Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. nakazał A. M., prowadzącemu działalność gospodarczą polegającą na skupie złomu na działce nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w S. oraz T. M. właścicielowi tej działki, rozbiórkę placu składowego – punktu skupu złomu, w skład którego wchodzą: zespół kontenerów handlowo-magazynowych, kontenery blaszane, pojemniki do przechowywania surowców, utwardzenie terenu składowego i waga. Decyzja ta została wydana na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.)
W uzasadnieniu decyzji wskazano, że postępowanie w sprawie zostało wszczęte w związku z wnioskiem okolicznych mieszkańców z dnia [...] lipca 2019 r. Oględziny działki potwierdziły funkcjonowanie punktu skupu złomu. Teren działki został utwardzony płytami betonowymi, na których posadowiono zespół kontenerów handlowo-magazynowych, w których zorganizowano punkt przyjęcia odpadów, kasę oraz pojemniki do przechowywania złomu i surowców (np. plastikowych nakrętek) a także wagę przenośną. Nieruchomość została ogrodzona ogrodzeniem pełnym z blachy trapezowej o wysokości 2-2,1 m oraz bramą rozwieraną. Działalność gospodarcza na przedmiotowej działce prowadzona jest przez A. M. od kwietnia 2010 r., co wynika z zaświadczenia z ewidencji działalności gospodarczej. Na wykonanie placu składowego właściciel nieruchomości nie uzyskał pozwolenia na budowę. Na przedmiotowym terenie obowiązuje przyjęty uchwałą Rady Miasta S. z dnia 22 maja 2018 r. nr [...] Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego "[...] który zakazuje lokalizacji obiektów funkcjonalnych związanych z gospodarką odpadami (§ 6.9) z wyjątkiem terenów elementarnych: D.Z.7008.0, D.Z.7011.KN, D.Z. 7023.U, D.Z.7026.O i D.Z.7041.O.
Działka nr [...] położona jest w terenie elementarnym D.Z.7033.MN. W okresie uruchomienia punktu skupu złomu, w 2010 r. na terenie tym nie obowiązywał plan miejscowy, poprzedni plan utracił ważność w 2004 r. Plac składowy został wykonany bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Jego funkcjonowanie na przedmiotowej działce jest niezgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obowiązującym od 2018 r., co uniemożliwia legalizację samowoli budowlanej.
Odnosząc się do pisma pełnomocnika A. M. organ wyjaśnił, że wszystkie wykonane na przedmiotowej działce roboty budowlane oraz umieszczone na niej obiekty zostały utworzone w celu prowadzenia punktu skupu złomu. Tworzą jedną, wzajemnie powiązaną całość i wchodzą w skład jednego obiektu budowlanego – punktu skupu złomu, który nawet po usunięciu dwóch kontenerów stalowych dalej będzie mógł funkcjonować jako plac składowy. Przeprowadzone przez organ nadzoru budowlanego postępowanie powinno umożliwić legalizację wykonanego bez pozwolenia obiektu budowlanego, pod warunkiem jego zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi i w szczególności z planem miejscowym. W przypadku niezgodności z przepisami planu miejscowego, nie ma możliwości legalizacji samowoli budowlanej, organ winien wydać decyzję nakazującą rozbiórkę.
W odwołaniu od tego rozstrzygnięcia pełnomocnik A. M. zarzucił wydanie decyzji z naruszeniem art. 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez błędną ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie i przyjęcie, że obiektem budowlanym jest plac składowy - punkt skupu złomu na terenie działki nr [...] składający się z zespołu kontenerów, kontenerów blaszanych, pojemników do przechowywania surowców, wagi i utwardzonego terenu składowego, który wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, w sytuacji gdy za obiekty budowlane mogą być uznane co najwyżej dwa kontenery znajdujące się na ww. działce, przy czym ich posadowienie nie wymaga pozwolenia na budowę.
