Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczeciniez 5 października 2017 r., sygn. akt II SA/Sz 667/17

Uzasadnienie

M. K. i W. K. zwrócili się w dniu 19.10.2015 r. do Wójta Gminy S. o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie specjalistycznej chlewni do produkcji prosiąt wraz z infrastrukturą towarzyszącą na działce nr [...] obręb J., gm. S. wyżej opisanego przedsięwzięcia. Do wniosku dołączyli, między innymi, kartę informacyjną przedsięwzięcia; kopię mapy ewidencyjnej obejmującej teren przedsięwzięcia oraz obszar, na który będzie ono oddziaływać; wypis z ewidencji gruntów obejmujący teren przedsięwzięcia oraz obszar, na który będzie ono oddziaływać; wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uchwalonego w dniu 16 marca 1996 r. uchwałą Rady Gminy Sławno Nr XIII/83/97 dla miejscowości: [...]; kopię wypisu z KRS.

Wójt Gminy S. decyzją z dnia [...] znak [...], po przeprowadzeniu postępowania w oparciu o przepisy ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2016 r., poz. 353 ze zm.), zwanej dalej "u.i.o.ś.", odmówił ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji wnioskowanego przedsięwzięcia.

Od decyzji odwołali się wnioskodawcy, wnosząc o jej uchylenie i orzeczenie co do istoty, ewentualnie o uchylenie w całości i przekazanie do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, podnosząc następujące zarzuty naruszenia:

przepisów postępowania -

1. 1) art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., poprzez niewyjaśnienie: na jakiej podstawie faktycznej i prawnej organ przyjął, że złożony raport wraz z jego uzupełnieniem jest mało miarodajny; dlaczego organ uznał, że przedstawiony w raporcie wariant alternatywny nie jest racjonalnym wariantem alternatywnym; dlaczego nie uwzględniono pozytywnych wyników postępowania uzgodnieniowego;
2. 2) art. 84 § 1 w zw. z art. 77 § 1, poprzez oparcie decyzji na opinii biegłego, nieprzydatnej dla rozstrzygnięcia sprawy;

przepisów prawa materialnego, tj. ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko –

1. 1) art. 66 ust. 1 poprzez uznanie, że raport z jego uzupełnieniem nie spełnia wymogów formalnych;
2. 2) art. 77 ust. 1 pkt w związku z art. 80 ust. 1 pkt 1 i art. 85 ust. 1 pkt 1 lit. b, poprzez nie uwzględnienie wyników pozytywnego uzgodnienia organów współdziałających;
3. 3) art. 80 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 79 ust. 1, poprzez błędną interpretację i uznanie, że podstawą wydania decyzji odmownej może być sprzeciw mieszkańców.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...], nr [...], wydaną na podstawie art.138 § (w decyzji brak jest numeru paragrafu) ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", art. 33-38 i art. 59 ust. 1 pkt 2, art. 95 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, po rozpatrzeniu odwołania uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium stwierdziło, że przedmiotem sprawy jest ocena prawidłowości rozstrzygnięcia Wójta Gminy S. o odmowie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia polegającego na budowie specjalistycznej chlewni do produkcji prosiąt o obsadzie [...] wraz z infrastrukturą towarzyszącą na działce nr [...] obręb J., czyli przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, o którym mowa w § 2 ust. 1 pkt 51 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2016 r., poz. 71). Decyzję tą organ I instancji oparł na przepisach art. 71 ust. 2 pkt 2, art. 72 ust. 1 pkt 1, art. 73 ust. 1, art. 75 ust. 1 pkt 4, art. 77 ust. 1, art. 79 ust. 1, art. 80, art. 82, art. 85 ust. 1 i ust. 2 u.i.o.ś.

Kolegium podkreśliło, że organ I instancji przed podjęciem decyzji przeprowadził następujące czynności procesowe:

