Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczeciniez 21 marca 2024 r., sygn. akt II SA/Sz 53/24

Uzasadnienie

Prezydent Miasta S. (dalej także jako: "Prezydent", "organ I instancji") wydał w dniu 8 września 2023 r. decyzję nr [...] na podstawie art. 16, art. 20 ust. 3, art. 30 ust. 1, ust. 2, ust. 2 b, ust. 6 - 9 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 390 ze zm.; dalej: "u.ś.r."), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.; dalej "K.p.a."), wobec P. S. (dalej: "skarżący"), w której:

1. - uznał świadczenie rodzinne, tj. zasiłek pielęgnacyjny wypłacony na osobę uprawnioną P. S. za okres od 01.01.2021 r. do 31.08.2023 r. w wysokości [...] zł za świadczenie nienależnie pobrane;
2. - orzekł o obowiązku zwrotu ww. świadczenia nienależnie pobranego wraz z kwotą ustawowych odsetek za opóźnienie, które są naliczane od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu wypłaty świadczeń rodzinnych, tj. od dnia 1 lutego 2021 r. do dnia całkowitej spłaty należności.

Jednocześnie organ I instancji wskazał, że wysokość ustawowych odsetek za opóźnienie wyliczonych na dzień wydania niniejszej decyzji, tj. na dzień 8 września 2023 r. wynosi [...] zł.

W uzasadnieniu decyzji Prezydent przytoczył treść art. 2 pkt 2, art. 16 ust. 2 i 3 u.ś.r. i wskazał, że na podstawie wniosku z dnia 30 stycznia 2018 r. o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego, decyzją z dnia 31 stycznia 2018 r. nr [...] przyznano skarżącemu prawo do zasiłku pielęgnacyjnego na okres od 1.01.2018 r. do 31.10.2020.r. Powyższą decyzję zmieniono decyzją z dnia 9 listopada 2020 r. nr [...] przez wydłużenie okresu przysługiwania prawa do zasiłku pielęgnacyjnego z tytułu niepełnosprawności do upływu 60. dnia od dnia odwołania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, jednak nie dłużej niż do dnia wydania nowego orzeczenia o niepełnosprawności albo orzeczenia o stopniu niepełnosprawności.

Organ I instancji podał, że zgodnie z art. 23b ust. 1 i art. 26 ustawy z dnia 9 marca 2023 r. o zmianie ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r. poz. 852) uzyskał informację, że skarżący otrzymał w dniu 17 grudnia 2020 r. nowe orzeczenie o niepełnosprawności nr [...] ważne do dnia 31 stycznia 2024 r.

Prezydent stwierdził, że z uwagi na fakt, iż decyzja z dnia 31 stycznia 2018 r. wygasła z dniem wydania nowego orzeczenia o niepełnosprawności, tj. 17 grudnia 2020 r., to zasiłek pielęgnacyjny nie przysługiwał skarżącemu w okresie od 1.04.2022 r. do 31.07.2023 r. Zostało to ujawnione 14 sierpnia 2023 r., tj. po realizacji wypłaty zasiłku pielęgnacyjnego za okres od 1.01.2021 r. do 31.08.2023 r. i stanowiło podstawę do wszczęcia niniejszego postępowania, o czym skarżącego powiadomiono pismem i jednocześnie pouczono o możliwości zapoznania się z zebranymi materiałami i dowodami oraz prawem zgłoszenia żądań.

Organ I instancji przywołał następnie treść art. 25 ust. 1 u.ś.r. i wskazał, że w decyzji z dnia 31 stycznia 2018 r. oraz z dnia 9 listopada 2020 r. pouczył skarżącego o obowiązku niezwłocznego powiadomienia organu wypłacającego świadczenia rodzinne o zmianach mających wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych. Również, składając wniosek w dniu 30 stycznia 2018 r. skarżący podpisał się pod stosownym pouczeniem o ww. obowiązku.

Prezydent wskazał na definicję nienależnie pobranego świadczenia na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r. Podał, że w związku z tym, iż decyzja z dnia 31 stycznia 2018 r. wygasła z dniem wydania nowego orzeczenia o niepełnosprawności, tj. 17 grudnia 2020 r., zasiłek pielęgnacyjny wypłacony za okres od 1.01.2021 r. do 31.08.2023 r. w wysokości [...] zł został uznany za świadczenie nienależnie pobrane zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r. Skarżący jest zatem obowiązany do zwrotu ww. kwoty wraz z odsetkami.