Ponadto, organ błędnie ustalił, że kontenery jak i utwardzenie terenu składowego zostało wykonane w 2010 r., podczas gdy z dostępnych organowi I instancji dokumentów jednoznacznie wynika, że punkt skupu złomu na tej działce istniał znacznie wcześniej. Zdaniem skarżącego, organ naruszył też art. 48 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, poprzez przyjęcie, że w sprawie uzasadniony był nakaz rozbiórki placu składowego, podczas gdy wspomniany plac nie stanowi obiektu budowlanego a ponadto w pierwszej kolejności należało rozważyć możliwość legalizacji obiektu. Punkt skupu złomu na przedmiotowej działce istniał przed 2010 r. Rzeczą organu było ustalenie, od kiedy istnieje punkt skupu złomu, przy czym nie ma znaczenia od kiedy prowadzi go odwołujący się, tylko kiedy został wybudowany. Nie mógł zostać wybudowany w 2010 r. skoro w 2009 r. toczyło się postępowanie w sprawie samowoli budowlanej, w którym punkt skupu złomu został wymieniony jako istniejący. Postępowanie prowadzone w 2009 r. dotyczyło wyłącznie drewnianego baraku, który stanowił obiekt budowlany, a nie placu składowego.
Dodatkowo, w 2008 r. zawarto umowę przyłączenia do sieci kontenera socjalnego, posadowionego na przedmiotowej działce, co potwierdza, że już w 2008 r. znajdował się tam punkt skupu złomu, oraz został posadowiony kontener socjalny. Ocenie podlega zgodność obiektu z przepisami obowiązującymi w chwili budowy, nie zaś obecnie. Rozważając możliwość legalizacji, organ nie może powoływać się na ustalenia obecnie obowiązującego planu miejscowego. W niniejszej sprawie organ ustalił, że poprzedni miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego utracił moc 1 stycznia 2004 r. Nie można jednak wykluczyć, że punkt skupu złomu powstał wcześniej.
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] utrzymał decyzję organu I instancji w mocy. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia wyjaśniono, że organ I instancji ustalił w toku postępowania, iż dla nieruchomości przy ul. [...] w S. nie wydano decyzji o pozwoleniu na budowę, nie zgłoszono robót nie wymagających pozwolenia na budowę, ani zmiany sposobu użytkowania. PINB w S. ustalając okres ustawienia obiektów wchodzących w skład placu składowego - punktu skupu złomu na przedmiotowej działce, posłużył się protokołem z dnia [...] czerwca 2010 r. z oględzin nieruchomości w sprawie wykonania decyzji PINB w S. z dnia 8 stycznia 2010 r. nr [...] nakazującej rozbiórkę budynku usługowego – skupu złomu przy ul. [...] w S., oraz dokumentacją fotograficzną wykonaną na potrzeby tamtego postępowania. Z dokumentów tych wynika, że obiekty będące obecnie przedmiotem postępowania nie istniały ma działce nr [...], a więc musiały zostać ustawione po dniu [...] czerwca 2010 r. Organ I instancji ustalił, że dla przedmiotowej nieruchomości plan miejscowy utracił moc z dniem [...] stycznia 2004 r. Nowy plan miejscowy został uchwalony uchwałą Rady Miasta S. z dnia 22 maja 2018 r. nr [...] – plan [...].
W ustaleniach ogólnych dla obszaru planu (§ 6.9) zakazano lokalizacji obiektów o funkcjach związanych z gospodarowaniem odpadami, za wyjątkiem terenów elementarnych ściśle w planie wymienionych. Działka której dotyczyło postępowanie nie leży w obszarze objętym tymi wyjątkami. Z tego powodu organ I instancji stwierdził, że brak jest możliwości legalizacji obiektów wchodzących w skład punktu skupu złomu na terenie działki nr [...] przy ul. [...] w S., dlatego wydał decyzję nakazującą rozbiórkę. Przedmiotem postępowania były obiekty budowlane tj. zespół kontenerów handlowo-magazynowych o wym. 2,80 x 13,5 m +2,70 x7,5 m, trzy kontenery blaszane o wym.: 5,25 m x 2,5 m i wys. 1,25 m, 6,5 m x 2,3 m i wys. 2,25 m, 4 x 1,80 m, trzy pojemniki do przechowywania surowców o wym.: 1,0 x 1,0 x 1,0 m, teren składowy utwardzony płytami betonowymi oraz waga najazdowa, wchodzące w skład punktu skupu złomu zlokalizowanego na działce nr [...].