1. - obwieszczeniem z dnia 26.10.2015 r., wydanym w trybie art. 49 K.p.a. w związku z art. 74 ust. 3 u.i.o.ś., organ I instancji zawiadomił strony postępowania przez podanie do publicznej wiadomości o wszczęciu postępowania w niniejszej sprawie - obwieszczenie zostało wywieszone w dniach 29.10. - 17.11.2015 r. na stronie BIP Gminy S., na tablicy ogłoszeń w siedzibie Gminy S. oraz na tablicach ogłoszeń w sołectwach [...];
2. - w dniu 26.10.2015 r. organ zgodnie z art. 64 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś. wystąpił do organów współdziałających: RDOŚ w S. - WST w K. oraz PPIS w S., o wydanie opinii co do konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, zwanej dalej "przeprowadzeniem ooś";
3. - RDOŚ w S. - WST w K. w opinii z dnia [...] znak [...] wskazał, iż dla przedmiotowego przedsięwzięcia istnieje konieczność przeprowadzenia ooś, określając zarazem zakres raportu ooś;
4. - w dniu 9.11.2015 r. odbyło się zebranie mieszkańców J. w sprawie budowy chlewni, którzy opowiedzieli się przeciwko jej budowie;
5. - PPIS w S. w swojej opinii sanitarnej z dnia [...] wskazał na konieczność opracowania raportu i przeprowadzenia ooś, określając zarazem zakres raportu;
6. - postanowieniem z dnia [...] opartym o art. 63 ust. 1 i ust. 4 u.i.o.ś., organ nałożył na inwestora obowiązek przeprowadzenia ooś dla wnioskowanego przedsięwzięcia, określając zarazem zakres raportu, wynikający z opinii RDOŚ i PPIS -obwieszczeniem z dnia 16.11.2015 r., wydanym na podstawie art. 49 K.p.a. w związku z art. 74 ust. 3 u.i.o.ś., organ zawiadomił strony postępowania przez podanie do publicznej wiadomości o wydaniu na rzecz inwestora w dniu [...] postanowienia o nałożeniu obowiązku przeprowadzenia ooś dla wnioskowanego przedsięwzięcia - obwieszczenie zostało wywieszone w dniach 17.11.- 21.12.2015 r. na stronie BIP Gminy S., na tablicy ogłoszeń w siedzibie Gminy S. oraz na tablicach ogłoszeń w sołectwach [...],
7. - postanowieniem z dnia [...] opartym o art. 69 ust. 4 u.i.o.ś. organ zawiesił postępowanie w niniejszej sprawie do czasu przedłożenia raportu - obwieszczeniem z tego samego dnia, opartym o art. 49 K.p.a. w związku z art. 74 ust. 3 u.i.o.ś. organ zawiadomił strony postępowania przez podanie do publicznej wiadomości o zawieszeniu postępowania w niniejszej sprawie do czasu przedłożenia raportu, informując jednocześnie, iż na postanowienie to zażalenie nie przysługuje - obwieszczenie zostało wywieszone w dniach 17.11.- 21.12.2015 r. na stronie BIP Gminy S., na tablicy ogłoszeń w siedzibie Gminy S. oraz na tablicach ogłoszeń w sołectwach [...];
8. - w dniu 13.11.2015 r. wpłynął protest Stowarzyszenia A., zwanego dalej "Stowarzyszeniem", przeciwko budowie chlewni w J. wraz z podpisami [...] mieszkańców z J., B., i Ł., natomiast w dniu 18.11.2015 r. wpłynął list protestacyjny A. J., mieszkanki miejscowości B., która przedstawiła swoją sytuację wynikającą z zamieszkiwania domu, w sąsiedztwie którego wybudowano chlewnię, stwierdzając, iż straciła dorobek swego życia;
9. - w dniu 20.11.2015 r. w siedzibie organu odbyło się spotkanie Wójta Gminy S. z inwestorami w sprawie zmiany lokalizacji planowanej chlewni; zaproponowano inwestorom teren w pobliżu składowiska odpadów w G.;

na okoliczność tą sporządzono notatkę służbową;