Skarżący złożył odwołanie od ww. decyzji i wskazał, że nie był świadomy obowiązku złożenia nowego orzeczenia o niepełnosprawności, w sytuacji gdy organ wypłacał mu pieniądze z tytułu ww. świadczenia. Wyjaśnił, że posiadał orzeczenie o niepełnosprawności ważne do 31 stycznia 2024 r., zatem przysługuje mu zasiłek pielęgnacyjny.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej także jako: "Kolegium", "organ II instancji", "organ odwoławczy") wydało w dniu 4 grudnia 2023 r. decyzję nr [...], w której utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Organ odwoławczy przedstawił stan faktyczny w sprawie i przywołał treść art. 30 ust.1, ust. 2 pkt 1, ust. 2b, ust. 8 u.ś.r. Organ odwoławczy wyjaśnił, że nienależnie pobrane świadczenie jest wówczas, gdy zostaje ono wypłacone bez podstawy prawnej lub gdy taka podstawa odpadła. Organ wskazał, że o takim świadczeniu w rozumieniu ustawy o świadczeniach rodzinnych można mówić wtedy, gdy strona pobiera świadczenie, chociaż wie, że nie powinna go pobierać w ogóle lub w danej wysokości.

Kolegium wskazało, że decyzją z dnia 31 stycznia 2018 r. organ I instancji orzekł o przyznaniu zasiłku pielęgnacyjnego skarżącemu z tytułu niepełnosprawności na okres od 1.11.2018 r. do 31.10.2019 r. w wysokości [...] zł miesięcznie, a w okresie od 1.11.2019 r. do 31.10.2020 r. w wysokości [...] zł miesięcznie. Pismem z dnia 21 sierpnia 2023 r. organ I instancji zawiadomił skarżącego o wszczęciu postępowania w sprawie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego w związku z art. 15h ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020 r. poz. 1842 ze zm.; dalej: "ustawa COVID").

Następnie decyzją z dnia 9 listopada 2020 r. organ I instancji orzekł o zmianie decyzji z dnia 31 stycznia 2018 r., przyznającej prawo do zasiłku pielęgnacyjnego z tytułu niepełnosprawności poprzez wydłużenie okresu przysługiwania prawa do zasiłku pielęgnacyjnego z tytułu niepełnosprawności do upływu 60, dnia od dnia odwołania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, jednak nie dłużej niż do dnia wydania nowego orzeczenia o niepełnosprawności albo orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Decyzja ta została prawidłowo doręczona skarżącemu.

Organ odwoławczy podał, że w dniu 19 września 2023 r. organ I instancji uzyskał informację, że skarżący posiada nowe orzeczenie o niepełnosprawności z dnia 17 grudnia 2020 r. Następnie przywołał treść art. 24 ust. 2a u.ś.r. i wskazał, że skarżącemu przedłużono wypłatę zasiłku pielęgnacyjnego do dnia wydania nowego orzeczenia o niepełnosprawności, a skoro orzeczenie o niepełnosprawności zostało wydane w dniu 17 grudnia 2020 r., to od 1 stycznia 2021 r. skarżącemu nie przysługiwał zasiłek pielęgnacyjny. Zgodził się z organem I instancji, że w okresie od 1.01.2021 r. do 31.08.2023 r. skarżący nie był uprawniony do pobierania zasiłku pielęgnacyjnego. Uznał jednocześnie, że skarżący był poprawnie pouczony o terminie wydłużenia okresu przysługiwania prawa do zasiłku pielęgnacyjnego i o ciążącym na nim, jako świadczeniobiorcy, obowiązku poinformowania organu o każdej zmianie sytuacji mającej wpływ na prawo do tych świadczeń.

Na wyżej opisaną decyzję Kolegium z dnia 4 grudnia 2023 r. do Wojewódzkiego skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie w której zarzucił:

1. - naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
2. 1) art. 7 k.p.a., poprzez całkowite pominięcie przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy interesu skarżącego, a także interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, tj. przeprowadzenie skrajnie niekorzystnej dla skarżącego interpretacji przepisów, w celu odebrania mu wypłaconych środków finansowych, mimo iż skarżący jest osobą niepełnosprawną, faktycznie w okresie rzekomo nienależnie pobieranego świadczenia był osobą niepełnosprawną i spełniał warunki do wypłaty tego świadczenia oraz nadal je spełnia i w kwestii jego niepełnosprawności nic się nie zmieniło, poza wydaniem kolejnego orzeczenia o niepełnosprawności, które potwierdzało jednak fakt, iż jest osobą niepełnosprawną, przedkładając tym samym interes fiskalny państwa nad interes społeczny oraz nad interes osoby niepełnosprawnej, znajdującej się w sytuacji życiowej, w której z konieczności zmuszona jest ona do korzystania z tego typu świadczeń i które to świadczenia stanowią środki na zaspokojenie jej podstawowych potrzeb życiowych, w szczególności iż skarżący spełniał i spełnia wszelkie przesłanki do przyznania mu zasiłku pielęgnacyjnego;
3. 2) art 7a § 1 k.p.a., poprzez rozstrzygnięcie wątpliwości interpretacyjnych normy prawnej na niekorzyść strony, w sytuacji gdy przepis ten nakłada na organy administracji rozstrzyganie wątpliwości na korzyść strony postępowania, jeśli przedmiotem tegoż postępowania jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, co doprowadziło do wydania decyzji skrajnie niekorzystnej dla skarżącego;
4. 3) art. 9 k.p.a., poprzez niezauważenie przez organy I i II instancji, iż organ administracji w decyzji z dnia 9 listopada 2020 r. nie wywiązał się z obowiązku należytego i wyczerpującego poinformowania skarżącego o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków strony będących przedmiotem postępowania administracyjnego, a co za tym idzie obciążenie skarżącego negatywnymi skutkami zaniedbania organu administracji, który nie zawarł w swojej decyzji należytego i zrozumiałego pouczenia;
5. 4) art. 80 k.p.a., poprzez przeprowadzenie dowolnej, a nie swobodnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, która to ocena pozostaje sprzeczna z zasadami logiki i doświadczenia życiowego, tj:
6. a. uznanie, że w przypadku skarżącego doszło do wystąpienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do pobierania świadczeń rodzinnych, mimo iż jego sytuacja nie zmieniła się od czasu wydania decyzji Prezydenta [...], przyznającej zasiłek pielęgnacyjny z tytułu niepełnosprawności z dnia 31 stycznia 2018 r. poprzez świadczenie nienależnie pobrane i orzekającą o obowiązku zwrotu nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego wypłaconego za okres od 1 stycznia 2021 r. do 31 sierpnia 2023 r. w wysokości [...] zł wraz z ustawowymi odsetkami za opóźnienie, zaskarżając przedmiotową decyzję w całości.
7. b. uznanie, że skarżący został poinformowany o ciążącym na nim jako świadczeniobiorcy obowiązku poinformowania organu o każdej zmianie sytuacji mającej wpływ na prawo do tych świadczeń w decyzji z dnia 9 listopada 2020r., mimo iż skarżący jest osobą niepełnosprawną, a pouczenie tej decyzji nie jest dostosowane przekazem do jego możliwości interpretacyjnych (zawiera jedynie przepisany tekst przepisów, bez dostosowania go w sposób zrozumiały do odbiorcy z takim stopniem niepełnosprawności jak skarżący), a nadto nie doszło do zmian, mających wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, albowiem stan zdrowia i stopień jego niepełnosprawności się nie zmieniły i zarówno w czasie wydania tej decyzji jak i teraz posiada ten sam stopień niepełnosprawności, a tekst pouczenia - mimo iż trudny do zrozumienia dla osoby z niepełnosprawnością - zawiera jedynie informację o tym, że jeśli dojdzie do okoliczności mających wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych to należy powiadomić o tym organ - tymczasem w sytuacji zdrowotnej jak i osobistej skarżącego faktycznie nic się nie zmieniło, dlatego też skarżący miał prawo nie wiedzieć, że powinien zgłosić organowi fakt wydania nowego zaświadczenia o stopniu niepełnosprawności, szczególnie że doszło tutaj do powstania sytuacji wyjątkowej, w której z mocy ustawy przedłużony został okres wypłaty świadczenia, a do którego normalnie - na mocy dotychczasowych przepisów i praktyki by nie doszło,
8. - naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1. 1) art. 5 k.c., poprzez uznanie, że zasiłek pielęgnacyjny wypłacony skarżącemu został nienależnie pobrany, na tej tylko podstawie, że skarżący nie przedłożył orzeczenia o niepełnosprawności z dnia 17 grudnia 2020 r., które to orzeczenie jest niemalże identyczne w stosunku do orzeczenia, w oparciu o które wydano uprzednio decyzję o przyznaniu zasiłku, co wprost:
2. a. narusza zasady współżycia społecznego i przeznaczenia instytucji zasiłku pielęgnacyjnego, który stanowi świadczenie opieki społecznej, a więc pomocy finansowej osobie z niepełnosprawnością i nie może być uzależniane wyłącznie od kwestii czysto formalnych, omijających prawidłowe pouczenie, które będzie zrozumiałe dla adresata decyzji;
3. b. stanowi próbę poczynienia oszczędności finansowych przez organ, kosztem udzielenia pomocy finansowej osobie z niepełnosprawnością, która spełnia i w spornym okresie również spełniała wymagania, aby ją tą pomocą objąć, co przeczy samej istocie instytucji świadczeń pomocy społecznej, w szczególności zasiłku pielęgnacyjnego oraz celowi dla którego są one przyznawane i wypłacane;
4. 2) art. 30 ust. 2 pkt 1) ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, poprzez uznanie że zasiłek pielęgnacyjny wypłacony skarżącemu w okresie od dnia 1 stycznia 2021 r. do dnia 31 sierpnia 2023 r., w wysokości [...] zł jest świadczeniem nienależnie pobranym, mimo iż świadczenie to:
5. a. nie było wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie, zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych lub zmniejszenie wysokości przysługujących świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, z tej przyczyny, że okoliczności uzasadniające pobieranie tego świadczenia nie ustały, ponieważ sytuacja skarżącego w zakresie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności się nie zmieniła, tj.:
6. - skarżący nadal jest osobą niepełnosprawną o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności;
7. - ustalony stopień niepełnosprawności skarżącego obowiązywał od 21 września 2017 r. do 31 października 2020 r., a następnie od 3 listopada 2020 r. i obecnie do 31 stycznia 2024 r., a więc w zasadzie nieprzerwanie;
8. - skarżący w okresie pobierania rzekomo nienależnego świadczenia nadal był niepełnosprawny w tym samym stopniu zarówno przed 1 stycznia 2021 r. i po 31 sierpnia 2023 r., a zatem nie zmieniło się nic odnośnie podstaw, które umożliwiają wypłatę tego świadczenia, stan zdrowia i stopień niepełnosprawności skarżącego w okresie od 1 stycznia 2021 r. do 31 sierpnia 2023 r. nie zmienił się, zatem nie można uznać, że wypłacone świadczenie mu nie przysługiwało czy też zostało pobrane przez osobę do tego nieuprawnioną;
9. - gdyby nawet przyjąć, że świadczenie zostało nienależnie pobrane, czemu strona skarżąca stanowczo zaprzecza, to uznać należy, że skarżący nie został należycie pouczony o braku prawa pobierania świadczenia, zatem nie można przypisać mu przymiotu zawinienia w rzekomo nienależnym pobieraniu świadczeń, a to z uwagi na fakt, iż w pouczeniu decyzji Prezydenta [...] z dnia 9 listopada 2020 r. nie ma wyrażenia zrozumiałej informacji, dostosowanej do skarżącego jako osoby niepełnosprawnością o konsekwencjach nieprzedłożenia organowi nowej decyzji o niepełnosprawności tj. o tym, że jeżeli dojdzie do wydania nowego dokumentu orzeczenia o niepełnosprawności, to musi zawiadomić o tym organ, bo inaczej świadczenie jemu wypłacane będzie musiał zwrócić. Następnie, w dniu 17 grudnia 2020 r. Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w S. ponownie orzekł o niepełnosprawności skarżącego w stopniu umiarkowanym od dnia 3 listopada 2020 roku.