Z akt sprawy wynikało, że niewątpliwie są to obiekty o funkcji związanej z gospodarowaniem odpadami. Obiekty kontenerowe będące przedmiotem postępowania, znajdują się na działce nr [...] znacznie dłużej niż 180 dni i nie okazano zgłoszenia zamiaru ich budowy przyjętego przez właściwy organ bez sprzeciwu, nie podlegają więc regulacjom o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 12 ustawy Prawo budowlane. Ponieważ obiekty które były przedmiotem postępowania nie zostały wymienione w art. 29-31 ustawy Prawo budowlane, ich budowa wymagała uzyskania pozwolenia na budowę.
W przypadku stwierdzenia samowoli budowlanej, organ nadzoru budowlanego jest zobowiązany do wydania nakazu rozbiórki obiektu budowlanego. Zasada ta nie ma zastosowania jedynie w przypadku, gdy zostanie udowodnione, że samowola budowlana jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a zwłaszcza z ustaleniami planu miejscowego, a także jest zgodna z przepisami techniczno-budowlanymi, w zakresie umożliwiającym legalizację samowoli budowlanej. Oznacza to, że legalizacja samowoli budowlanej nie jest możliwa w przypadku niespełnienia tych warunków.
Z zapisów obowiązującego obecnie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika, że działka nr [...] położona w terenie elementarnym oznaczonym symbolem D.Z.7033.MN to teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. W ustaleniach ogólnych dla obszaru planu w § 6.1 "ustalenia funkcjonalne" w pkt. 9 został zawarty zapis "zakazuje się lokalizacji obiektów o funkcjach związanych z gospodarowaniem odpadami za wyjątkiem terenów elementarnych: D.Z.7008.0, D.Z. 7011.KN, D.Z. 7023.U, D.Z.7026.O i D.Z.7041.O".
Obiekty których rozbiórkę nakazano, są obiektami o funkcjach związanych z gospodarowaniem odpadami, co potwierdza zgromadzona w toku postępowania dokumentacja fotograficzna. Obecnie obowiązujący plan miejscowy zakazuje lokalizacji na działce nr [...] tego typu obiektów, a zatem zostały one posadowione niezgodnie z planem miejscowym. Uniemożliwia to legalizację przedmiotowej samowoli budowlanej. W tej sytuacji, stosownie do treści art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, zasadnie wydano nakaz ich rozbiórki. Nakaz rozbiórki został skierowany do inwestora oraz do właściciela nieruchomości, ponieważ kryterium wyboru spośród podmiotów wymienionych w art. 52 Prawa budowlanego jest posiadanie tytułu prawnego umożliwiającego wykonanie decyzji. W przedmiotowej sprawie co najmniej plac składowy, jako związany z gruntem, stanowi własność właściciela działki, zasadnym było skierowanie nakazu rozbiórki także wobec niego.
Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu organ wskazał, że żądanie przeprowadzenia dowodu z przesłuchania T. M., właściciela nieruchomości, na okoliczność, od kiedy na działce istnieje skup złomu, nie miało znaczenia dla sprawy, ponieważ przedmiotem postępowania nie było prowadzenie działalności gospodarczej ale samowolne posadowienie na nieruchomości obiektów budowlanych.
