osoba bezrobotna była przekonana, że najważniejszym jest wyrejestrowanie się w gminie, a umowy, którą miała podpisaną z Firmą A nawet nie brała pod uwagę ze względu na ułamkową część etatu i nie przywiązywała do niej uwagi, jak również do obiegu dokumentów. Wysłała do tej firmy pismo z wypowiedzeniem umowy za porozumieniem stron z datą 31 grudnia 2012 r. i nie wie dlaczego w dokumentacji Syndyka podana jest data wypowiedzenia 10 stycznia 2013 r. oraz data rozwiązania umowy z dniem 21 stycznia 2013r. Wskazała, że nie ma dostępu do komputera, z którego wysyłała e-maila w grudniu 2012 r., informatycy stwierdzili, że wszystkie wiadomości zostały usunięte i nie ma śladu po tej korespondencji.
Po rozpatrzeniu odwołania D. P.-J. Wojewoda Z. decyzją z dnia [...]r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 10 ust. 7 pkt 2 i art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, utrzymał w mocy powyższą decyzję organu I instancji podzielając wyrażone w nim stanowisko i ocenę prawną.
Po rozpatrzeniu wniesionej przez D. P.-J. skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. wyrokiem z dnia 29 października 2015 r. sygn. akt II SA/Sz 709/15 uchylił zaskarżoną decyzję ostateczną oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty S. z dnia [...] r.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd przywołał zawarte w art. 1 i 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy warunki uznawania za osobę bezrobotną.
W rozpoznawanej sprawie, organy orzekające stwierdziły, że D. P. – J., rejestrując się w Powiatowym Urzędzie Pracy w S. w dniu 2 stycznia 2013r. pozostawała w stosunku pracy, gdyż wynika to z dokumentów dostarczonych przez ówczesnego pracodawcę [...]. Konsekwencją powyższych ustaleń było uchylenie w trybie wznowienia postepowania decyzji ostatecznej z dnia [...]. i odmowa uznania skarżącej za osobę bezrobotną z dniem 2 stycznia 2013r.
W ocenie Sądu wydanie zaskarżonej decyzji oraz postępowanie organów naruszało zasady prawidłowej procedury administracyjnej określone w art. 7, art. 8 i art. 9 i art. 10 K.p.a., bowiem wbrew ciążącemu na nich obowiązkowi określonemu w art. 7 i art. 77 K.p.a. organy obu instancji nie podjęły wyczerpujących czynności mających na celu wyjaśnienie okoliczności daty ustania zatrudnienia D. P. – J. w firmie A. Dokumenty dostarczone organowi przez syndyka firmy A w upadłości likwidacyjnej, w tym świadectwo pracy, są ważnymi dokumentami prywatnymi, lecz podnoszone przez skarżącą zarzuty wskazują na niezgodność stwierdzonych w tych dokumentach okoliczności ze stanem faktycznym sprawy.
Skarżąca podczas przesłuchania przez organ dnia [...] r., zeznała że wysłała do pracodawcy [...] informację o wypowiedzeniu umowy za porozumieniem stron z datą 31 grudnia 2012 r. W odwołaniu wskazała, że próbowała kontaktować się z byłymi właścicielami tej firmy oraz z informatykami w celu udowodnienia tych okoliczności, ale w zaistniałej sytuacji nic nie można było zrobić. Skoro skarżąca informowała organ, iż podejmowała różne czynności celem uzyskania dowodów wskazujących na rozwiązanie umowy za porozumieniem stron z dniem 31 grudnia 2012 r. (kwestii spornej w sprawie), ale okazały się one bezskuteczne, to obowiązkiem organu było podjęcie z własnej inicjatywy postępowania dowodowego niezbędnego do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy.
Ponadto organ nie wyjaśnił okoliczności powiązania wyrejestrowania przez D. P.-J. z dniem 31 grudnia 2012 r. prowadzonej przez nią działalności gospodarczej z ustaniem zatrudnienia w firmie A, choć skarżąca w toku postępowania konsekwentnie podkreślała, że zatrudnienie to było immamentnie związane z jej działalnością gospodarczą. Obowiązek wyjaśnienia przez organ okoliczności faktycznych nie jest sprzeczny z zasadą, że ciężar dowodu spoczywa na tym, kto z określonego faktu wywodzi dla siebie skutki prawne. Postępowanie wyjaśniające rządzi się bowiem zasadą oficjalności, stosownie do której to organ administracyjny, a nie strona prowadzi postępowanie dowodowe i w tym celu podejmuje wszelkie czynności zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu sprawy.