W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wskazał, co następuje:

Na wstępie należy podkreślić, że przepisy u.ś.r. przytoczono w brzmieniu na dzień wydania zaskarżonej decyzji.

Na podstawie art. 16 ust. 1 i 2 u.ś.r., zasiłek pielęgnacyjny przyznaje się w celu częściowego pokrycia wydatków wynikających z konieczności zapewnienia opieki i pomocy innej osobie w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Zasiłek pielęgnacyjny przysługuje:

1. 1) niepełnosprawnemu dziecku;
2. 2) osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 roku życia, jeżeli legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
3. 3) osobie, która ukończyła 75 lat.

Ponadto stosownie do art. 16 ust. 3 u.ś.r., zasiłek pielęgnacyjny przysługuje także osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 roku życia legitymującej się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, jeżeli niepełnosprawność powstała w wieku do ukończenia 21 roku życia.

Na mocy art. 17 ust. 1 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1. 1) matce albo ojcu,
2. 2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
3. 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
4. 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności
5. - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Jak wynika z art. 24 ust. 4 u.ś.r., prawo do zasiłku pielęgnacyjnego lub świadczenia pielęgnacyjnego ustala się na czas nieokreślony, chyba że orzeczenie o niepełnosprawności lub orzeczenie o stopniu niepełnosprawności zostało wydane na czas określony.

W myśl art. 15h ust. 1 pkt 2 ustawy COVID, orzeczenie o niepełnosprawności albo orzeczenie o stopniu niepełnosprawności, wydane na czas określony na podstawie ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, którego ważność upływa w terminie od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, zachowuje ważność do upływu 60. dnia od dnia odwołania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, jednak nie dłużej niż do dnia wydania nowego orzeczenia o niepełnosprawności albo orzeczenia o stopniu niepełnosprawności.

Zgodnie z art. 32 ust.1 u.ś.r., organ właściwy oraz wojewoda mogą bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, członek rodziny nabył prawo do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, osoba nienależnie pobrała świadczenie rodzinne lub wystąpiły inne okoliczności mające wpływ na prawo do świadczeń. Zmiana decyzji na korzyść strony nie wymaga jej zgody (art. 32 ust. 1a u.ś.r.).

Wszczęcie postępowania w sprawie zmiany decyzji ustalającej prawo do świadczeń rodzinnych na korzyść strony, w zakresie zmiany wysokości świadczeń, następuje z urzędu (art. 32 ust. 1b u.ś.r.). Wszczęcie postępowania, o którym mowa w ust. 1b, nie wymaga zawiadomienia strony (art.32 ust. 1c u.ś.r.).

Decyzje przyznające świadczenia rodzinne oraz decyzje w sprawie zmiany wysokości świadczeń rodzinnych na korzyść strony są natychmiast wykonalne (art. 32 ust. 1d u.ś.r.).

W sprawach nieuregulowanych w niniejszej ustawie stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 i 2185), z zastrzeżeniem ust. 3 (art. 32 ust. 2 u.ś.r.).