Nie okazał się także zasadny zarzut podniesiony w odwołaniu, że plac składowy nie stanowi obiektu budowlanego. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 kwietnia 2017 r. sygn.. akt II OSK 1138/16 "analiza treści art. 3 pkt 1 i 3 oraz art. 29 ust. 2 pkt 5 p.b. pozwala przyjąć, że dla zróżnicowania budowli w postaci utwardzenia gruntu od robót budowlanych o takim charakterze decydujące znaczenie ma to, że w przypadku budowli – utwardzenie gruntu jest dokonywane dla stworzenia obiektu budowlanego o oznaczonej funkcji, czyli sam tak urządzony (utwardzony) teren pełni samodzielną funkcję jako: plac składowy, manewrowy, postojowy, parkingowy. Przedmiotem niniejszej sprawy m. in. jest właśnie plac składowy, co przesądza o tym, że jest to obiekt budowlany.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na ww. decyzję A. M., reprezentowany przez pełnomocnika będącego adwokatem, wniósł o jej uchylenie a także o uchylenie decyzji wydanej w pierwszej instancji, oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W skardze podniesiono zarzut naruszenia prawa procesowego tj. art. 7, 77 § 1, art. 80 oraz art. 79 § 1 k.p.a. poprzez błędną ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie i przyjęcie, że:
- 1) obiektem budowlanym jest plac składowy – punkt skupu złomu na terenie działki [...] przy ul. [...] w S., składający się z zespołu kontenerów, kontenerów blaszanych, pojemników do przechowywania surowców, wagi i utwardzenia terenu składowego, który wymaga pozwolenia na budowę, podczas gdy na działce tej nie ma placu składowego, od lat funkcjonuje tam natomiast punkt skupu złomu, a za obiekty budowlane mogą być co najwyżej uznane dwa kontenery znajdujące się na działce, przy czym organy nie wskazały, o które kontenery chodzi,
- 2) punkt skupu złomu został wybudowany po dniu [...] czerwca 2010 r., gdy ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności akt postępowania z 2010 r., jak i z umowy na dostawę energii elektrycznej wynika, że punkt skupu złomu na przedmiotowej działce istniał wcześniej; jeżeli przyjąć że przedmiotem postępowania ma być punkt skupu złomu, to uchybienie to ma istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż dopiero jednoznaczne ustalenie kiedy został wybudowany punkt skupu złomu pozwoli na ustalenie, czy rzeczywiście został wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę i czy są przesłanki do jego legalizacji,
- 3) nieprzeprowadzenie wnioskowanego przez skarżącego dowodu z przesłuchania strony - T. M., właściciela działki, oraz brak odniesienia się do dowodów z dokumentów dołączonych do odwołania (postanowienia z dnia [...] lipca 2009 r. wydanego w sprawie drewnianego baraku, podania z dnia [...] września 2019 r., oświadczeń z dnia [...] marca 2010 r. i [...] kwietnia 2010, oraz umowy o przyłączenie do sieci z [...] sierpnia 2008 r.).
Naruszenia te miały istotny wpływ na wynik sprawy gdyż doprowadziły organ do błędnego ustalenia, że przedmiotem postępowania powinien być plac składowy - punkt skupu złomu, gdy obiektami budowlanymi są co najwyżej dwa kontenery posadowione na działce, oraz doprowadziły do błędnego ustalenia, że cały plac składowy – punkt skupu złomu, powstał po [...] czerwca 2010 r.
Ponadto, w sprawie doszło do naruszenia art. 79 § 1 k.p.a. poprzez niezawiadomienie stron o oględzinach w wymaganym terminie, co doprowadziło do błędnych ustaleń odnośnie obiektów znajdujących się na działce, a także daty ich wybudowania.