Ponadto jeżeli twierdzenia przedstawiane przez stronę są ogólnikowe i lakoniczne, to obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest wezwanie strony do uzupełnienia i sprecyzowania tych twierdzeń (wyrok NSA z dnia 19 października 1988 r. sygn. akt II SA 1947/87 dostępny na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Dopiero zaniechanie przedstawienia dowodów przez stronę, pomimo wezwania przez organ, wyłącza możliwość skutecznego podnoszenia zarzutu, że zaskarżona decyzja jest niezgodna z prawem wskutek naruszenia obowiązku organu wyjaśnienia okoliczności sprawy zgodnie z art. 7 i art. 77 K.p.a.
W myśl art. 75 § 1 K.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem, dlatego też organ powinien był np. przeprowadzić przesłuchanie byłego menadżera firmy A lub innej osoby z działu kadr, odpowiadającej za sprawy zatrudnienia w okresie: grudzień 2012 r. - styczeń 2013 r. oraz przede wszystkim wyjaśnić związek między zatrudnieniem skarżącej w Firmie A a prowadzeniem działalności gospodarczej przez skarżącą, która wygasła z dniem 31 grudnia 2012r. Organ odwoławczy takiego postępowania dowodowego nie przeprowadził, czym naruszył art. 136 K.p.a. oraz art. 7, art. 77 § 1 K.p.a.
Ponadto Sąd zauważył, że organ drugiej instancji wbrew art. 10 K.p.a. nie zapewnił skarżącej czynnego udział w postępowaniu, a przed wydaniem decyzji nie umożliwił jej wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Naruszenie to skutkowało obrazą postanowień art. 8 i art. 9 K.p.a. W świetle niewyczerpującego zgromadzenia materiału dowodowego, naruszenie to należy uznać jako mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Dalej Sąd wskazał, iż rozpoznając sprawę ponownie właściwy organ przeprowadzi postępowanie dowodowe uwzględniając w tym zakresie wskazania Sądu zawarte w uzasadnieniu wyroku i stosownie do wyników tego postępowania wyda decyzję odpowiadającą przepisom prawa.
Ponownie rozpoznając sprawę Starosta S. przeprowadził dowód z oświadczenia złożonego przez osobę reprezentującą firmę A, po czym po powiadomieniu strony w trybie art. 10 K.p.a. wydał w dniu [...] r. decyzję nr [...], w której, powołując się na przepisy art. 151 § 1 pkt 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. oraz art. 9 ust. 1 pkt 14 lit.a i art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tekst jedn. Dz. U. z 2016r., poz. 645 z późn. zm.) orzekł o uchyleniu decyzji ostatecznej Nr [...] z dnia [...] r. oraz o odmowie uznania D. P.-J. z dniem 02.01.2013r. za osobę bezrobotną.
W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ wskazał, iż stosując art. 77 § 1 K.p.a. oraz wskazania Sądu zawarte w uzasadnieniu wskazanego wyżej wyroku, Starosta S. przed wydaniem niniejszej decyzji przeprowadził postępowanie dowodowe oraz rozpatrzył zebrany w jego toku materiał dowodowy. Stosując zaś art. 10 Kpa, zapewnił stronie czynny udział w każdym stadium prowadzonego przez siebie postępowania, a przed wydaniem niniejszej decyzji umożliwił jej wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Z zebranym materiałem dowodowym strona zapoznała się w Powiatowym Urzędzie Pracy w S. w dniu 14.11.2016r. nie wnosząc żadnych zastrzeżeń, jak i nie składając dodatkowych wniosków dowodowych.
We wcześniejszym odwołaniu od decyzji Starosty S. z dnia [...] r. strona podnosiła, że nie zgadza się z treścią świadectwa pracy, co do daty ustania stosunku pracy w Firmie A, tj. dnia 21 stycznia 2013 r., jednakże nie podjęła żadnych kroków prawnych w kierunku sądowego ustalenia innej daty ustania tego stosunku prawnego. Pismem z dnia 22 listopada 2016 r. wezwano ją do przedłożenia w terminie 14 dni, wniesionego do właściwego Sądu powództwa przeciwko pracodawcy o ustalenie właściwej daty rozwiązania stosunku pracy. Pomimo, że wezwanie odebrała w dniu 23 listopada 2016r., to dopiero w dniu 14 grudnia 2016r., a więc po przekroczeniu zakreślonego przez organ terminu, przedłożyła pismo, z którego treści wynika, że podtrzymuje wcześniej złożone wyjaśnienia, jednak nadal nie wykazała żadnej inicjatywy by na drodze sądowej dowieść innej daty ustania stosunku pracy z Firmie A, niż wskazana w świadectwie pracy data 21 stycznia 2013 r. Nie złożyła też wniosku o jego sprostowanie do pracodawcy czy sądu pracy w trybie art. 97 § 21 Kodeksu pracy.