Należy więc przyjąć, że postępowanie administracyjne wszczęte przez organ z urzędu w związku z art. 15h ustawy COVID było postępowaniem szczególnym wobec zaistnienia konkretnej sytuacji faktycznej (czas epidemii), mającym na celu wyeliminowanie negatywnych skutków dla osób uprawnionych, związanym z utratą ważności orzeczenia o niepełnosprawności, którego podstawą był art. 32 ust. 1 u.ś.r. Postępowanie to, choć wszczęte było na korzyść strony, to nie było związane ze zmianą wysokości świadczenia.

Jak wynikało z akt, decyzja z dnia 9 listopada 2020 r. została doręczona skarżącemu w sposób prawidłowy. Skutkowało to przyjęciem przez organy założenia, że skarżący został poinformowany, iż w przypadku uzyskania nowego orzeczenia o niepełnosprawności traci moc decyzja przedłużająca stosowanie dotychczasowej decyzji przyznającej ww. zasiłek.

Zdaniem Sądu, w rozpoznawanej sprawie należy ustalić, czy przedmiotowy zasiłek pobrany przez skarżącego stanowi nienależnie pobrane świadczenie w rozumieniu przepisów u.ś.r.

Zgodnie z art. 30 ust. 1 u.ś.r., osoba, która pobrała nienależnie świadczenia rodzinne, jest obowiązana do ich zwrotu.

Stosownie do art. 30 ust. 2 u.ś.r., za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się:

1. 1) świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie, zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych lub zmniejszenie wysokości przysługujących świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania;

1a) świadczenia rodzinne wypłacone w związku z zastosowaniem przepisów o utracie i uzyskaniu dochodu – po ustaleniu, że wystąpiły okoliczności, o których mowa w art. 5 ust. 4c;

1. 2) świadczenia rodzinne przyznane lub wypłacone na podstawie fałszywych zeznań lub dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd przez osobę pobierającą te świadczenia;
2. 3) świadczenia rodzinne wypłacone w przypadku, o którym mowa w art. 23a ust. 5, za okres od dnia, w którym osoba stała się uprawniona do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, do dnia wydania decyzji o uchyleniu decyzji przyznającej świadczenia rodzinne;
3. 4) świadczenia rodzinne przyznane na podstawie decyzji, której następnie stwierdzono nieważność z powodu jej wydania bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa albo świadczenie rodzinne przyznane na podstawie decyzji, która została następnie uchylona w wyniku wznowienia postępowania i osobie odmówiono prawa do świadczenia rodzinnego;
4. 5) świadczenia rodzinne wypłacone osobie innej niż osoba, która została wskazana w decyzji przyznającej świadczenia rodzinne, z przyczyn niezależnych od organu, który wydał tę decyzję.

W niniejszej sprawie przepisy art. 30 ust. 2 pkt 1a, pkt 3, pkt 4 i pkt 5 u.ś.r. nie mają zastosowania.

Zdaniem Sądu, pobrany zasiłek przez skarżącego nie jest nienależnie pobranym świadczeniem z art. 30 ust. 2 pkt 2 u.ś.r., gdyż nie było ono przyznane lub wypłacone na podstawie fałszywych zeznań lub dokumentów oraz jego przyznanie i wypłacenie nie było wynikiem świadomego wprowadzenia w błąd organu przez skarżącego. Bezspornie, decyzja z dnia 2 marca 2022 r. wywołała skutki prawne, lecz na tle art. 30 ust. 2 pkt 2 u.ś.r. wymagane jest świadome działanie osoby pobierającej świadczenie rodzinne.

W ocenie Sądu, żeby prawidłowo rozumieć pojęcie świadomego działania należy odnieść się do jego znaczenia, wynikającego ze słowników języka polskiego.

Według Uniwersalnego Słownika Języka Polskiego PWN pod red. S. Dubisza, Warszawa 2008, świadomy to: a) zdający sobie z czegoś sprawę, wiedzący o czymś, umiejący przewidzieć skutki, konsekwencje czegoś (świadomy odpowiedzialności, trudnej sytuacji); b) dobrze zorientowany w swojej dziedzinie, działający w sposób odpowiedzialny, podejmujący przemyślane decyzje, umiejący dokonać oceny sytuacji (świadomy polityk, świadomy artysta, świadomy obywatel); c) podejmowany w sposób przemyślany, zaplanowany, zamierzony, celowy (świadoma działalność, świadomy wybór, świadoma decyzja).

Według Słownika Języka Polskiego PWN, Warszawa 1996, pod red.

M. Szymczaka, świadomy to: 1. zdający sobie z czegoś sprawę, wiedzący o czymś;

1. 2. taki, z którego ktoś zdaje sobie sprawę; uświadamiany, zamierzony, nieinstynktowny (świadoma działalność, świadomy upór, wysiłek, świadome postępowanie).

Według Słownika Języka Polskiego PWN, Warszawa 2011, L. Drabik i inni, świadomy to: 1. zdający sobie dokładnie z czegoś sprawę, uświadamiający sobie coś, wiedzący o czymś;

1. 2. wynikający ze świadomości, taki z którego ktoś zdaje sobie sprawę, zgodny z czyjąś wolą.

