Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 24 lutego 2012 r. Sygn. akt II OSK 2344/10 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu Sądowi oraz zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz H.S. kwotę [...] zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] r., po rozpatrzeniu zażalenia H.S. na postanowienie Starosty z dnia [...] r. o przekazaniu na podstawie art. 65 k.p.a. Wojewodzie wniosku skarżącej o wszczęcie z urzędu stosownego postępowania naprawczego w odniesieniu do ostatecznej decyzji Starosty z dnia [...] o pozwoleniu na przebudowę istniejącej obory na cele mieszkalne związane z agroturystyką na działce nr [...], przeniesionej na nią decyzją tego organu z dnia [...] r., utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie.
Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie, organ wskazał, że skarżąca wystąpiła do Starosty z żądaniem wszczęcia z urzędu stosownego postępowania naprawczego w odniesieniu do powyżej wskazanej, ostatecznej decyzji Starosty w części dotyczącej usunięcia z niej obowiązku nałożonego w pkt 5, tj. uzyskania pozwolenia na użytkowanie.
Starosta stwierdził, że nie jest właściwy w tej sprawie, ponieważ weryfikacja ostatecznej decyzji może odbyć się tylko w trybie art. 156 k.p.a., czyli stwierdzenia jej nieważności w części dotyczącej pkt 5 i na podstawie art. 65 k.p.a. przekazał ją Wojewodzie jako organowi wyższego stopnia. Zgodnie z art. 157 § 1 k.p.a., to w kompetencji tego organu są sprawy stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę.
Powyższe zakwestionowała w zażaleniu H.S., której zdaniem Starosta bezpodstawnie przesłał sprawę do Wojewody.
W ocenie Kolegium zażalenie nie znajduje usprawiedliwionych podstaw. Treścią żądania skarżącej jest bowiem weryfikacja ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, w części dotyczącej nałożonego w niej obowiązku uzyskania przez inwestora pozwolenia na użytkowanie. Weryfikacja ostatecznych decyzji może odbywać się tylko w postępowaniu nadzwyczajnym, czyli wznowieniowym w oparciu o art. 145 § 1 k.p.a., bądź postępowaniu nieważnościowym na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. W postępowaniu wznowieniowym organem właściwym jest organ, który wydał decyzję, czyli Starosta (art. 148 § 1 k.p.a.), natomiast w postępowaniu nieważnościowym organem właściwym jest organ wyższego stopnia w stosunku do Starosty, czyli Wojewoda (art. 157 § 1 k.p.a.). W sprawie zastosowanie ma przesłanka wymieniona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., czyli stwierdzenie nieważności z tytułu rażącego naruszenia prawa (art. 54 i 55 Prawa budowlanego), zatem w ocenie Kolegium Starosta prawidłowo przekazał żądanie H.S. Wojewodzie.
Nie zgadzając się z podjętym rozstrzygnięciem H.S. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wnosząc o uchylenie postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz poprzedzającego je postanowienia Starosty.
Postanowieniu Kolegium zarzuciła pominięcie celowościowej dyrektywy art. 138 w związku z art. 6, 7 i 8 k.p.a., naruszenie przepisów o właściwości (art. 20 w związku z art. 65 § 1 k.p.a. w zestawieniu z art. 82 ust. 1 i ust. 2 ustawy Prawo budowlane), utrwalenie dokonanego przez organ I instancji uchylenia się od ciążącego na nim ustawowego obowiązku o którym mowa w art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., złamanie konstytucyjnej zasady państwa prawa, tj. art. 7 w związku z art. 87 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Natomiast postanowieniu Starosty skarżąca zarzuciła pominięcie w czynnościach organu przedmiotu wniesionego żądania, a tym samym uchylenie się od dyspozycji art. 61 § 1 k.p.a. oraz art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., niedostosowanie się do dyrektywy normy prawnej wynikającej z art. 6, 7, 8 i art. 12 oraz 35 k.p.a., odrzucenie dyspozycji art. 19 k.p.a. i błędne zastosowanie art. 65 § 1 k.p.a. Uzasadniając swoje stanowisko H.S. wskazała, że w piśmie z dnia [...] r. zawarła jedynie pytanie, dotyczące związania organu dyspozycją art. 84b ust. 3 Prawa budowlanego, a nie wniosek o stwierdzenie nieważności.