Nastąpiło to dopiero w momencie, w którym strona się zorientowała, że jego treść zaczęła rodzić dla niej negatywne skutki prawne w postępowaniu prowadzonym przez Starostę S. W sprawach związanych z ustaleniem treści świadectwa pracy po jego wydaniu pracownikowi, ciężar dowodu (art. 300 Kodeksu pracy w zw. z art. 6 Kodeksu cywilnego) w przypadku podniesienia przez pracownika zarzutu jego niezgodności, ciąży zawsze na pracowniku, a nie pracodawcy, czy innym organie, który wszczął odrębne postępowanie. Tezę tą potwierdził Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 5 lipca 2011 r., sygn. akt I PK 198/10, w Legalis nr 447335, w którym podkreślił, że "kodeks pracy przewiduje stosowny tryb sprostowania świadectwa pracy, inicjowany na wniosek pracownika. Oznacza to, że ma on obowiązek sprawdzić otrzymane świadectwo pracy i kwestionować zawarte w nim wadliwości. Nie zwalnia to pracodawcy z obowiązku odpowiedniego - zgodnego z prawem - ukształtowania treści świadectwa. Jeśli jednak ujawni się wadliwość świadectwa pracownik, który świadectwa nie kwestionował, musi - wspólnie z pracodawcą - ponieść konsekwencje owej wadliwości.
Tymczasem strona, powołując się na treść art. 7 i 77 § 1 K.p.a., wskazuje na rzekome "przerzucanie" na nią przez Starostę S. obowiązków związanych z toczącym się postępowaniem administracyjnym. Poglądu tego nie da się zaakceptować, gdyż w stosunku do ujawnionego w niniejszej sprawie stanu faktycznoprawnego orzecznictwo sądowoadministracyjne jednoznacznie przyjmuje, że "zaniechanie przedstawienia przez stronę dowodów, pomimo wezwania przez organ, wyłącza możliwość skutecznego podnoszenia zarzutu, że zaskarżona decyzja jest niezgodna z prawem wskutek naruszenia obowiązku organu wyjaśnienia okoliczności sprawy zgodnie z art. 7 i 77 K.p.a. Realizując zasadę prawdy obiektywnej organ jest wprawdzie zobowiązany do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału, ale strona nie jest zwolniona od lojalnego współdziałania w wyjaśnianiu okoliczności faktycznych, skoro nieudowodnienie określonego faktu może prowadzić do wydania decyzji dla niej niekorzystnej" (np. wyrok NSA z dnia 9 września 2011r., sygn. akt II OSK 1700/10,w: Legalis nr 819773, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 24 maja 2011 r., sygn. akt II SA/Po 132/11, w: Legalis nr 435223).
Mając powyższe na uwadze Starosta S. przed wydaniem tej decyzji był zobligowany, na mocy przepisów prawa, do oceny i zestawienia ze sobą zebranego w sprawie materiału dowodowego, a więc musiał wziąć pod uwagę także inne przesłanki, które w sposób nie budzący wątpliwości przemawiałyby za posiadaniem lub utratą przez stronę statusu osoby bezrobotnej z dniem 23 stycznia 2013 r.
Organ stwierdził dalej, że rejestrując się w dniu 2 stycznia 2013 r. w charakterze osoby bezrobotnej w formularzu "Dane przekazane w trakcie rejestracji w charakterze bezrobotnego", strona oświadczyła, że nie podlega na podstawie odrębnych przepisów, obowiązkowi ubezpieczenia społecznego. Ponadto pouczona o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań w Oświadczeniu Nr 1 własnoręcznym podpisem potwierdziła, że wszystkie podane w trakcie rejestracji dane są zgodne ze stanem faktycznym. W dniu 8 stycznia 2013 r. zapoznała się z informacją dla osób rejestrujących się w powiatowym urzędzie pracy jako osoba bezrobotna i zawartymi tam prawami i obowiązkami, składając pod tą informacją swój własnoręczny podpis. W części II tej informacji "Status bezrobotnego" (pkt 12), strona została pouczona, że status bezrobotnego nabywa osoba nie podlegająca, na podstawie odrębnych przepisów obowiązkowi ubezpieczenia społecznego, z wyjątkiem ubezpieczenia społecznego rolników.
Na skutek prowadzonego przez organ postępowania dowodowego i z uzyskanej w dniu 23 sierpnia 2016 r. odpowiedzi z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Inspektorat w S. wynika, że w okresie od [...] r. została zgłoszona przez Firmę A do obowiązkowych ubezpieczeń społecznych - emerytalne, rentowe, wypadkowe, zdrowotne oraz chorobowe, jako osoba zatrudniona na umowę o pracę. Na podstawie w/w informacji ustalono, że rejestrując się w Powiatowym Urzędzie Pracy w S. w dniu 2 stycznia 2013 r. strona nie spełniała warunków określonych w art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy do uznania za osobę bezrobotną, ponieważ podlegała, na podstawie odrębnych przepisów, obowiązkowi ubezpieczenia społecznego. Zdaniem Starosty S. jest to dowód nie budzący wątpliwości, potwierdzony dokumentem urzędowym (art. 76 § 1 K.p.a.).
Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, ilekroć w ustawie jest mowa o bezrobotnym - oznacza to między innymi osobę, nie podlegającą, na podstawie odrębnych przepisów, obowiązkowi ubezpieczenia społecznego, z wyjątkiem ubezpieczenia społecznego rolników. Z przytoczonego wyżej przepisu wynika jednoznacznie, że osoba, która podlega na podstawie odrębnych przepisów obowiązkowi ubezpieczenia społecznego nie może być uznana za osobę bezrobotną. Strona natomiast, do dnia 21 stycznia 2013 r., podlegała obowiązkowi ubezpieczenia społecznego jako osoba zatrudniona.
Po rozpatrzeniu wniesionego przez D. P.-J. odwołania, w którym powtórzyła argumentację poprzedniego odwołania, Wojewoda Z. zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dnia [...] r. znak [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy wskazał, iż z akt postępowania wynika, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych w dniu 15 kwietnia 2014 r. poinformował PUP w S., że D. P.-J. podlegała ubezpieczeniom społecznym/zdrowotnym jako pracownik od dnia [...] r. w firmie A. Mając na uwadze powyższe organ odwoławczy podkreślił, że z dokumentacji znajdującej się w aktach administracyjnych (tj. zaświadczenia ZUS) wynika bezspornie, że Strona została zgłoszona przez płatnika tj. Firma A do ww. ubezpieczeń, a zatem w dniu 2 stycznia 2013 r. nie posiadała uprawnień do zarejestrowania się jako osoba bezrobotna.
Skarżąca musiałaby udokumentować, że w dniu rejestracji nie podlegała temu ubezpieczeniu. Dowodu, iż firma A nie zgłosiła jej do ubezpieczeń społecznych, (wezwanie z dnia 11 stycznia 2017 r.) Skarżąca organowi odwoławczemu nie przedłożyła, zatem w dniu 2 stycznia 2013 r. istniała okoliczność, która wyłącza możliwość legalnego posiadania przez Stronę statusu bezrobotnego.
W związku z powyższym, Starosta S. zobligowany był do wydania decyzji o odmowie uznania skarżącej za osobę bezrobotną z dniem 2 stycznia 2013 r. W tej sytuacji złożone przez D. P.-J. odwołanie nie może zostać uwzględnione.
Odnosząc się do pozostałych kwestii podnoszonych w odwołaniu organ II instancji podkreślił, iż nie jest w jego kompetencji ustalanie charakteru zawartej przez skarżącą w dniu [...] r. umowy o pracę czy też podważanie treści świadectwa pracy. Jeżeli Skarżąca twierdzi, że zatrudnienie od dnia [...] r. miało charakter pozorny, czy też w ogóle nie istniało, a umowa o pracę zawarta z pracodawcą była nieważna (art. 83 K.c.), to winna zwrócić się o rozstrzygnięcie powyższej kwestii do właściwego sądu rejonowego.
Domaganie się zatem przez Skarżącą ustalenia rzeczywistej daty ustania jej zatrudnienia w Firmie A przez Wojewodę Z., nie będącego stroną umowy o pracę ani ze Skarżącą ani z firmą A, nie może zostać zatem uwzględnione, gdyż regulacje co do zawartej umowy o pracę są przedmiotem odrębnych przepisów, co wykazano wyżej.
Odnosząc się do twierdzeń Skarżącej, że w sytuacji zarzutów co do treści świadectwa pracy to na organie zatrudnienia ciąży obowiązek zbadania okoliczności, które z niego wynikają, organ odwoławczy stwierdza, iż w czasie, w którym Strona rejestrowała się w PUP w S. ani organ I instancji ani Wojewoda Z. nie posiadali żadnej wiedzy, iż podjęła ona pracę w Firmie A, albowiem podczas swojej rejestracji nie podała ona, iż była przez prawie rok czasu pracy pracownikiem tej firmy. Powyższe oznacza, że organ II instancji nie mógł poinformować Strony o okolicznościach, o których nie miał żadnej wiedzy. Sama Skarżąca również nie zwracała się do organów zatrudnienia zarówno podczas swojej rejestracji w PUP (jak też do dnia otrzymania pisma z ZUS w roku 2014) z zarzutami o nieprawidłowościach związanych z jej zatrudnieniem i niewłaściwą datą ustania zatrudnienia. Trudno uznać, że w dniu swojej rejestracji w PUP nie posiadała w ogóle wiedzy, że była pracownikiem firmy A. Jak wynika z akt administracyjnych, Zakład Ubezpieczeń Społecznych taką informację przekazał Urzędowi Pracy, a Strona nie wykazała żadnym dowodem (np. zaświadczeniem ZUS), że do tych obowiązkowych ubezpieczeń przez firmę A nie została zgłoszona.