Strona podniosła ponadto zarzut naruszenia prawa materialnego tj. art. 48 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1, art. 3 pkt 1, pkt 3 i pkt 5 ustawy Prawo budowlane poprzez przyjęcie, że obiektem budowlanym jest plac składowy – punkt skupu złomu i wydanie nakazu jego rozbiórki, podczas gdy na przedmiotowej działce nic nie jest składowane ani magazynowane co wyłącza przyjęcie, że istniał tam plac składowy. Na działce tej znajdują się obiekty budowlane w postaci dwóch kontenerów, pozostałe elementy wymienione w sentencji decyzji nie stanowią obiektów budowlanych. Ponadto, nie ma podstaw by jako obiekt budowlany wpisać "punkt skupu złomu" i w pierwszym rzędzie należało rozważyć możliwość legalizacji tak określonego obiektu, odnosząc się do ustaleń planu miejscowego obowiązującego w dacie jego powstania.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że nie ma żadnych podstaw prawnych ani faktycznych by określić przedmiot postępowania w sposób w jaki uczyniły to organy orzekające w sprawie. Zgodnie z art. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane obiektem budowlanym jest budynek, budowla lub obiekt małej architektury wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych. Organ nie wyjaśnił w swojej decyzji, dlaczego przyjął, że "punkt skupu złomu" jest obiektem budowlanym. Skarżący dodał, że na działce posadowione są dwa obiekty tj. kontener magazynowy i kontener socjalny, niezwiązane trwale z gruntem i tylko one mogą stanowić obiekt budowlany. Pozostałe kontenery są mobilne i służą do transportu złomu. Nie spełniają kryterium obiektu budowlanego, nie są bowiem budynkiem, budowlą ani obiektem małej architektury. Obiektem budowlanym nie jest też waga ani utwardzenie placu.
Utwardzenie gruntu może stanowić budowlę, jeżeli utwardzony teren pełni samodzielną funkcję jako plac składowy, manewrowy, postojowy, parkingowy. Sytuacja taka nie występuje w niniejszej sprawie. Z art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego wynika, że budowlami są m. in. składowiska odpadów, oczyszczalnie ścieków, stacje uzdatniania wody. Nie można jednak przyjąć, by budowlą był punkt skupu złomu składający się z elementów wyszczególnionych przez organ I instancji. Postępowanie nie powinno dotyczyć "punktu skupu złomu" ale co najwyżej dwóch opisanych wyżej kontenerów, które mogą być zakwalifikowane jako tymczasowy obiekt budowlany w rozumieniu art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego. Organ powinien był ustalić kiedy został zbudowany obiekt, gdyż ma to zasadnicze znaczenie dla ustalenia jego zgodności z planem miejscowym. Organ ustalił, że poprzedni plan miejscowy utracił moc 1 stycznia 2004 r., a nie można wykluczyć, ze punkt skupu złomu powstał wcześniej.
Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje.
Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 § i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021, poz. 137 ze zm.). Zakres kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) - dalej "p.p.s.a.", zgodnie z którym, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Sądowa kontrola sprawy, sprawowana według ww. kryterium legalności wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty okazały się trafne.
Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczegółowych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem CIVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.).
Będąca przedmiotem kontroli decyzja została wydana na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186), zgodnie z którym organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego:
- 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo
- 2) bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia.
W myśl art. 48 ust. 2 tej ustawy jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Na postanowienie przysługuje zażalenie.
Zgodnie z art. 48 ust. 3 tej ustawy w postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie:
- 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego;
- 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2.
W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1 (art. 48 ust. 4 ww. ustawy).
Przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w ust. 3, traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona (art. 48 ust. 5).
W niniejszej sprawie organy nadzoru budowlanego ustaliły, że organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wydawał decyzji o pozwoleniu na budowę dla działki będącej przedmiotem postępowania, nie otrzymał też zgłoszenia robót nie wymagających pozwolenia na budowę lub zmiany sposobu użytkowania nieruchomości, a więc obiekty będące przedmiotem postępowania zostały wybudowane (ustawione na nieruchomości) w warunkach samowoli budowlanej - bez wymaganego pozwolenia na budowę.
Nie ulega przy tym wątpliwości, że w zakresie wymogu uzyskania pozwolenia na budowę istotny jest stan prawny z daty budowy. Takie stanowisko w zakresie istnienia obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę jest zgodne z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego (pow. wyrok NSA z 23 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 1955/19, Legalis nr 2487792). Żeby uznać, że dany obiekt lub poszczególne jego części zostały wybudowane w warunkach samowoli budowlanej, należy w pierwszej kolejności ustalić datę budowy i stan prawny z daty budowy. Konieczne jest bowiem ustalenie, czy wykonany obiekt budowlany, według stanu prawnego obowiązującego w czasie wykonania robót, wymagał pozwolenia na budowę. W niniejszej sprawie data wykonania obiektu budowlanego w postaci punktu skupu złomu na działce nr [...] przy ul. [...] w S. nie została ustalona w sposób nie budzący wątpliwości.