1. - postanowieniem z dnia [...] Wójt Gminy S. dopuścił Stowarzyszenie A. na jego wniosek, do udziału na prawach strony do niniejszego postępowania - o wydanym ww. postanowieniu organ podał do publicznej wiadomości w drodze obwieszczenia wywieszonego w dniach 18.12.2015 r. - 11.01.2016 r. na stronie BIP Gminy S., na tablicy ogłoszeń w siedzibie Gminy S. oraz na tablicach ogłoszeń w sołectwach [...];
2. - postanowieniem z dnia [...] organ podjął zawieszone postępowanie po przedłożeniu przez wnioskodawców decyzji raportu o oddziaływaniu wnioskowanego przedsięwzięcia na środowisko i w tym samym dniu przesłał raport do organów współdziałających o dokonanie uzgodnień;
3. - PPIS w S. pismami z dnia 12.07.2016 r. i z dnia 30.08.2016 r. oraz RDOŚ - WST w K. pismem z dnia 20.07.2016 r. wezwały organ do uzupełnienia raportu o żądane przez te organy dane, w związku z czym żądania te zostały przekazane do inwestora pismem z dnia 22.07.2016 r. Po otrzymaniu uzupełnień raportu organ przekazał je organom współdziałającym w dniu 05.09.2016 r. o czym zawiadomiono strony drogą obwieszczenia w trybie art. 49 K.p.a. w związku z art. 74 ust. 3 u.i.o.ś.;
4. - postanowieniem z dnia [...] PPIS w S. wydał pozytywną opinię sanitarną znak [...] dla przedmiotowego przedsięwzięcia;
5. - RDOŚ w S. - WST w K. postanowieniem z dnia [...] znak [...] dokonał uzgodnienia wnioskowanego przedsięwzięcia;
6. - obwieszczeniem z dnia 07.11.2016 r., w oparciu o art. 33 ust.1 oraz art. 79 u.i.o.ś. w związku z art. 49 K.p.a., organ zawiadomił społeczność lokalną przez podanie do publicznej wiadomości o możliwości zapoznania się z dokumentacją niniejszej sprawy oraz o możliwości wniesienia uwag i wniosków, wskazując miejsce wyłożenia tej dokumentacji; obwieszczenie zostało wywieszone na stronie BIP Gminy S., na tablicy ogłoszeń w siedzibie organu, jak również na tablicy ogłoszeń w sołectwie J.;
7. - w dniach 16.11.2016 r. i 24.11.2016 r. Stowarzyszenie złożyło w siedzibie organu swoje negatywne stanowisko w sprawie budowy chlewni;
8. - wnioskodawcy decyzji złożyli w dniu 30.11.2016 r. zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na przewlekłość postępowania w niniejszej sprawie; Kolegium postanowieniem z dnia [...] uznało zażalenie za nieuzasadnione;
9. - obwieszczeniem z dnia 27.12.2016 r. organ zawiadomił zarówno strony postępowania, jak i społeczność lokalną, przez podanie do publicznej wiadomości o przeprowadzeniu w dniu 16.01.2017 r. rozprawy administracyjnej z udziałem biegłego, z przebiegu której sporządzono stosowny protokół;
10. - zawiadomieniem z dnia 30.01.2017 r. organ poinformował strony o zakończeniu postępowania dowodowego i o możliwości zapoznania się i wypowiedzenia co do zebranych dowodów w niniejszej sprawie;
11. - w dniu [...] została wydana zaskarżona decyzja o odmowie ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji wnioskowanego przedsięwzięcia, o czym organ poinformował w tym samym dniu strony postępowania oraz społeczność lokalną przez podanie do publicznej wiadomości w drodze obwieszczenia wywieszonego na stronie BIP Gminy, na tablicy ogłoszeń w siedzibie organu, oraz na tablicy ogłoszeń sołectwa J. Kolegium przedstawiło, że w uzasadnieniu odmownej decyzji, w jej części wstępnej, organ I instancji scharakteryzował wnioskowane przedsięwzięcie; szeroko opisał, przeprowadzone na podstawie u.i.o.ś., niezbędne czynności procesowe, a następnie wskazał na następujące okoliczności mające wpływ na jego stanowisko:

w trakcie postępowania wpłynęło wiele protestów mieszkańców [...] i [...] w tym Stowarzyszenia, sprzeciwiających się realizacji chlewni prosiąt i wskazujących na niedociągnięcia i braki raportu przedłożonego przez inwestorów, głównie w zakresie rozprzestrzeniania się odorów z chlewni; organ zlecił biegłemu (dr inż. M. F. z Pracowni Zapachowej Jakości Powietrza Uniwersytetu Technologicznego w S.) przeprowadzenie oceny potencjalnego oddziaływania planowanej chlewni w aspekcie uciążliwości zapachowej; w dniu 16.01.2017 r. organ przeprowadził rozprawę administracyjną z udziałem mieszkańców, inwestorów i powołanego biegłego; na rozprawie szeroko omówiono tematykę ponadnormatywnej uciążliwości zapachowej w związku z przekroczeniem częstości przekroczeń jednogodzinnego stężenia zapachowego większej niż 3% czasu w roku, w różnych odległościach (w zależności od kierunków wiatru) poza granicami wnioskowanej chlewni.

Oceniając zawartość raportu, organ stwierdził, co następuje: przedłożony przez inwestorów raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko jest dokumentem mało miarodajnym i wbrew zawartym w nim twierdzeniom, zasięg oddziaływania inwestycji wykraczać będzie poza działkę nr [...] obręb J.; realizacja przedsięwzięcia stanowiłaby nadmierną uciążliwość dla pobliskich mieszkańców, a przy braku zmiany lokalizacji, należałoby czterokrotnie zmniejszyć obsadę obecnie planowanej chlewni; w raporcie nie zawarto wariantowania realizowanej inwestycji mimo takiego obowiązku, a jako wariant alternatywny wskazano inną lokalizację - na działce nr [...] obręb J., w odległości od najbliższych budynków mieszkalnych [...] m i [...] m od budynku chlewni; w raporcie wskazano błędną informację, że ujęcie wody w J., ze względu na zanieczyszczenia bakteryjne nie jest eksploatowane.