Powyższą decyzję D. P.-J. również zaskarżyła skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S., zarzucając jej:
- 1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 2 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy poprzez przyjęcie, że o wykonywaniu zatrudnienia bezwzględnie decydują dokumenty prywatne, z których wynika formalna data ustania zatrudnienia, nie zaś data faktycznego zakończenia zatrudnienia, która to data wynika z materiału dowodowego zebranego w sprawie, w tym zeznań skarżącej i daty zaprzestania prowadzenia przez nią działalności gospodarczej,
- 2) naruszenie art. 7 K.p.a. w zw. z art. 75 § 1 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. wyrażające się w zaniechaniu ustalenia faktycznej daty ustania zatrudnienia skarżącej w Firmie A i przeprowadzenia w tym zakresie postępowania dowodowego, podczas gdy okoliczności te były istotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy,
- 3) naruszenie art. 138 § 1 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji Starosty S. w sytuacji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania,
- 4) naruszenie art. 145 § 1 pkt 5 w zw. z art. 151 § 1 pkt 2 w zw. z art. 104 § 2 K.p.a. poprzez wydanie decyzji utrzymującej w mocy decyzję Starosty S., podczas gdy istniały podstawy do rozstrzygnięcia co do istoty sprawy poprzez zmianę decyzji ostatecznej z dnia [...] r. i uznanie skarżącej za osobę bezrobotną z dniem 21 stycznia 2013 r.
Wskazując na powyższe uchybienia wniosła o uchylenie decyzji Wojewody Z. z dnia [...] r. oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty S. z dnia [...] r.
W uzasadnieniu skargi podała, iż w jej ocenie zarówno rozstrzygnięcie Wojewody Z., jak i poprzedzająca je decyzja Starosty S. zostały wydane na skutek nieprawidłowej wykładni przez organy obu instancji art.2 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, a także wskutek zaniechania przez nie ustalenia stanu faktycznego w zakresie faktycznej daty ustania zatrudnienia Skarżącej w Firmie A. Z przepisów art. 2 ust. 1 pkt 2 oraz art. 1 ust. 3 pkt 1 i 2 lit. a-g, lit. i, j, l, ust. 3 pkt 2, 3 i 4 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, definiujących osobę bezrobotną wynika, iż podstawowymi przesłankami uznania za osobę bezrobotną jest niezatrudnienie i niewykonywanie innej pracy zarobkowej. Jednym z dokumentów, z którego może wynikać sytuacja osoby rejestrującej się jest świadectwo pracy. Niemniej jednak jest to dokument prywatny.
W sytuacji zarzutów co do jego treści, na organie administracyjnym ciąży obowiązek zbadania okoliczności, które z niego wynikają. Wiele okoliczności, w tym na przykład data zakończenia prowadzenia przez skarżącą działalności gospodarczej, podanie o rozwiązanie umowy i faktyczne nie wykonywanie jakichkolwiek czynności na rzecz Firmy A, ewidentnie wskazywało na niezgodność stwierdzonych w świadectwie pracy okoliczności ze stanem faktycznym sprawy. Mimo to Starosta S., jak i Wojewoda Z. podstawowe znaczenie nadali świadectwu pracy, uważając, że jest ono wiążące. Zgodnie z przepisami konieczne jest ustalenie rzeczywistej sytuacji osoby rejestrującej się jako osoba bezrobotna, a nie ograniczanie się do treści dokumentów formalnoprawnych. Postępując w ten sposób organy obu instancji dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego. Bezsporne jest bowiem, że od dnia 2 stycznia 2013 r. skarżąca nie świadczyła już pracy na rzecz Firmy A oraz nie prowadziła działalności gospodarczej, która była wymagana do współpracy z Firmą A. Natomiast treść świadectwa pracy i wynikająca z niego data rozwiązania umowy została samodzielnie wpisana przez osoby związane z Firmą A. W ocenie skarżącej organy powinny oprzeć się na jej twierdzeniach i okolicznościach, z których jasno i logicznie wynikał fakt oraz dowód zakończenia zatrudnienia w Firmie A z końcem 2012 roku.
W ścisłym związku z powyższym pozostaje zarzut naruszenia przepisów postępowania - decyzja Starosty S. została wydana na skutek uchylenia wcześniejszych decyzji wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. z dnia 29 października 2015 r. W orzeczeniu tym wprost wskazano, iż decyzje wydane zostały na podstawie niepełnego materiału dowodowego, zamiast na podstawie jego całokształtu. Mimo to w ponownym postępowaniu Starosta S. wydając decyzję ponownie naruszył art. 10 K.p.a. w zw. z art. 75 § 1 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a., które to naruszenia, mimo ich wyartykułowania w odwołaniu, nie zostały zauważone przez Wojewodę Z. W związku z wątpliwościami co do daty ustania zatrudnienia organ administracyjny zobowiązany był w sposób szczegółowy ustalić stan faktyczny. Zgodnie z treścią art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz obowiązane są w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.