Skarżący wskazuje, że punkt skupu złomu na tej działce funkcjonował znacznie wcześniej niż od czerwca 2010 r., na potwierdzenie czego przedłożył wraz z odwołaniem od decyzji m.in. kopię postanowienia PINB w S. z dnia [...] lipca 2009 r. nakładającego na właściciela przedmiotowej działki T. M., prowadzącego na niej punkt skupu złomu, obowiązek przedłożenia określonych dokumentów, celem legalizacji znajdującego się na działce baraku o konstrukcji drewnianej wybudowanego w 2008 r. bez pozwolenia na budowę. Z oświadczenia T. M. z dnia [...] kwietnia 2010 r. wynika, że budynek ten został rozebrany w zakreślonym przez organ nadzoru budowlanego terminie. Postępowanie legalizacyjne prowadzone w 2010 r. nie dotyczyło budowli w postaci punktu skupu złomu ale wyłącznie baraku o konstrukcji drewnianej znajdującego się na działce. W oparciu o dokumenty znajdujące się w przesłanych Sądowi aktach administracyjnych nie sposób ustalić, czy teren działki był wówczas - chociażby w części - utwardzony płytami betonowymi, ani czy znajdowały się na nim inne elementy będące obecnie objęte nakazem rozbiórki.
Znajdująca się w aktach dokumentacja fotograficzna przedstawia bowiem jedynie niewielką część terenu, na którym znajdował się kiedyś wspomniany wcześniej barak. Brak jest wobec tego możliwości stwierdzenia, czy na przedmiotowej działce znajdowały się inne obiekty, a jeśli tak to jakie, ewentualnie czy teren był w jakiejś części utwardzony. Powyższego nie wyjaśniają także zapisy w protokole oględzin obiektu budowlanego z dnia [...] lutego 2010 r. ponieważ dotyczą jedynie wykonania decyzji nakazującej rozbiórkę wspomnianego wcześniej baraku. W protokole nie zawarto żadnych zapisów, z których wynikałoby czy na przedmiotowej działce znajdowały się wówczas jakiekolwiek inne obiekty.
Z dołączonej do odwołania umowy (zawartej pomiędzy E. Sp. z o.o. w P. a T. M.) o przyłączenie do sieci z dnia [...] sierpnia 2008 r. wynika, że przedmiotem tej umowy ma być zlokalizowany przy ul. [...] w S. "dom mieszkalny". Jak wyjaśnił skarżący, do sieci został wówczas przyłączony barak socjalny znajdujący się na przedmiotowej działce. Z powyższego nie wynika jednak czy chodzi tu o ten sam obiekt, co do którego orzeczono nakaz rozbiórki czy też jest to jakiś inny obiekt. Organ pierwszej instancji kwestii tej nie wyjaśnił, jak również nie ustalił kiedy zostało wykonane utwardzenie terenu płytami betonowymi. Uchybienia tego nie dostrzegł organ odwoławczy.
Z uwagi na powyższe nie sposób jednoznacznie stwierdzić, czy w tym zakresie doszło do samowoli budowlanej.