Podsumowując organ stwierdził, że ponieważ opinie organów współdziałających, tj. PPIS w K. i RDOS WST w K., zostały wypracowane w oparciu o raport niemiarodajny, organ nie oparł swego stanowiska na tych uzgodnieniach. W zakończeniu organ podkreślił, iż: wydając decyzję odmowną kieruje się zasadą zapobiegania podejmowania działań mogących negatywnie oddziaływać na środowisko, co wynika z art. 6 ustawy - Prawo ochrony środowiska. Ponadto ustawa o samorządzie gminnym nakłada na gminę obowiązek zaspakajania zbiorowych potrzeb mieszkańców, a w ocenie Wójta Gminy S., nastąpiło realne zagrożenie dla ich zdrowia i bezpieczeństwa, z uwagi na ponadnormatywną uciążliwość zapachową dla pobliskich mieszkańców, których opinia miała również znaczny wpływ na tą ocenę.

Kolegium zwróciło uwagę, iż z przepisów u.i.o.ś. wynika jednoznacznie, że organ właściwy do wydawania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach może wydać decyzję odmowną tylko w sytuacjach wskazanych w tej ustawie, zaś przesłankami odmowy, wynikającymi z ww. ustawy są: 1) niezgodność lokalizacji przedsięwzięcia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (art. 80 ust. 2);

1. 2) odmowa uzgodnienia warunków jego realizacji przez organ współdziałający (art. 80 ust. 1 pkt 1 w zw. z art.77 ust. 1);
2. 3) brak zgody wnioskodawcy na realizację przedsięwzięcia w innym wariancie, wskazanym przez organ (art. 81 ust. 1);
3. 4) jeżeli z oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wynika, że może ono znacząco negatywnie oddziaływać na obszar Natura 2000, o ile nie zachodzą przesłanki, o których mowa w art. 34 ustawy o ochronie przyrody;
4. 5) jeżeli z oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wynika, że przedsięwzięcie może spowodować nieosiągnięcie celów środowiskowych zawartych w planie gospodarowania wodami na obszarze dorzecza, o ile nie zachodzą przesłanki, o których mowa w art. 38j ustawy Prawo wodne.

Kolegium mając na uwadze powyższe przesłanki wydania decyzji odmownej stwierdziło, iż organ I instancji zarówno w zgromadzonym materiale dowodowym, jak i w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, nie wykazał, iż w niniejszej sprawie zachodzi przynajmniej jedna z ww. 5 przesłanek. W uzasadnieniu decyzji wskazał, iż przyczynami odmowy są: wyniki ekspertyzy powołanego biegłego, niemiarodajność raportu oraz protesty okolicznych mieszkańców zrzeszonych w Stowarzyszeniu. Jednakże te okoliczności faktyczne, zdaniem Kolegium, nie są wskazane przez ustawodawcę w przepisach u.i.o.ś., jako podstawa prawna do odmowy ustalenia wnioskowanych środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia. Organ podejmując decyzję odmowną jest zobowiązany w prowadzonym postępowaniu i w uzasadnieniu decyzji, wykazać zaistnienie jednej z ww. przesłanek odmowy, a tego w niniejszej sprawie nie uczynił.

Mając na uwadze powyższe, Kolegium uznało za zasadne zarzuty odwołujących się co do naruszenia przepisów u.i.o.ś. wobec wydania decyzji "odmownej" bez jednoczesnego wykazania zaistnienia przynajmniej jednej z przesłanek wymienionych w art. 80 i art. 81 tej ustawy, dającej organowi podstawę do odmowy ustalenia wnioskowanych środowiskowych uwarunkowań.

Odnosząc się do wniosku strony odwołującej się o uchylenie zaskarżonej decyzji i wydanie orzeczenia w trybie art.138 § 1 pkt 2 K.p.a., Kolegium wyjaśniło, iż wydanie orzeczenia przez Kolegium naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania, określoną w art. 15 K.p.a.

Powyższa decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. została zaskarżona przez Stowarzyszenie A. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie.

Stowarzyszenie zarzuciło zaskarżonej decyzji:

1. 1. Naruszenie art. 7 i 77 § 1 K.p.a., poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy;
2. 2. Naruszenie art. 138 § 2 zd. 2 K.p.a., poprzez niewskazanie, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Zarzucając powyższe wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania.

W ocenie Stowarzyszenia, należy podzielić przedstawiony przez Kolegium pogląd, zgodnie z którym właściwy organ odmawia ustalenia środowiskowych uwarunkowań, gdy zachodzą przesłanki wskazane w u.i.o.ś. Jednakże, nie do pogodzenia jest stanowisko, wedle którego, jest to zamknięty katalog takowych przesłanek. Przyjęcie takiego poglądu prowadziłoby do możliwości wydania pozytywnej dla inwestora decyzji, w sytuacji gdy doszło do naruszenia innych przepisów obowiązującego prawa.