Natomiast w niniejszej sprawie organ, mimo przedłożenia przez skarżącą wszystkich możliwych dokumentów i podania szeregu informacji, przerzucił na nią ciążące na nim obowiązki, żądając przedłożenia dokumentów niemożliwych do uzyskania. Skarżąca dopełniła wszystkich dostępnych czynności umożliwiających wszechstronne wyjaśnienie sprawy i ustalenie stanu faktycznego w sprawie. Jednocześnie przy tym zauważyć trzeba, że brak było inicjatywy ze strony organu (choćby w zakresie przesłuchania osób z działu kadr odpowiadających za sprawy zatrudnienia w Firmie A.) czy wreszcie czynności, które miałyby na celu wyjaśnienie związku między zatrudnieniem Skarżącej w Firmie A a prowadzeniem przez nią działalności gospodarczej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 października 2015r. stwierdził bowiem, iż "skoro skarżąca informowała organ, że podejmowała różne czynności celem uzyskania dowodów wskazujących na rozwiązanie umowy za porozumieniem stron z dniem 31 grudnia 2012 r., ale okazały się one bezskuteczne, to obowiązkiem organu było podjęcie z własnej inicjatywy postępowania dowodowego niezbędnego do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy" (...), zaś "obowiązek organu wyjaśnienia okoliczności faktycznych nie jest sprzeczny z zasadą, że ciężar dowodu spoczywa na tym, kto z określonego faktu wywodzi dla siebie skutki prawne.
Postępowanie wyjaśniające rządzi się bowiem zasadą oficjalności, stosownie do której to organ administracyjny, a nie strona prowadzi postępowanie dowodowe i w tym celu podejmuje wszelkie czynności zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu sprawy". Zatem skierowane do skarżącej wezwanie Starosty S. z dnia [...] r., w świetle wcześniejszych twierdzeń skarżącej o niemożliwości uzyskania innych dowodów i informacji, wydaje się być niezrozumiałe i sprzeczne z zasadami postępowania administracyjnego. Co więcej, organy nadal mimo podnoszonych przez skarżącą zarzutów, jak i zaleceń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. w zakresie odmowy nadania najistotniejszego znaczenia świadectwu pracy, zarzucają skarżącej, iż nie podjęła żadnych czynności, aby ustalić treść wydanego jej świadectwa pracy. Jednak to organy obu instancji nie podjęły żadnych czynności, aby ustalić rzeczywistą datę ustania zatrudnienia skarżącej w Firmie A. W prowadzonym ponownie postępowaniu administracyjnym organ ograniczył się wyłącznie do wezwania skarżącej do złożenia pisemnych wyjaśnień w zakresie w jakim Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. zobowiązał Starostę S. do dokonania szczegółowych ustaleń, natomiast Wojewoda Z. nie zauważył żadnych naruszeń w takim postępowaniu.
Uprawnione jest zatem stwierdzenie, że organ II instancji w ogóle nie dokonał oceny sposobu prowadzenia postępowania przez Starostę S. i podjętych przez niego czynności, które ograniczyły się wyłącznie do skierowania do skarżącej wezwania z wytycznymi zawartymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. z dnia 29 października 2015 r., a następnie wydania decyzji merytorycznej w sprawie.
Istniały zatem podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji przez Wojewodę Z., bowiem decyzja Starosty S. wydana została z naruszeniem przepisów prawa. W świetle przedstawionych twierdzeń zasadne jest zatem uchylenie decyzji organów obu instancji.
Końcowo skarżąca zauważa, że w niniejszej sprawie, po wznowieniu postępowania, istniały przesłanki do zmiany ostatecznej decyzji Starosty S. z dnia [...] r. W sytuacji przyjęcia, że zatrudnienie skarżącej ustało z dniem [...] r., to fakt ten powinien zostać uwzględniony przez organ przy uchylaniu decyzji z dnia [...] r., a decyzja powinna ustalać tę datę za datę uznania skarżącej za osobę bezrobotną, tj. 21 stycznia 2013 r.
Wojewoda Z. wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. z w a ż y ł, co następuje:
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. - dalej: P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi, powodujące eliminację zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.).
Dodać należy, że zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany z zarzutami i wnioskami skargi.
Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji dokonana według ww. kryteriów dała podstawę do uznania zasadności skargi.
W pierwszej mierze należy wziąć pod uwagę, iż przedstawiony wyżej stan faktyczny i wydana w oparciu o niego, po wznowieniu postępowania, decyzja uchylająca decyzję o przyznaniu skarżącej statusu osoby bezrobotnej od 2 stycznia 2013 r. i odmowie uznania jej za osobę bezrobotną, były już przedmiotem oceny i rozważań tutejszego Sądu w wyroku z dnia 29 października 2015 r. sygn. akt
II SA/Sz 709/15, w którym Sąd uchylił decyzje organów obu instancji, wskazując na uchybienia w ustaleniu stanu faktycznego sprawy i jego kwalifikacji prawnej.