Pismem z dnia [...] otrzymała odpowiedź organu, jednakże w jej następstwie zabrakło wszczęcia stosownego postępowania wygaszającego, które - co do zasady - następuje z urzędu. Wobec powyższego wystosowała do Starosty pismo z żądaniem wszczęcia postępowania wygaszającego. W świetle powyższego w ocenie skarżącej Kolegium wydało swoje rozstrzygnięcie bez zapoznania się z jej pismami, z których treści jednoznacznie wynikało, że nie jest ona zainteresowana unieważnieniem.
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 14 lipca 2010 r. oddalił skargę, w uzasadnieniu wskazując, że skarga dotyczy postanowienia przekazującego organowi podanie zgodnie z właściwością na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. na gruncie którego organ po wniesieniu przez osobę fizyczną żądania wszczęcia określonego postępowania, winien dokonać oceny formalnej i procesowej wniesionego podania. Jeśli organ administracji, do którego skierowano podanie, nie dysponuje zdolnością prawną do załatwienia sprawy stanowiącej jego przedmiot, nie może skutecznie wszcząć i prowadzić postępowania. Prawidłową formą uznania się przez organ administracji publicznej za niewłaściwy do załatwienia sprawy jest wydanie postanowienia o przekazaniu wniosku organowi właściwemu (art. 65 k.p.a.).
Z akt sprawy wynika, iż skarżąca wystąpiła do Starosty z żądaniem wszczęcia z urzędu stosownego postępowania naprawczego w odniesieniu do ostatecznej decyzji Starosty z dnia [...] r. Starosta stwierdził, że nie jest właściwy w przedmiotowej sprawie, ponieważ weryfikacja ostatecznej decyzji może nastąpić tylko w trybie art. 156 k.p.a. tj. stwierdzenia jej nieważności w części dotyczącej pkt 5 i stosownie do powyższego na podstawie art. 65 k.p.a. przekazał ją Wojewodzie, ponieważ zgodnie z art. 157 § 1 k.p.a. w kompetencji tego organu są sprawy stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę.
W ocenie Sądu stanowisko organów administracji orzekających w niniejszej sprawie, iż właściwy do rozpoznania sprawy skarżącej jest Wojewoda jest w pełni uzasadnione, natomiast zarzuty podnoszone przez H.S. nie zasługują na uwzględnienie. Organy prawidłowo bowiem ustaliły, że treścią żądania skarżącej jest weryfikacja ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, w części dotyczącej nałożonego w niej obowiązku uzyskania przez inwestora pozwolenia na użytkowanie, pomimo, że z przepisów art. 54 i 55 Prawa budowlanego wynika, że dla tego typu przebudowy budynku pozwolenie na użytkowanie nie jest wymagane. Zatem zastosowanie ma tu przesłanka zawarta w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. stwierdzenie nieważności z tytułu rażącego naruszenia prawa (art. 54 i 55 ustawy Prawo budowlane).