W niniejszej sprawie, organ I instancji podniósł jako przesłanki odmowy zgody na ustalenie środowiskowych uwarunkowań zasadę zapobiegania podejmowania działań mogących negatywnie oddziaływać na środowisko, wynikającą z art. 6 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2016 r., poz. 672 ze zm.) oraz obowiązek zaspakajania zbiorowych potrzeb mieszkańców, zwłaszcza w zakresie ochrony środowiska i przyrody oraz ochrony zdrowia i bezpieczeństwa obywateli wynikającą z zapisów ustawy z dnia 8 marca 1990 r., o samorządzie gminnym (Dz. U z 2016 r., poz. 446 ze zm.).

Organ odmawiając zgody na ustalenie środowiskowych uwarunkowań, w ocenie Stowarzyszenia, mógł podjąć taką decyzję w oparciu o powołane wyżej przepisy. Podjęcie innego rozstrzygnięcia, jak wynika z ustaleń dokonanych przez Wójta Gminy S., doprowadziłoby do realnego zagrożenia dla zdrowia i bezpieczeństwa mieszkańców, co z kolei prowadziłoby do naruszenia norm prawnych zawartych poza u.i.o.ś.

W ocenie Stowarzyszenia, doszło do naruszenia przez Kolegium art. 138 § 2 zdanie 2 K.p.a. (błędnie w uzasadnieniu skargi wskazano art. 136 K.p.a.). Zgodnie z brzmieniem tego przepisu, organ odwoławczy przy przekazywaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji "powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy." Jak wskazuje się w literaturze, wskazanie tych okoliczności jest "najistotniejszym elementem uzasadnienia decyzji organu odwoławczego" (tak np. A. Golęba w: H. Knysiak-Molczyk (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, art. 138, teza 23) oraz jest obligatoryjne.

Należy podzielić pogląd A. Wróbla, (wyrażony w Jaśkowska M, Wróbel A., Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, art. 138, rozdział VI, teza 10), iż brzmienie art. 138 § 2, zdanie drugie, "nie pozostawia wątpliwości, że organ odwoławczy, podejmując na tej podstawie decyzję, jest obowiązany zawrzeć w jej uzasadnieniu wytyczne/wskazówki/zalecenia, o których mowa w tym przepisie."

W zaskarżonej decyzji organ nie wskazuje żadnych okoliczności, które należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, a przez to narusza art. 138 § 2 K.p.a.

M. K. i W. K., po zapoznaniu się z doręczonym odpisem skargi Stowarzyszenia wnieśli o oddalenie skargi w całości jako bezzasadnej. W ich ocenie, z podniesionymi w skardze zarzutami nie można się zgodzić, gdyż są one nietrafne, zaś skarga nie ma uzasadnionych podstaw, co powinno skutkować jej oddaleniem w całości.

Kwestia podstaw do wydania decyzji odmownej w postępowaniu o uzgodnienie środowiskowych uwarunkowań dla realizacji planowanych przedsięwzięć, była już przedmiotem rozstrzygnięć w szeregu spraw przez sądy administracyjne i nie budzi ona wątpliwości. Sytuacje, w których możliwe jest wydanie decyzji odmownej są wskazane w powołanej w ustawie, a jeśli żadna z przesłanek negatywnych nie jest spełniona, organ powinien przedsięwzięcie uzgodnić, uwzględniając wniosek. Nie do zaakceptowania byłaby sytuacja, w której nie zachodzą żadne przesłanki negatywne, dające podstawę do wydania decyzji odmownej, a organ i tak wydaje decyzję odmowną, z powołaniem się na przepisy innego aktu prawnego lub inne własne pobudki. Taka sytuacja prowadziłaby do arbitralnego rozstrzygania spraw, w oderwaniu od obowiązujących w tym zakresie przepisów u.i.o.ś.

Stosownie do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 7 czerwca 2017 r. sygn. IV SA/Po 121/17 "Organ może odmówić wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jedynie w przypadku: niezgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony (art. 80 ust. 2 ustawy z 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko); odmowy uzgodnienia warunków realizacji bądź wydania negatywnej opinii, przez organy o których mowa w art. 17 ust. 1 ww. ustawy; braku zgody wnioskodawcy na realizację przedsięwzięcia w wariancie innym niż proponowany, jeżeli z oceny oddziaływania na środowisko wynika zasadność realizacji przedsięwzięcia w innym wariancie (art. 81 ust. 1 ww. ustawy); gdy z oceny oddziaływania na środowisko wynika, że przedsięwzięcie może znacząco negatywnie oddziaływać na obszar Natura 2000, a za realizacją przedsięwzięcia nie przemawiają konieczne wymogi nadrzędnego interesu publicznego, w tym wymogi o charakterze społecznym lub gospodarczym i brak jest rozwiązań alternatywnych (art. 81 ust. 2 ww. ustawy); jeżeli z oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wynika, że przedsięwzięcie może spowodować nieosiągnięcie celów środowiskowych zawartych w planie gospodarowania wodami na obszarze dorzecza (art. 81 ust. 3 ww. ustawy)".