Należy mieć także na uwadze, że zgodnie z art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy. Ustawa Prawo budowlane z 1994 r. weszła w życie 1 stycznia 1995 r. Nie zostało wykazane w postępowaniu, że przepis ten nie może mieć zastosowania w niniejszej sprawie. Należy zatem przyznać rację skarżącemu, że organy orzekające w sprawie naruszyły art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. bowiem nie zgromadziły materiału dowodowego wystarczającego do wydania nakazu rozbiórki, a także dokonały błędnej oceny posiadanego materiału dowodowego uznając, że plac składowy został wybudowany po dniu [...] czerwca 2010 r. Z akt sprawy wynika, że funkcjonował on na przedmiotowej działce znacznie wcześniej. Uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż dopiero jednoznaczne ustalenie kiedy punkt skupu złomu został wybudowany pozwoli na ustalenie, czy rzeczywiście został on wybudowany bez wymaganego, w czasie jego budowy, pozwolenia na budowę albo zgłoszenia. W celu uzupełnienia materiału dowodowego celowym może okazać się przesłuchanie m. in. właściciela działki na okoliczność, od kiedy istnieje na niej punkt skupu złomu.
Z przyczyn, o których będzie mowa poniżej nie sposób jednak podzielić stanowiska skarżącego, że obiektem budowalnym nie może być plac składowy- punkt skupu złomu składający się z zespołu kontenerów, kontenerów blaszanych, pojemników do przechowywania surowców, wagi i utwardzenia terenu składowego. Jak wynika z akt sprawy skarżący na działce, której dotyczy postępowanie prowadzi punkt skupu złomu. Zgodnie z art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego obiektem budowlanym jest budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, budowla stanowiąca całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami oraz obiekt małej architektury. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy, zasadnie uznano, że jest to budowla w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Pojęcie budowli obejmuje swym zakresem każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, taki jak obiekty liniowe, lotniska, mosty, wiadukty, estakady, tunele, przepusty, sieci techniczne, wolno stojące maszty antenowe, wolno stojące trwale związane z gruntem tablice reklamowe i urządzenia reklamowe, budowle ziemne, obronne (fortyfikacje), ochronne, hydrotechniczne, zbiorniki, wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, składowiska odpadów, stacje uzdatniania wody, konstrukcje oporowe, nadziemne i podziemne przejścia dla pieszych, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe, cmentarze, pomniki, a także części budowlane urządzeń technicznych (kotłów, pieców przemysłowych, elektrowni jądrowych, elektrowni wiatrowych i innych urządzeń) oraz fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową.
Powszechnie przyjmuje się w judykaturze, że wyliczenie to ma charakter przykładowy i zmierza do bliższego określenia pojęcia "budowla". Służy ułatwieniu kwalifikacji określonego obiektu do kategorii budowli w sytuacji gdy obiekt posiada cechy tożsame lub znacznie zbliżone do jednego z wymienionych w tym przepisie (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2017 r. (sygn. akt II OSK 628/16). Podzielając stanowisko zawarte w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2017 r., sygn. II OSK 1138/16, należy wskazać, że analiza treści art. 3 pkt 1 i 3 oraz art. 29 ust. 2 pkt 5 ustawy Prawo budowlane pozwala przyjąć, iż dla zróżnicowania budowli w postaci utwardzenia gruntu od robót budowlanych o takim charakterze decydujące znaczenie ma to, że w przypadku budowli - utwardzenie gruntu jest dokonywane dla stworzenia obiektu budowlanego o oznaczonej funkcji, czyli sam tak urządzony (utwardzony) teren pełni samodzielną funkcję jako: plac składowy, manewrowy, postojowy, parkingowy.
Skoro zatem w decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...] grudnia 2014 r. zezwolono skarżącemu na zbieranie odpadów w postaci m.in. metali żelaznych czy opakowań z metali z jednoczesnym wskazaniem, że magazynowanie wspomnianych odpadów może odbywać się na terenie wskazanym w punkcie II decyzji (tj. w S. przy ul. [...]), zatem nie ulega wątpliwości, że taka właśnie jest funkcja spornego obiektu. Wobec powyższego nie sposób zgodzić się ze skarżącym, że na terenie spornej działki nic nie jest składowane ani magazynowane. W treści wspomnianej wcześniej decyzji wprost wskazano, że odpady metali żelaznych, stali i żeliwa powinny być magazynowane w szczelnych kontenerach, usytuowanych na placu magazynowym.