Według Słownika 100tysięcy potrzebnych słów PWN Warszawa 2008 pod red.

J. Bralczyka, świadomy to: 1. zdający sobie sprawę z czegoś;

1. 2. dobrze zorientowany w swojej dziedzinie i podejmujący przemyślane decyzje i działania;
2. 3. zaplanowany, celowy.

Z powyższego wynika, że świadome działanie oznacza celowe, zamierzone, przemyślane postępowanie danej osoby i takiego postępowania, mającego na celu wprowadzenie organu w błąd, nie sposób zarzucić stronie skarżącej w realiach niniejszej sprawy.

Zdaniem Sądu, pobrany przez skarżącego zasiłek nie stanowi również nienależnie pobranego świadczenia z art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r.

Należy więc rozważyć, czy świadczenia rodzinne wypłacono skarżącemu mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie, zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych lub zmniejszenie wysokości przysługujących świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, oraz czy skarżący został pouczony o braku prawa do ich pobierania.

Sąd dokonał porównania orzeczenia o niepełnosprawności z dnia 1 lutego 2018 r. z orzeczeniem z dnia 16 marca 2022 r. i stwierdził, że treść obu orzeczeń jest zbieżna poza symbolem przyczyny niepełnosprawności oraz okresem obowiązywania danego orzeczenia.

W ocenie Sądu, oznacza to, że mimo niezłożenia nowego wniosku przez stronę skarżącą, nie wystąpiła sytuacja, iż ustały okoliczności uprawniające stronę skarżącą do ww. zasiłku. Nie wystąpiły również okoliczności powodujące zmniejszenie wysokości pobieranego zasiłku, ani okoliczności związane z zawieszeniem prawa do ww. zasiłku, czy też powodujące wstrzymanie wypłaty tego zasiłku. Zarówno na podstawie poprzedniego orzeczenia, jak i nowego orzeczenia strona skarżąca była uprawniona do uzyskania ww. zasiłku w tej samej wysokości. Sam fakt niezłożenia przez skarżącego wniosku o przyznanie przedmiotowego zasiłku w sytuacji utraty ważności orzeczenia poprzedniego, którego stosowanie zostało wydłużone, nie powoduje, że pobierany zasiłek stał się z tego powodu świadczeniem nienależnie pobranym.

Zgodnie z art. 2 Konstytucji RP, Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Jest to zasada demokratycznego państwa prawnego. Jej elementem składowym jest zasada proporcjonalności, państwo prawne opiera się bowiem na założeniu racjonalności prawodawcy, a warunkiem koniecznym realizacji tego założenia jest przestrzeganie proporcjonalności w procesie przestrzegania prawa. Zasada proporcjonalności kładzie nacisk na adekwatność celu i środka użytego do jego osiągnięcia.

Zasada równości wyrażona została w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym wszyscy są wobec prawa równi. Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne.

Z powyższymi zasadami koresponduje art. 8 § 1 K.p.a., stanowiący zasadę zaufania do władzy publicznej, zgodnie z którą organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania.

W ocenie Sądu, zastosowanie przepisów u.ś.r. przez organ nie może być dyskryminujące, osoby znajdujące się w podobnej sytuacji faktycznej i prawnej nie mogą być różnie traktowane.

Podnieść należy, że choć w orzecznictwie przyjmuje się prymat wykładni językowej, to jak podkreślono w uzasadnieniu uchwały NSA z 14 marca 2011 r. w sprawie II FPS 8/10, w procesie wykładni prawa interpretatorowi nie wolno jednak całkowicie ignorować wykładni systemowej lub funkcjonalnej poprzez ograniczenie się wyłącznie do wykładni językowej pojedynczego przepisu. Może się bowiem okazać, że sens przepisu, który wydaje się językowo jasny, okaże się wątpliwy, gdy go skonfrontujemy z innymi przepisami lub weźmiemy pod uwagę cel regulacji prawnej. Według NSA, przepisy prawne nie mogą dawać organom państwowym możliwości nadużywania swojej pozycji wobec obywatela, łamać ustalonych reguł postępowania, czy zastawiać pułapek (por. L. Garlicki, Polskie prawo konstytucyjne Zarys wykładu, Warszawa 2005r., s. 63). Jako przykład NSA przywołał wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 27 kwietnia 1997r., sygn. akt U 11/97 (publ.

OTK-A 1997 r. Nr 5-6, poz. 67), w którym wskazano, że określając treść zasady ochrony zaufania obywateli do państwa i prawa nie można lekceważyć faktu, że dla obywateli treść prawa przejawia się przede wszystkim w sposobie jego stosowania przez organy państwowe. Zdaniem Trybunału, sądowe stosowanie prawa polega na stosowaniu norm ogólnych i abstrakcyjnych do konkretnych indywidualnych przypadków. W demokratycznym państwie prawnym stanowienie i stosowanie prawa nie może być pułapką dla obywatela, a obywatel powinien mieć możliwość układania swoich spraw w zaufaniu, iż nie naraża się na niekorzystne skutki prawne swoich decyzji i działań niemożliwe do przewidzenia w chwili podejmowania tych decyzji i działań (por. orzeczenie TK z 3 grudnia 1996 r., sygn. akt K 25/95, publ. OTK ZU Nr 6/1996, s. 301; wyrok TK z 25 listopada 1997 r., sygn. akt K 26/97; publ. OTK ZU Nr 5 i 6/1997, poz. 64).