Podobnie zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 30 kwietnia 2015 r. sygn. II SA/Go 110/15: "z art. 80 ustawy z 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko wynika, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia ma charakter związany, co oznacza, że odmowa ustalenia środowiskowych uwarunkowań może nastąpić jedynie w przypadkach określonych w powołanej ustawie".

Tak też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 14 czerwca 2013 r. sygn. II SA/Łd 285/13: "Decyzja o odmowie ustalenia środowiskowych uwarunkowań może być wydana jedynie w przypadkach określonych w ustawie z 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Przesłanki odmowy zgody polegać przy tym mogą wyłącznie na: niezgodności lokalizacji przedsięwzięcia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (art. 80 ust. 2 powyższej ustawy), odmowie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia przez organ współdziałający (art. 80 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 77 ust. 1 tej ustawy), braku zgody wnioskodawcy na realizację przedsięwzięcia w innym wariancie proponowanym przez wnioskodawcę, w sytuacji, gdy organ skorzysta z możliwości określonej w art. 81 ust. 1 ustawy, wykazaniu znaczącego negatywnego oddziaływania na obszar Natura 2000 przy jednoczesnym braku spełnienia przesłanek z art. 34 u.i.o.ś. (art. 81 ust. 2 ustawy), wykazaniu, że przedsięwzięcie może spowodować nieosiągnięcie celów środowiskowych zawartych w planie gospodarowania wodami na obszarze dorzecza, przy jednoczesnym braku spełnienia przesłanek z art. 38j p.w. (art. 81 ust. 3 ustawy). Jeśli więc żadna z wymienionych wyżej okoliczności nie zachodzi, organ jest obowiązany do określenia środowiskowych uwarunkowań".

W sytuacji, gdy organ I instancji nie wykazał, że wystąpiła którakolwiek z przesłanek wskazanych w art. 80 i 81 ustawy, nie mógł wydać decyzji odmownej, która w związku z tym nie mogła się ostać.

W ocenie M. i W. K., nietrafny jest także zarzut naruszenia art. 138 § 2, zd. 2 K.p.a., podniesiony w skardze, gdyż ww. przepis nie precyzuje, jak dokładnie mają brzmieć wskazania dla organu I instancji, któremu organ II instancji przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania, w związku z wydaniem decyzji kasatoryjnej, ani jak obszerne mają być te wskazania. Decyzja organu I instancji musiała zostać uchylona w związku z tym, że Wójt Gminy S. nie wykazał, że zachodzą ustawowe podstawy do wydania decyzji odmownej. W ocenie wnioskodawców, zasadniczym powodem wydania przez Wójta Gminy S. decyzji odmownej, były protesty mieszkańców. Ponownie należy wskazać, że stosownie m.in. do wyroku WSA w Szczecinie z dnia 14.01.2015 r. sygn. II SA/Sz 512/14 "w świetle obowiązujących przepisów prawa sprzeciw społeczeństwa wobec realizacji konkretnej inwestycji nie może być traktowany jako prawo veta, obligujące organ do wydania decyzji negatywnej dla inwestora.

Nałożenie na organ środowiskowy obowiązku uwzględnienia przy wydaniu decyzji wyników postępowania z udziałem społeczeństwa to nic innego jak obowiązek poczynienia przez organ wszelkich możliwych ustaleń zmierzających do usunięcia wątpliwości i zastrzeżeń społeczeństwa wobec planowanej inwestycji oraz zapewnienie społeczeństwu możliwości udziału w postępowaniu środowiskowym (por. wyrok WSA w Łodzi w wyroku z dnia 10.12.2013 r. sygn. II SA/Łd 844/13). Celem decyzji środowiskowej jest określenie warunków, przy spełnieniu których inwestycja będzie mogła być zrealizowana.(...) Nie można także z góry zakładać hipotetycznej możliwości wystąpienia zagrożeń wynikających z funkcjonowania takiej inwestycji jako przesłanki ustawowej do odmowy wydania decyzji środowiskowej dla takiego przedsięwzięcia (wyrok NSA z 23.11.2010 r. sygn. II OSK 1848/10). Należało zatem sprawdzić rozwiązania jakie zamierza zastosować inwestor, które mają zapewnić bezpieczne funkcjonowanie projektowanego przedsięwzięcia bez szkody dla środowiska naturalnego i ludzi’’.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o oddalenie skargi podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2016 r., poz. 1369 ze zm.).