W skardze kasacyjnej działająca z pełnomocnikiem H.S. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania sądowego: tj. art. 106 § 1 - § 5 p.p.s.a., art. 133 § 1 p.p.s.a., art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. w zestawieniu z art. 135 p.p.s.a., art. 151 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a., które to naruszenia - w każdym z wymienionych przypadków z osobna - miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj. zaniechanie wszczęcia (przez właściwy organ administracji) żądanego (przez skarżącą) "postępowania wygaszającego", co skutkuje brakiem wydania w tej sprawie orzeczenia stosownie do przepisu art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. z jednej strony, a z drugiej powoduje wszczęcie przez organ administracji "postępowania nieważnościowego" w warunkach innych niż przewiduje to art. 64 § 1 k.p.a. i art. 157 § 2 k.p.a., tj. bez woli urzędu (z urzędu) i bez woli strony wnioskiem wyrażonej (bez wniosku), przy czym:
naruszenie art. 106 § 5 p.p.s.a. nastąpiło poprzez zaniechanie postępowania dowodowego, wnioskowanego treścią skargi, co spowodowało mylne odczytanie intencji strony, a w konsekwencji mylne wyobrażenie ojej interesie prawnym, naruszenie art. 133 § 1, p.p.s.a. - poprzez wydanie wyroku na podstawie tylko i wyłącznie postanowienia Starosty i postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego, czyli na podstawie części akt sprawy, a nie ich całości, natomiast naruszenie art. 3 § 1 i § 2 pkt 2 p.p.s.a. w zestawieniu z art. 135 p.p.s.a. - poprzez zastosowanie art. 151 p.p.s.a. w sytuacji konieczności zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a.
Wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i przekazanie temu Sądowi sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autorka wskazała, że naruszenie, art. 106 § 5 p.p.s.a. miało swój wyraz w pominięciu przez Sąd treści skargi na postanowienie SKO, treści zażalenia na postanowienie Starosty, a zwłaszcza treści pisma skarżącej, w którym zamieściła ona żądanie wszczęcia z urzędu (przez Starostę) postępowania w sprawie wygaszenia - w części - decyzji, której jest beneficjentką. Szczegółowa analiza tych dokumentów pozwoliłaby Sądowi określić precyzyjnie treść tego żądania oraz uwzględniać przepis art. 162 pkt 1, § 1 k.p.a., o czym była mowa w skardze na postanowienie SKO. Brak zapoznania się z treścią pełnej dokumentacji, stanowi rażące naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd przytacza w uzasadnieniu treści wyrażone przez organy, nic nie wspominając o treści pism skarżącej, wyrażających jej rzeczywistą wolę, wyraźnie wskazaną w piśmie z dnia [...], poprzedzającą wydanie postanowienia Starosty.
W treści pism skarżącej nie ma żadnego wniosku o stwierdzenie nieważności posiadanej przez nią decyzji (w jakiejkolwiek jej części). W kwestii stwierdzenia rzeczywistej treści pisma, kierowanego przez skarżącą do Starosty, Sąd może się wypowiedzieć tylko po jego pełnej analizie. W przypadku takim jak ten, gdzie Starosta, zakwalifikował żądanie wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie wygaszenia (w części) decyzji jako wniosek o stwierdzenie nieważności (w części) tej decyzji, a SKO kwalifikację tę utrzymało, wydanie przez Sąd wyroku przy zastosowaniu art. 151 p.p.s.a. - tj. oddalenie skargi na tego typu zachowanie organów administracji, nie ma nic wspólnego z usuwaniem przez Sąd naruszeń prawa (o czym mowa w art. 135 p.p.s.a.), do czego Sąd na mocy art. 3 § 1 i § 2 p.p.s.a.- w tym przypadku odpowiednio - pkt 2, jest zobowiązany.
Brak zastosowania - w tym przypadku - przez Sąd § 1, art. 145 p.p.s.a., w związku z lit. "c", pkt 1, tego paragrafu, powoduje - w zestawieniu z art. 170 p.p.s.a. -że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności (w części) decyzji o pozwoleniu na budowę, której beneficjentką jest skarżąca, zostaje wszczęte bez jej wniosku, wbrew jej woli, jak również bez woli organu, tj. nie z urzędu. Podkreślono, że żaden organ administracji nie może decydować za beneficjenta decyzji, jakie postępowanie z jego woli ma być wszczęte. Także Sąd nie może wydanym wyrokiem, tworzyć innej niż określona, w art. 64 § 1 k.p.a. podstawy wszczęcia postępowania.