Podkreślić należy, że celem regulacji związanej z przyznaniem świadczeń rodzinnych jest niewątpliwie pomoc osobom do niej uprawnionym, zwłaszcza w czasie obowiązywania ograniczeń wywołanych epidemią COVID.

W ocenie Sądu, w ww. sytuacji należało oczekiwać od organu, że podejmie z urzędu działania w interesie strony postępowania. W art. 8 § 1 K.p.a. wyrażona została zasada pogłębiana zaufania obywateli do organów państwa, z której wynika przede wszystkim wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej, co jest zasadniczą treścią zasady praworządności (art. 6 K.p.a.). Stosownie do art. 9 K.p.a., na organach administracji spoczywa obowiązek należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków a także czuwania nad tym aby strony i inni uczestnicy nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i tym celu udzielają im niezbędnych wskazówek. Zgodnie natomiast z art. 10 § K.p.a., strona ma prawo czynnie uczestniczyć w całym toku postępowania.

Czynny udział strony przejawia się w szczególności w postępowaniu wyjaśniającym, co dla ochrony praw strony ma istotne znaczenie. Strona postępowania administracyjnego posiada inicjatywę dowodową i w przypadku posiadania informacji przydatnych dla wyjaśnienia sprawy może przedkładać dokumenty, mogące mieć znaczenie dla jej praw czy obowiązków.

Dochowanie obowiązku poinformowania strony o okolicznościach mających wpływ na prawo do pobieranego świadczenia stanowi fundament budowania zaufania strony do organu państwa (art. 8 § 1 i art. 9 K.p.a.). Na gruncie stosowania art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r. ustawodawca wymaga, by osoba pobierająca świadczenie miała świadomość, że czyni to w sposób nieuprawniony. Uwzględniając, że postępowanie dotyczące zmiany decyzji ustalającej prawo do zasiłku pielęgnacyjnego w trybie art. 15h ust. 1 pkt 2 ustawy COVID, wszczynane jest z urzędu, nie powinno być wątpliwości, że na organie prowadzącym postępowanie spoczywał obowiązek udzielenia stronie informacji zarówno o przepisach prawa materialnego, jak i procesowego, które mogą mieć wpływ na pobieranie świadczenia. Wyjaśnienie stronie w sposób należyty okresu, na jaki świadczenie będzie dalej przysługiwać powinno być nie tylko uzewnętrznione stronie, ale także przedstawione w sposób dla niej zrozumiały.

Na gruncie kontrolowanej sprawy, Sąd podziela w pełni stanowisko judykatury, wskazujące, że z zasady określonej w art. 9 K.p.a., wynika bezwzględny zakaz wykorzystywania przez organy administracji nieznajomości prawa przez obywateli lub przerzucanie skutków nieznajomości prawa przez urzędników na obywateli. Jakkolwiek więc art. 6 K.p.a. stanowi, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, to nie można tego przepisu rozumieć w ten sposób, że istnienie przepisu prawa jest nadrzędną wartością wykluczającą analizę konkretnego przypadku w odniesieniu do zasady słusznego interesu obywatela, jak też zwalniającą organ władzy publicznej od obowiązku czuwania na tym, by strona postępowania, wskutek niedoinformowania nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa. Zlekceważenie przez organ władzy publicznej tych elementarnych zasad praworządności w postępowaniu administracyjnym i przyznanie priorytetu przepisowi prawa skutkuje wprost naruszeniem zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów władzy publicznej (por. wyrok WSA w Krakowie z 8 grudnia 2023 r., sygn. akt III SA/Kr 1247/23).

Organ nie może więc ograniczyć się tylko do udzielenia informacji prawnej, lecz musi podać również niezbędne wyjaśnienia co do treści przepisów oraz udzielać wskazówek, jak należy postąpić w danej sytuacji, aby uniknąć szkody (por. wyrok NSA z 29 października 2015 r., sygn. akt I OSK 557/14).

Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie obowiązek informacyjny organu nie został zrealizowany właściwie na etapie zmiany decyzji na podstawie art. 15h ust. 1 pkt 2 ustawy COVID. Skarżący nie został wówczas pouczony o konieczności niezwłocznego zawiadomienia organu o otrzymaniu nowego orzeczenia o niepełnosprawności, brak jest pouczenia o utracie prawa do pobierania świadczenia w razie niewywiązania się z tego obowiązku. Niedopuszczalne jest zatem przerzucanie skutków zaniechania przez organ obowiązku informacyjnego na stronę skarżącą i czynienia jej zarzutu braku reakcji wobec uzyskania nowego orzeczenia o niepełnosprawności, skoro organ nie zadał sobie trudu, aby w należyty sposób o takim obowiązku i jego skutkach skarżącą pouczyć.