Podstawę wydania decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. stanowił art. 138 § 2 K.p.a., na co, pomimo błędnego powołania w decyzji jedynie art. 138 K.p.a., wskazuje sposób rozstrzygnięcia sprawy. Zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a.: "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy".

Należy podkreślić, że organy administracji publicznej obowiązane są – zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wyrażonej w przepisie art. 7 K.p.a. – z urzędu lub na wniosek stron, podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony. Oznacza to, że trafność rozstrzygnięcia w każdej indywidualnej sprawie wymaga szczegółowego zbadania i rozważenia argumentów, które stanowiły podstawę do podjęcia konkretnego rozstrzygnięcia. Wydając rozstrzygnięcie (decyzję) organy są zobowiązane do przestrzegania przepisów procedury administracyjnej, a zatem zobowiązane są do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, tj. wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, a następnie rozpatrzenia całego materiału dowodowego zgodnie z przepisem art. 77 § 1 K.p.a. oraz do uzasadnienia decyzji z zastosowaniem wymogów określonych w przepisie art. 107 § 3 K.p.a.

Kontrola legalności zaskarżonej decyzji przez sąd obejmuje zbadanie, czy w sprawie zachodziły okoliczności przemawiające za zastosowaniem przepisu art. 138 § 2 K.p.a.

Stwierdzić należy, że orzeczenie kasacyjne, o którym mowa w art. 138 § 2 K.p.a., znajduje zastosowanie w sytuacji, gdy organ I instancji z powodu naruszenia przepisów postępowania nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w zakresie mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, natomiast usunięcie tego naruszenia nie mieści się w kompetencjach organu odwoławczego zakreślonych w art. 136 K.p.a. Z taką więc sytuacją mamy do czynienia, gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, ponieważ w takich okolicznościach wyłączona jest możliwość przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego przez organ odwoławczy.

W ramach kontroli zgodności z prawem rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. sąd administracyjny ocenia zatem, czy organ odwoławczy powinien był podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, czy też zaszła konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który – z uwagi na obowiązek zachowania zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 K.p.a.) oraz obowiązek wyjaśnienia ustawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy (art. 7 K.p.a.) – uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a jednocześnie w postępowaniu przed organem I instancji doszło do istotnych uchybień natury proceduralnej.

Stwierdzenie przez organ odwoławczy, że organ pierwszej instancji naruszył przepisy prawa procesowego jest konieczną, lecz niewystarczającą przesłanką wydania decyzji kasacyjnej. Przepis art. 138 § 2 K.p.a. wymaga bowiem, aby "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" miał "istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Oznacza to, że nie wszystkie naruszenia przepisów procesowych przez organ pierwszej instancji uzasadniają wydanie rozstrzygnięcia kasacyjnego przez organ drugiej instancji, lecz tylko takie, które spowodowały, że sprawa w istotnym zakresie nie została prawidłowo wyjaśniona.

Organ odwoławczy co do zasady, jak wynika to z treści art. 138 § 1 K.p.a., jest organem merytorycznie rozstrzygającym sprawę. Odstępstwem od tej zasady jest wynikające z art. 138 § 2 K.p.a. uprawnienie organu odwoławczego do wydania decyzji kasacyjnej (wyrok NSA sygn. akt II OSK 2804/14).

Dodać należy, że w niniejszej sprawie również niektóre przepisy ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r. poz. 1235 ze zm.) zawierają postanowienia dotyczące procedury związanej z wydawaniem decyzji w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięcia, gdyż to postępowanie charakteryzuje się dużą autonomią rozwiązań procesowych. Znalazły one swoje odzwierciedlenie, między innymi, w postanowieniach art. 80 ww. ustawy, który określa, jakie elementy powinny być brane pod uwagę przy wydawaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

W ocenie Kolegium, decyzja organu I instancji wydana została z istotnym naruszeniem przepisów postępowania, w wyniku czego konieczne jest ponowne rozpatrzenie sprawy przez organ I instancji i ponowna ocena zgromadzonego materiału dowodowego. Tymczasem w świetle art. 138 § 2 K.p.a. konieczne jest, aby wynikiem stwierdzonych i realnie istniejących wad postępowania przed organem I instancji, było ponowne przeprowadzenie postępowania w całości lub w dużej części. Omawiany przepis winien być interpretowany ściśle, co oznacza, że decyzja kasacyjna wydana w trybie art. 138 § 2 K.p.a. nie może być podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały w nim określone.

Jeszcze raz sąd podkreśla, że określona w art. 138 § 2 K.p.a. konstrukcja prawna rozstrzygnięcia kasacyjnego opiera się na dwóch kumulatywnych przesłankach, którymi są: stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów K.p.a. (ewentualnie przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych), oraz uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przesłanki te nawiązują do nieprzeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, ustanowioną w art. 15 K.p.a. Przepis art. 138 § 2 K.p.a. nie będzie znajdował zastosowania wtedy, gdy zasadniczo materiał wymagany do rozstrzygnięcia sprawy zostanie zgromadzony, a kwestią sporną będzie tylko jego ocena, co właśnie ma miejsce w niniejszej sprawie.