Celem wiążącego w tym względzie postępowania sadowego powinno być sprawdzenie przez Sąd, z jakim żądaniem skarżąca do Starosty wystąpiła. Brak przeprowadzenia właściwego postępowania dowodowego i wydanie w konsekwencji zaniechania przeprowadzenia dowodu z pism skarżącej wyroku oddalającego skargę, powoduje upadek wniesionego przez skarżącą do Starosty żądania. Prawidłowe postępowanie dowodowe, tj. zaznajomienie się Sądu z treścią pism skarżącej, musiałoby skutkować uchyleniem postanowienia SKO i poprzedzającego go postanowienia Starosty, albowiem skierowane do Starosty żądanie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia wygaszenia decyzji nie może być traktowane jako wniosek o stwierdzenie jej nieważności. Efektem wyeliminowania z obrotu wymienionych postanowień, byłoby wydanie przez Starostę stosownego orzeczenia w sprawie objętej żądaniem skarżącej - czyli zgodnie z jej wolą, a nie jak to obecnie ma miejsce, orzeczenia Wojewody w sprawie przez nią nigdy nie wnioskowanej.
W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej odrzucenie jako przedwczesnej, bowiem wyrok WSA nie został doręczony wraz z uzasadnieniem.
Naczelny Sąd Administracyjny, w uzasadnieniu wyroku z dnia 24 lutego 2012 r. Sygn. akt II OSK 2344/10, stwierdził, że Sąd pierwszej instancji wydał zaskarżony wyrok z naruszeniem art. 133 § 1 p.p.s.a. Z unormowania tego wynika, że sąd orzeka wedle wynikającego z akt sprawy stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonego aktu. Sąd ma zatem obowiązek przyjąć stan faktyczny wynikający z administracyjnych akt sprawy, chyba że wykaże, iż w oparciu o znajdujący się w tych aktach materiał dowodowy nie da się ustalić stanu faktycznego. W sprawie niniejszej Sąd pierwszej instancji wydał zaskarżony wyrok z pominięciem znajdującego się w aktach sprawy pisma skarżącej kasacyjnie z dnia [...]., na które powołał się Starosta w uzasadnieniu wydanego w dniu [...] r. postanowienia. W piśmie tym skarżąca kasacyjnie żąda (s. 3), aby Starosta wszczął w stosunku do decyzji własnej z dnia [...] postępowanie unormowane w art. 162 § 1 k.p.a. Zatem treść tego pisma rzutuje bezpośrednio na ocenę legalności postanowienia Starosty oraz postanowienia utrzymującego go w mocy.
W przypadku obu aktów administracyjnych kwestię sporną stanowi bowiem to, czego w istocie chciała skarżąca kasacyjnie, żądając od Starosty wszczęcia z urzędu postępowania naprawczego w stosunku do jego decyzji z dnia [...]. Pominięcie przez Sąd pierwszej instancji tak istotnego dowodu znajdującego się w aktach sprawy oraz określenie tego żądania jako "żądania wszczęcia z urzędu stosownego postępowania naprawczego" (s. 5 uzasadnienia wyroku) bez bliższego zbadania treści wniosku, przesądza o naruszeniu przezeń przy wydawaniu zaskarżonego wyroku art. 133 § 1 p.p.s.a.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie ma natomiast racji skarżąca kasacyjnie, że wydając zaskarżony wyrok Sąd pierwszej instancji naruszył art. 106 § 1 i 5 p.p.s.a., art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a., art. 151 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.