W wyroku tym Sąd stwierdził, iż w przeprowadzonym wcześniej postępowaniu organy obu instancji nie podjęły wyczerpujących czynności mających na celu wyjaśnienie okoliczności daty ustania zatrudnienia skarżącej w firmie A, wskazując na niezgodność dokumentów, na których oparł się organ, ze stanem faktycznym sprawy wynikającym z twierdzeń i wyjaśnień skarżącej, podnoszącej, iż w dniu 23 grudnia 2012 r., drogą e-mailową zwróciła się do zatrudniającej ją firmy A, znajdującej się w upadłości likwidacyjnej, o rozwiązanie stosunku pracy za porozumieniem stron z dniem 31 grudnia 2012 r., które to zatrudnienie (na 1/64 etatu) było powiązane z prowadzą działalnością gospodarczą skarżącej, którą z dniem 31 grudnia 2012 r. wyrejestrowała.
Sąd zwrócił też uwagę organom, iż nie wyjaśniły powiązania faktu wyrejestrowania przez skarżącą działalności gospodarczej z ustaniem zatrudnienia w firmie A, mimo, iż skarżąca kwestię tego związania podkreślała. Sąd wskazał też, iż jeśli – zdaniem organu – twierdzenia przedstawione przez stronę są ogólnikowe lub lakoniczne, to obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie było wezwanie strony do uzupełnienia i sprecyzowania tych twierdzeń.
Wskazano również, iż dla wyjaśnienia tych kwestii organ powinien był przeprowadzić przesłuchanie byłego menadżera firmy lub innej osoby z działu kadr odpowiadającej za sprawy zatrudnienia w okresie grudzień 2012 r.– styczeń 2013 r.
Zgodnie z art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba, że przepisy prawa uległy zmianie.
Ostatnia przesłanka w niniejszej sprawie nie zachodzi, wobec czego organy zobowiązane były ściśle wykonać wskazania Sądu, zawarte w wyroku o sygn.
II SA/Sz 709/15.
Jak wynika z przedstawionego w historycznej części niniejszego uzasadnienia opisu organy do wskazań Sądu nie zastosowały się. Organ I instancji, ponownie rozpatrując sprawę ograniczył się do zobowiązania skarżącej do przedstawienia sprostowanego świadectwa pracy, z którego wynikałaby wskazywana przez skarżącą data rozwiązania stosunku pracy. Żądanie to było w świetle przepisów prawa pracy zasadne. Skarżąca nie ma racji twierdząc, iż organ nie miał prawa tego od niej żądać, skoro "logicznie" wykazała inną okoliczność. Tym niemniej organ – w świetle wyżej przytoczonych wskazań Sądu zawartych w wyroku w sprawie II SA/Sz 709/15 nie mógł poprzestać na samym wezwaniu skarżącej ale i we własnym zakresie zbadać i ocenić czy treść tego świadectwa nie budzi wątpliwości i czy możliwe oraz zasadne byłoby jego sprostowanie w trybie wskazanym w Kodeksie pracy. W tej sytuacji – w ocenie Sądu – ograniczenie się przez organ ponownie prowadzący postępowanie do zobowiązania skarżącej do wykazania swych twierdzeń przez wszczęcie postępowanie przed sądem pracy o sprostowanie świadectwa pracy, aczkolwiek prawidłowe, nie mieści się w zakresie wyżej przedstawionych wskazań Sądu. Sąd nakazał bowiem organom dokonanie własnych ustaleń, w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy i ocenę twierdzeń skarżącej.
W aktach postępowania znajduje się uzyskany przez organ w toku ponownego badania sprawy, wydruk e-mailowy korespondencji – pisma wysłanego przez R. F. w imieniu - jak się należy domyślać – Firmy A. W piśmie tym znajduje się potwierdzenie twierdzenia skarżącej o wysłaniu przez skarżącą do niego - jako Regionalnego Kierownika Sprzedaży - pisma z prośbą o rozwiązanie stosunku pracy z końcem grudnia 2012 r., lecz - jak wskazuje nadawca tego pisma "w tym czasie w firmie były już problemy, które mają odzwierciedlenie w ogłoszonej upadłości firmy w marcu 2013 r.".