Roboty budowlane polegające na utwardzeniu terenu, posadowieniu zespołu kontenerów handlowo-magazynowych, kontenerów blaszanych, pojemników do przechowywania surowców oraz wagi składały się zatem na obiekt budowlany w postaci placu magazynowego - punktu skupu złomu. Sąd nie podziela poglądu skarżącego, że nakazem rozbiórki mogłyby być objęte co najwyżej dwa kontenery znajdujące się na działce. Materiał dowodowy zgromadzony w aktach wskazuje, że roboty budowlane w wyniku których powstał punkt skupu złomu nakierowane były na stworzenie zwartego i funkcjonalnego kompleksu. Stąd organy orzekające w sprawie zasadnie uznały, że inwestycja stanowi budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane.
Zdaniem Sądu, wątpliwości budzić może natomiast stanowisko organu dotyczące konieczności skierowania nakazu rozbiórki zarówno do właściciela działki nr [...], jak i do inwestora A. M..
Podzielając prezentowany w orzecznictwie pogląd, że adresatem nakazów orzekanych na podstawie art. 48, art. 49b, art. 50a i art. 51 ustawy – Prawo budowlane powinien być ten spośród trzech ustawowo wymienionych podmiotów – inwestor, właściciel, zarządca obiektu budowlanego, który ma faktyczną możliwość wykonania nakazu, uwarunkowaną z zasady swobodnym dostępem do tego obiektu, zaznaczyć jednak należy, że przyjęta przez ustawodawcę w art. 52 ustawy – Prawo budowlane kolejność podmiotów, do których mogą być kierowane nakazy wykonania określonych decyzją czynności w trybie wskazanych poprzednio przepisów, nie jest przypadkowa bowiem wyznaczają ją względy racjonalne i słusznościowe.
Zgodnie z porządkiem ustawowym w pierwszej kolejności jako adresat nakazu powinien być rozważany przez organ nadzoru budowlanego orzekający w sprawie - inwestor, a dopiero stwierdzenie istnienia okoliczności, które w konkretnej sprawie powodują konieczność wyeliminowania go z ustawowego kręgu adresatów skutkuje skierowaniem nakazu do kolejnego z podmiotów wskazanych w art. 52 ustawy – Prawo budowlane, stosownie do dokonanych przez ten organ ustaleń.
W niniejszej sprawie, organ nie wskazał jednak na takie okoliczności, które uniemożliwiałyby wykonanie nakazu rozbiórki przez inwestora. Nie sposób więc stwierdzić, z jakich względów uważa on, że inwestor nie posiada niezbędnych uprawnień do dysponowania nieruchomością, zwłaszcza w sytuacji gdy od wielu lat prowadzi on na działce nr [...] swoją działalność (co wynika chociażby z decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...] grudnia 2014 r., zezwalającej na zbieranie wymienionych w tym rozstrzygnięciu odpadów, jak również z zaświadczenia o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej z dnia [...] marca 2010 r.).
Podsumowując stwierdzić należy, że organy nadzoru budowlanego nie dopełniły obowiązku zgromadzenia materiału dowodowego pozwalającego na uznanie w sposób nie budzący wątpliwości, iż wszystkie elementy budowli objętej nakazem rozbiórki, rzeczywiście stanowią samowolę budowlaną. Nie ustaliły bowiem jakie budowle znajdowały się na przedmiotowym terenie przed 2010 r. ani kiedy poszczególne elementy tej budowli zostały wykonane (posadowione). Zaznaczyć przy tym należy, że przepisy poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. nr 38, poz. 229 ze zm.), zawierały odmienne uregulowania w omawianym zakresie wobec czego ustalenie kiedy poszczególne elementy tej budowli zostały wykonane ma dla sprawy istotne znaczenie. Uzasadniało to uchylenie zaskarżonej decyzji jako wydanej z naruszeniem art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego oraz z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Natomiast uznanie placu magazynowego - punktu skupu złomu za budowlę stanowiącą całość funkcjonalno-użytkową znajdowało oparcie w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego i w realiach niniejszej sprawy było uzasadnione.
W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 ww. ustawy.