Sąd wskazał, również, że Wojewódzki Sąd Administracyjny -ponownie rozpoznając sprawę i dokonując oceny legalności postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. oraz postanowienia utrzymanego nim w mocy - weźmie pod uwagę treść pisma H.S. z dnia [...] r. w kontekście określenia treści jej żądania, skierowanego do organu administracji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny po ponownym rozpatrzeniu sprawy zważył, co następuje
Zgodnie z art. 190 zdanie pierwsze ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. Nr 270) sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Oznacza to, że dalsze rozważania na temat legalności zaskarżonego aktu muszą być prowadzone w oparciu o stanowisko Sądu wyższej instancji.
W ocenie Sądu, skarga H.S. zasługuje na uwzględnienie, ponieważ ocena legalności zaskarżonego aktu, dokonana stosownie do postanowień art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 i § 2 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, doprowadziła do wniosku, że zarówno zaskarżone postanowienie, jak i poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji, zostały wydane z naruszeniem prawa, uzasadniającym wyeliminowanie obu rozstrzygnięć z obrotu prawnego.
Kwestię sporną w rozpatrywanej sprawie stanowi to, czego w istocie chciała skarżąca, żądając od Starosty wszczęcia z urzędu postępowania naprawczego w stosunku do jego decyzji z dnia [...]. Jak wynika ze znajdującego się w aktach sprawy pisma skarżącej z dnia [...] r., wolą skarżącej było, aby Starosta wszczął w stosunku do ww. decyzji własnej z dnia [...] r. postępowanie unormowane w art. 162 § 1 k.p.a. Tymczasem, Starosta stwierdził, że nie jest właściwy w tej sprawie, ponieważ weryfikacja ostatecznej decyzji może odbyć się tylko w trybie art. 156 k.p.a., czyli stwierdzenia jej nieważności w części dotyczącej pkt 5 i na podstawie art. 65 k.p.a. przekazał ją Wojewodzie jako organowi wyższego stopnia.
Zdaniem Sądu brak jednoznacznego wyjaśnienia przez organy orzekające w sprawie treści żądania skarżącej, stanowi naruszenie zasad postępowania administracyjnego, określonych w art. 7, 8, 9 i 10 k.p.a. Jeżeli bowiem wniosek strony budzi wątpliwości, to organ administracji ma obowiązek, stosownie do postanowień powołanych wyżej przepisów, wyjaśnić rzeczywistą wolę strony i treść jej żądania. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie można pominąć ponadto faktu, iż powyższe uchybienia organów doprowadziły w konsekwencji do zasadniczej rozbieżności pomiędzy treścią żądania strony, kreującego wszakże przedmiot sprawy administracyjnej, a treścią rozstrzygnięć organów administracji, wydanych w wyniku rozpoznania tego wniosku.
Stwierdzić zatem należy, iż budzi uzasadnione wątpliwości to, czy organy orzekające w sprawie prawidłowo potraktowały i zakwalifikowały wniosek skarżącej. Rozstrzygnięcie tej kwestii ma podstawowe znaczenie dla sytuacji procesowej strony i w konsekwencji oceny prawidłowości działania organów w przedmiotowej sprawie. Organ powinien, kierując się art. 9 k.p.a., wyjaśnić rzeczywistą wolę stron, udzielając jej przy tym odpowiednich wyjaśnień i wskazówek, co do konsekwencji rozpatrzenia żądania w określonym trybie.
Obowiązek dokładnego wyjaśnienia treści żądania strony wynika również z zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do organów administracji publicznej, o której mowa w art. 8 k.p.a. Nierozpoznanie złożonego wniosku we właściwy sposób i we właściwym terminie powoduje faktyczne uchylenie się organu od merytorycznego załatwienia sprawy.
W ponownie przeprowadzonym postępowaniu, z udziałem strony skarżącej, organ pierwszej instancji powinien wyjaśnić jednoznacznie rzeczywisty zakres jej żądania zawartego w piśmie z dnia [...] r. i podjąć czynności mające na celu załatwienie przedmiotowej sprawy.
Mając na względzie przedstawione wyżej okoliczności faktyczne i prawne Wojewódzki Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w pkt I sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 wyżej wymienionej ustawy.