Pismo to nie stało się jednak przedmiotem analizy organów obu instancji, które stanęły na formalnym stanowisku, iż wiążące są jedynie dane zawarte w oficjalnych dokumentach. Stanowisko to nie może być przez Sąd uznane za realizację przez organy wskazań Sądu zawartych we wskazanym wyżej wyroku. Sąd nałożył na organ obowiązek wyjaśnienia tej kwestii, zatem organ – kierując się również wskazaniami z art. 7, 8, 9 i 75 K.p.a. – zobowiązany był zażądać do byłego pracodawcy (Firma A) bardziej szczegółowo i jednoznacznie odnieść się do twierdzeń skarżącej i zasadności jej twierdzeń. Organ nie rozważył też kwestii wskazywanego przez skarżącą wymiaru zatrudnienia – 1/64 etatu, co by oznaczało pracę w wymiarze około 2-3 godzin miesięcznie, a zatem zatrudnienie skarżącej na podstawie umowy o pracę było w zasadzie fikcyjne, przy czym nie wyjaśniono, czy między 2 a 21 stycznia skarżąca rzeczywiście wykonywała wynikającą z tej umowy pracę, uzyskała z tego tytułu wynagrodzenie i odprowadzono stosowne składki z tytułu podlegania ubezpieczeniu społecznemu, którą to okoliczność organ wskazuje za podstawową w kwestii braku podstaw do zarejestrowania skarżącej jako osoby bezrobotnej.
Tylko w takiej sytuacji można twierdzić, iż skarżąca w tym okresie, tj. między 2 a 21 stycznia 2013 r. była zatrudniona, wobec czego w dniu 2 stycznia 2013r. złożyła niezgodne z rzeczywistością oświadczenie co do niepodleganiu zatrudnieniu lub ubezpieczeniu społecznemu z innego tytułu.
Należy też mieć na uwadze, iż skarżąca mogła nie mieć świadomości co do posiadania statusu podlegania ubezpieczeniu społecznemu z tytułu ww. zatrudnienia, jeśli przyjąć, że złożyła ona skuteczne oświadczenie woli o rozwiązaniu stosunku pracy za porozumieniem stron, do którego jednak zakład nie odniósł się we właściwym trybie, tj. ani nie potwierdził zgody na ten tryb rozwiązania stosunku pracy, ani mu nie zaprzeczył.
Zgodnie z art. 7, 8 i 9 K.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej i są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, a także czuwają nad tym, aby strony uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.
Analiza niniejszej sprawy wskazuje, iż organy, niezależnie od zignorowania wskazać Sądu, które były dla nich wiążące (również w sytuacji, gdy organ ma inne zapatrywania na daną sprawę lub treść przepisu prawa) nie zastosowały się w pełni do zasad wynikających ze wskazanych wyżej przepisów K.p.a., co w tym wypadku mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
Nie wyjaśniono m.in. kwestii powiązania między stosunkiem pracy skarżącej z firmą A a prowadzoną przez nią działalnością gospodarczą, a tym samym kwestii charakteru ubezpieczenia społecznego, któremu podlegała – z tytułu stosunku pracy, czy własnej działalności gospodarczej.
Istotne też byłoby ustalenie na jakiej podstawie pracodawca skarżącej przyjął jako datę rozwiązania stosunku pracy dzień 21 stycznia 2013 r.
W tym stanie rzeczy, w związku z naruszeniem przez organy art. 153 P.p.s.a., oraz mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniem art. 7, 8 i 9 K.p.a., Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c P.p.s.a. zmuszony jest ponownie uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzją organu I instancji. Wskazania Sądu zawarte wyroku z dnia 29 października 2015 r. nadal są wiążące organy, a także Sąd ponownie rozpatrujący skargę na wydane w jego wykonaniu decyzje. Organ winien zatem samodzielnie ustalić okoliczność, czy skarżąca, która w dniu 2 stycznia 2013 r. zarejestrowała się jako bezrobotna rzeczywiście pozostawała w zatrudnieniu w firmie A, czy miała tego świadomość, a w szczególności wykonywała na jej rzecz jakąkolwiek pracę lub korzystała ze zwolnienia z jej wykonywania. Dopiero bowiem świadomość osoby rejestrującej się jako bezrobotna, iż status ten jej nie przysługuje (a więc wprowadza organ w błąd) winien być podstawą wzruszenia wydanej decyzji o przyznaniu statusu osoby bezrobotnej w trybie wznowienia postępowania.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji, kierując sią zasadami wynikającymi z art. 7 i 8 K.p.a., winien rozważyć także podnoszoną przez skarżącą kwestię, iż w okolicznościach niniejszej sprawy można było decyzję z dnia [...] r. uchylić tylko częściowo, to jest pozbawić ją statusu osoby bezrobotnej za okres od [...] r., jeżeli w dalszym okresie status ten nie może być kwestionowany.
Organ winien mieć na uwadze, iż skarżąca nie powinna ponosić wszystkich skutków prawnych nieprawidłowości, których w tym zakresie mogła dopuścić zatrudniająca ją – na podstawie Kodeksu pracy, firma A, a obecnie w sytuacji upadłości tej firmy skarżąca może mieć trudności z wyegzekwowaniem zgodności z prawem i stanem faktycznym wydanych jej dokumentów.