Zdaniem sądu, organ I instancji dokonał oceny zgromadzonego materiału dowodowego również w aspekcie przesłanek wynikających z art. 80 u.i.o.ś. i tak:

1. - uznał, że ponieważ " Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w S. oraz postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w S. były wydane w oparciu o Raport o oddziaływaniu przedmiotowego przedsięwzięcia na środowisko, tut. organ nie oparł się na tych uzgodnieniach, gdyż zostały wydane w oparciu o stronniczy Raport."
2. - uznał, że "Raport /.../ jest dokumentem mało miarodajnym, czysto teoretycznym." Dodatkowo wyjaśnił, że "wbrew twierdzeniom zawartym w Raporcie, zasięg oddziaływania inwestycji będzie znacznie wykraczał poza granice działki inwestycyjnej. W Raporcie nie zawarto odpowiedniego wariantowania inwestycji."

"Ponadto w Raporcie inwestor zawarł błędną informację, z której wynika, że ujęcie wody w J. nie jest eksploatowane ze względu na zanieczyszczenia bakteryjne i ogólną niską jakość wody, nie załączając stosownych badań."

1. - uznał, że "W ocenie Wójta Gminy S. nastąpiło realne zagrożenie dla zdrowia i bezpieczeństwa mieszkańców z uwagi na skalę planowanej inwestycji na środowisko oraz ponadnormatywną uciążliwość zapachową dla pobliskich mieszkańców. Na negatywną decyzję Wójta Gminy S. miała także wpływ opinia znaczącej części mieszkańców J. oraz B. wyrażona w złożonym proteście, w którym to podnoszone zostały obawy związane z pogorszeniem warunków ich życia, pogorszenie warunków środowiska oraz znoszenie przykrych emisji zapachowych, które będą towarzyszyły funkcjonowaniu przedsięwzięcia."

Należy także dodać, że organ I instancji wziął pod uwagę także zapisy miejscowego panu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z którym działka mająca być objętą zainwestowaniem leży na terenie oznaczonym w planie "jako rolny z istniejącą zabudową zagrodową do dalszego użytkowania."

Jak z powyższego wynika, wszystkie przesłanki wynikające z art. 80 u.i.o.ś zostały wzięte pod uwagę przez organ I instancji i znalazło to odzwierciedlenie w wydanej decyzji, odrębną natomiast kwestią jest sposób zbadania tych przesłanek i wyciągnięte z tego badania oceny i wnioski.

Ponadto, zdaniem sądu, art. 81 u.i.o.ś. wymienia sytuacje, w których ustawodawca wskazał na obowiązek odmowy zgody na realizację przedsięwzięcia w przypadku ich zaistnienia. Nie oznacza to jednak, że zawsze w przypadku niewystępowania tych sytuacji organ zobowiązany jest do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia (wyrażającej zgodę na realizację przedsięwzięcia).

Dokonana przez sąd kontrola zaskarżonej decyzji w kontekście ww. rozważań wykazała, że zaskarżona decyzja jest wadliwa, gdyż została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 K.p.a., a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przepis ten bowiem nie znajduje zastosowania, gdy materiał wymagany do rozstrzygnięcia sprawy jest zgromadzony, a kwestią sporną jest tylko jego ocena.

Decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji nie może być podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały określone wprost w art. 138 § 2 K.p.a. Żadne inne wady postępowania, czy wady decyzji podjętej przez organ pierwszej instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej.

W niniejszej sprawie, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji postępowanie dowodowe zmierzające do ustalenia i wyjaśnienia stanu faktycznego zostało przeprowadzone w sposób wystarczający do wydania rozstrzygnięcia także przez Kolegium. Organ uchylając decyzję pierwszoinstancyjną i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia wskazał jedynie, że organ I instancji winien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy przesłanki z art. 80 i 81 u.i.o.ś, co jak wyżej wskazano Wójt Gminy S. uczynił.

W tym zakresie skarga Stowarzyszenia okazała się zasadna. Dokonując jednak oceny prawidłowości decyzji wydanej w oparciu o art. 138 § 2 K.p.a., sąd nie może oceniać sprawy w aspekcie prawidłowości stosowania prawa materialnego.

Ponownie rozpatrując sprawę organ odwoławczy winien uwzględnić ocenę prawną sądu zaprezentowaną powyżej i wydać rozstrzygnięcie uzasadniając je zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję. Rozstrzygnięcie w pkt II sentencji wyroku zapadło na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 ww. ustawy.