Zdaniem Sądu, nie można utożsamiać realizacji pouczenia z powołaniem w decyzji przepisu prawa czy z samym brzmieniem rozstrzygnięcia w zakresie daty końcowej, do której nastąpiło przyznanie świadczenia. W ocenie Sądu, art. 25 ust. 1 u.ś.r. nie daje organom uprawnienia do pomijania na tej podstawie prawnej istotnych okoliczności faktycznych, tzn. o charakterze prawotwórczym, które się ujawnią w toku postępowania, a które nie zostały "niezwłocznie" podane do wiedzy organu przez osobę zobowiązaną. Przy ocenie, czy zaistniały okoliczności mające wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, decydujące są materialnoprawne przepisy u.ś.r. warunkujące to prawo, czyli z którymi ustawa łączy skutek w postaci nieprzysługiwania lub ustania prawa do świadczeń rodzinnych, zaś sam fakt niedotrzymania (przez stronę) wymogu informacyjnego nie ma takiego charakteru. Przepis ten nie uchyla generalnej normy z art. 7 K.p.a. ustanawiającej zasadę prawdy obiektywnej, w myśl której organy "podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy" - co oznacza, że organ prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 10 października 2019 r., sygn. akt IV SA/Wr 245/19; WSA w Gliwicach z 15 lipca 2022 r., sygn. akt II SA/Gl 281/22; WSA w Łodzi z 11 stycznia 2023 r., sygn. akt II SA/Łd 640/22).

Tym bardziej, że organ posiada bezpośredni dostęp do Elektronicznego Krajowego Systemu Monitoringu Orzekania o Niepełnosprawności (EKSMON), który służy gromadzeniu danych dotyczących procesu orzekania o niepełnosprawności. Wspomaga rejestrację i proces wydawania orzeczeń o niepełnosprawności przez wojewódzkie i powiatowe zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności. Wykorzystywany jest również do kontroli wniosków i odwołań oraz orzeczeń wydawanych na obszarze całego kraju, a także do prowadzenia bieżących analiz przez Pełnomocnika Rządu ds. Osób Niepełnosprawnych (https://empatia.mpips.gov.pl/dla-przedsiebiorcow/systemy/on).

W ocenie Sądu, skoro pobranie przedmiotowego zasiłku nie było wynikiem świadomego wprowadzenia w błąd organu przez skarżącego, zaś wydanie nowego orzeczenia o niepełnosprawności nie powodowało zmiany mającej wpływ na prawo do pobierania zasiłku pielęgnacyjnego, a także z uwagi na fakt braku właściwych pouczeń ze strony organu o skutkach nieprzedłożenia nowego orzeczenia o niepełnosprawności w warunkach trwania epidemii COVID, to brak jest podstaw do twierdzenia, że skarżący pobrał ww. zasiłek nienależnie.

Zdaniem Sądu, materiał dowodowy w sprawie jest pełny i nie wymaga uzupełnienia, zaś ustalenia są jednoznaczne i świadczą o bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego.

Podobne stanowisko zajął WSA w Szczecinie w wyrokach z dnia 4 stycznia 2024 r. o sygn. akt II SA/Sz 896/23 i 22 lutego 2024 r. o sygn. akt II SA/Sz 1073/23, WSA w Gliwicach w wyrokach z dnia 18 stycznia 2024 r. o sygn. akt II SA/Gl 1424/23 i II SA/Gl 1379/23.

W ocenie Sądu organy administracyjne nie rozpoznały prawidłowo i oceniły sytuację skarżącego pod względem możliwości zrozumienia zamieszczonych pouczeń a ponadto przepisy covidowe zaburzyły reguły przyznawania świadczeń, do których był on przyzwyczajony, zatem obowiązkiem organu było wzięcie tych okoliczności pod uwagę i dostosowanie pouczeń do jego możliwości poznawczych.

Odnosząc się do zawartego w skardze zarzutu naruszenia art. 5 K.c. oraz zasady współżycia społecznego, należy stwierdzić, że organy nie orzekały na podstawie tych przepisów, zatem nie mogły tych przepisów naruszyć.

Sąd wskazuje również, że zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Sąd administracyjny nie prowadzi własnego postępowania dowodowego, nie gromadzi dokumentów, a także nie przesłuchuje świadków. Wobec tego Sąd nie mógł uwzględnić wniosku o przeprowadzenie dowodu z dołączonych dokumentów wskazanych w skardze, albowiem znajdują się one w aktach sprawy.

Z tych względów Sąd, działając zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit.a i c oraz art. 135 p.p.s.a., uchylił decyzje wydane przez organy administracyjne obu instancji. Uznając jednocześnie, że z uwagi na stwierdzony charakter naruszenia prawa brak było podstaw do dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego, Sąd na mocy art. 145 § 3 p.p.s.a. umorzył postępowanie administracyjne. O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie III sentencji wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.

Przywołane w uzasadnieniu orzeczenia sądowe dostępne są na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl.