Uzasadnienie
Pismem z dnia [...] r. S. zwróciło się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego na podstawie art. 156 § 1 ust. 2, 6 i 7 k.p.a. w związku z naruszeniem art. 79 ust. 1, art. 4; art. 5 oraz art. 30 w związku z art. 33, art. 39 i art. 3 ust. 1 pkt 11 litera c ustawy z dnia 3 października 2008 r o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko wniosło o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy Nr [...] z dnia [...] r. o środowiskowych uwarunkowaniach na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie trzech elektrowni wiatrowych typu[...], każda zlokalizowanych w miejscowościach D. gm. D. na działkach nr ew. [...] oraz J. gm. D. na działce nr [...]
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r. nr [...] na podstawie art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), po przeprowadzeniu wszczętego postanowieniem z dnia 28 stycznia 2016 r. postępowania w sprawie twierdzenia nieważności ww. decyzji Wójta Gminy ustalającej na rzecz W. środowiskowe uwarunkowania realizacji dla powyżej opisanego przedsięwzięcia, odmówiło stwierdzenia nieważności tej decyzji.
S. wniosło do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o ponowne rozpoznanie sprawy.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r. nr [...] na podstawie art.138 §1 pkt w związku z art. 127 § 3 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku S. o ponowne rozpatrzenie sprawy - utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że badając decyzję Wójta Gminy ustalało przede wszystkim, czy decyzja ta nie narusza w sposób rażący przepisów prawa, na podstawie których została wydana, tj. przepisów ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (zwanej dalej uioś), w stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania decyzji oraz czy rozstrzygnięcie "pierwszoinstancyjnej" decyzji Kolegium, nie narusza przepisów prawa. Kolegium podkreśliło, że podziela stanowisko poprzedniego Składu Kolegium, który powołując się na art. 59 ust. 1 pkt 1- art. 87 ustawy o uioś, stwierdził, że decyzja ta została podjęta zgodnie z ww. przepisami prawa. Zdaniem Kolegium, inwestor prawidłowo ocenił, iż wnioskowane przedsięwzięcie zaliczone jest do tzw. mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, o których mowa w § 3 ust. 1 pkt 6 lit. b rozporządzenia Rada Ministrów w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, jako instalacje wykorzystujące siłę wiatru do produkcji energii o całkowitej wysokości nie niższej niż 30 m, nie wymienione w § 2 ust. 1 pkt, co oznacza, iż obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko może być nałożony w drodze postanowienia.
Takie postanowienie o obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko (skrót ooś) czyli sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko zostało wydane 6.11.2009 r. po uzyskaniu opinii właściwych organów współdziałających tj. Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (RDOŚ) i Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego (PPJS).
Po wydaniu w dniu 16.11.2009 r. w/w postanowienia organ podał do publicznej wiadomości w drodze ogłoszenia wywieszonego w siedzibie organu oraz na tablicy ogłoszeń sołectw D. i J. oraz na stronie BIP, zawiadamiając tym samym strony postępowania w trybie art.49Kpa w związku z art.74ust.3 ustawy o uioś o wydanym postanowieniu, co zostało potwierdzone podpisami sołtysów poszczególnych sołectw oraz pracownika Urzędu Gminy. Społeczność lokalna została zawiadomiona na podstawie art. 33 ust. 1 ustawy o uioś o przystąpieniu do przeprowadzenia ooś ogłoszeniem z dnia 16.12.2009 r. wywieszonym w siedzibie organu oraz na tablicy ogłoszeń sołectw D., J., W. i B. oraz na stronie BIP, co zostało potwierdzone podpisami sołtysów poszczególnych sołectw oraz pracownika Urzędu Gminy Natomiast po przedłożeniu raportu o oddziaływaniu wnioskowanego przedsięwzięcia na środowisko, organ w trybie przepisów art. 77 ust. 1 ustawy o uioś przeprowadził postępowanie uzgodnieniowe raportu (art. 77 ust. 1 ustawy o uioś) z organami współdziałającymi: z RDOŚ (postanowienie z dnia [...]r. znak RDOŚ-32-[...] w S. opinia z dnia [[[.] r. znak [...](art. 78 ust. 4 ustawy o uioś).
O wydanych przez organy współdziałające aktach organ podał do publicznej wiadomości w dniach [...] r. (opinia PPIS) i [...] r. (postanowienie RDOŚ) w drodze ogłoszenia wywieszonego w siedzibie organu oraz na tablicy ogłoszeń sołectw D., J., W. i B. oraz na stronie BIP, zawiadamiając tym samym społeczność lokalną zarówno strony postępowania w trybie art. 49Kpa w związku z art. 74 ust. 3 i art. 33 ustawy o uioś o wydanym postanowieniu, co zostało potwierdzone podpisami sołtysów poszczególnych sołectw oraz pracownika Urzędu Gminy Po zakończeniu w/w czynności organ badaną decyzją z dnia [...] r. ustalił środowiskowe uwarunkowania dla wnioskowanego przedsięwzięcia, uwzględniając w niej przede wszystkim warunki wynikające z postanowienia RDOŚ.
W ocenie obecnego Składu poprzedni Skład SKO prawidłowo ocenił, iż badana ostateczna decyzja Wójta Gminy spełnia wszystkie wymogi przepisów art. 80, art. 82 i art. 83 ustawy o uioś. Zgodnie z art. 82 ustawy o uioś określono w niej: w pkt I. rodzaj i miejsce realizacji przedsięwzięcia wskazując wariant wybrany do realizacji; w pkt II. warunki wykorzystywania terenu w fazie realizacji i eksploatacji lub użytkowania przedsięwzięcia, ze szczególnym uwzględnieniem konieczności ochrony cennych wartości przyrodniczych, zasobów naturalnych i zabytków oraz ograniczenia uciążliwości dla terenów sąsiednich; w pkt III. określono wymagania dotyczące ochrony środowiska konieczne do uwzględnienia w dokumentacji wymaganej do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę; w pkt IV. Organ stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia ooś na etapie pozwolenia na budowę oraz postępowania w sprawie trans granicznego oddziaływania na środowisko; w pkt VI.
Organ stwierdził, iż przedsięwzięcie wymaga sporządzenia analizy porealizacyjnej na podstawie przeprowadzonego monitoringu ornitologicznego wskazując jego zakres. W uzasadnieniu decyzji szeroko opisano wszystkie czynności przeprowadzone przez organ w trakcie prowadzonego postępowania, informując w jej końcowej części, iż w przedłożonym przez inwestora raporcie uwzględniono skumulowane oddziaływanie przedmiotowej farmy wiatrowej z innymi farmami wiatrowymi zlokalizowanymi na terenie Gminy D.,w tym farm projektowanych. Załącznikiem do decyzji jest charakterystyka przedsięwzięcia Po wydaniu decyzji organ w drodze ogłoszenia podanego do publicznej wiadomości z dnia [...]r. w drodze ogłoszenia wywieszonego w siedzibie organu oraz na tablicy ogłoszeń sołectw D., J., W. i B. oraz na stronie BIP, zawiadamiając tym samym społeczność lokalną i strony postępowania w trybie art. 49Kpa w związku z art. 74 ust. 3 i art. 33 ustawy o uioś o wydanej decyzji z dnia [...]r. co zostało potwierdzone podpisami sołtysów poszczególnych sołectw oraz pracownika Urzędu Gminy
Wobec powyższego Kolegium podzielił stanowisko poprzedniego Składu, iż zaskarżona decyzja została wydana w wyniku prawidłowo przeprowadzonego postępowania, o którym mowa w art. 33 - art. 38, art. 59 ust. 1 pkt 1 - art. 79, art. 80- art. 83 ustawy o uioś i uznał, iż badana ostateczna decyzja Wójta Gminy nie jest dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa określona w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. SKO zbadało również czy badana decyzja dotknięta jest którąś z pozostałych wad nieważności wymienionych w art. 156 § 1 Kpa, stwierdzając, iż decyzji tej nie można przypisać żadnej z tych wad.
Odnosząc się do zarzutu podniesionego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Kolegium zauważyło, iż w części końcowej decyzji organ wskazał, że w przedłożonym przez inwestora raporcie uwzględniono skumulowane oddziaływanie przedmiotowej farmy wiatrowej z innymi farmami wiatrowymi zlokalizowanymi na terenie Gminy D., w tym farm projektowanych.
W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko w tej sprawie.
Uczestnik postępowania W. w piśmie z dnia [...] r. wniósł o oddalenie skargi, gdyż, jego zdaniem, decyzja Wójta Gminy D. jest zgodna z prawem.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) oraz art. 1-3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje badanie zgodności z prawem indywidualnych aktów administracyjnych. Oznacza to, że sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego.
Wniesiona skarga okazała się zasadna jednakże z innych powodów aniżeli te, które podniosło skarżące S. Zaskarżona decyzja oraz decyzja ja poprzedzająca obarczone są wadami proceduralnymi powodującymi konieczność wyeliminowania ich z obrotu prawnego.
W pierwszej kolejności należy wskazać, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, o ile nie jest prowadzone z urzędu, może być wszczęte tylko na wniosek podmiotu, który legitymuje się przymiotem strony, co wynika z treści art. 157 § 2 k.p.a., przy czym w orzecznictwie i doktrynie powszechnie przyjmuje się, że stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz także każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku mogą dotyczyć skutki stwierdzenia nieważności decyzji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 stycznia 1994 r., sygn. akt II SA 2164/92, ONSA 1995/1/32, z 13 października 2003 r., ONSA 2004/1/3, z 4 grudnia 2008, sygn. akt I OSK 1819/07, LEX nr 538602).
W rozpoznawanej sprawie skarżące S. w dniu [...] r. złożyło wniosek do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy D. nr [...] z dnia [...] r. ustalającej na rzecz W. środowiskowe uwarunkowania realizacji dla przedsięwzięcia polegającego na budowie trzech elektrowni wiatrowych typu G. każda, zlokalizowanych w miejscowościach D. gm. D. na działkach nr [...] oraz J. gm. D. na działce nr ew.[...]
S., które zostało zarejestrowane [...] r., co jednoznacznie wynika z przedłożonego przez skarżącego odpisu z Krajowego Rejestru Sądowego nr KRS [...] (k.16-20 akt sądowych), nie brało udziału w postępowaniu zwyczajnym.
Kolegium na jego wniosek z dnia [...] r. postanowieniem z dnia 28 stycznia 2016 r. wszczęło postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta D. z dnia [...] r. nr [...].
Co do zasady badanie przez organ legitymacji podmiotu uprawnionego do inicjowania postępowania nieważnościowego winno odbywać się w tzw. postępowaniu wstępnym. Przewidziane w art. 61a § 1 k.p.a. postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego może być jednak wydane wówczas, gdy brak interesu prawnego wnioskodawcy jest oczywisty. Zastosowanie więc tej instytucji powinno być ograniczone do sytuacji, gdy żądanie wszczęcia postępowania zgłoszone zostało przez podmiot oczywiście nieuprawniony, a stwierdzenie tego nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego, bądź złożonego procesu wykładni przepisów prawa materialnego. Odmowa wszczęcia postępowania powinna być więc ograniczona do przypadków, gdy brak przymiotu strony wynika z samego podania wnioskodawcy, bądź gdy ustalenie tego może być dokonane w drodze prostych czynności wyjaśniających organu administracji publicznej.
Zaznaczenia wymaga, że w ramach spraw dotyczących stwierdzenia nieważności kontynuowany jest kierunek orzeczniczy ukształtowany na tle art. 157 § 3 k.p.a., według którego odmowa wszczęcia postępowania powinna mieć miejsce w sytuacjach wyjątkowych, gdy nie ma wątpliwości co do przyczyn podmiotowych takiego rozstrzygnięcia.
Wskazuje się, że wadliwe jest procedowanie, w myśl którego na etapie wstępnego badania wniosku organ administracji prowadzi postępowanie wyjaśniające, bez możliwości zagwarantowania wnioskodawcy udziału w czynnościach procesowych. Organ nie ma uprawnienia na etapie wstępnym weryfikowania legitymacji procesowej wnioskodawcy w oparciu o zebrane w sprawie dowody oraz analizę stanu prawnego w sytuacji, gdy jednocześnie wnioskodawca nie ma procesowo zapewnionego dostępu do materiału dowodowego i nie ma możliwości wypowiedzenia się co do okoliczności istotnych dla ustalenia jego interesu prawnego. W orzecznictwie wskazuje się też, że tylko we wszczętym już postępowaniu administracyjnym organ może dokonać oceny w zakresie prawa materialnego odnoszącego się do interesu podmiotu wnoszącego żądanie. Załatwienie takiego żądania może nastąpić w drodze decyzji o umorzeniu postępowania, gdy po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego okaże się, że wniosek pochodzi od pomiotu niemającego legitymacji procesowej do jego złożenia (por. wyrok NSA z dnia 24.02.2016 r. sygn. II OSK 1552/14 oraz wyroki WSA i NSA: II OSK 978/13, II SA/Ke 352/11, III SA/Gd 464/11, VIII SA/Wa 1127/11, VIII SA/Wa 1127/11, II SA/Sz 1193/12, VII SA/Wa 1153/12, VII SA/Wa 1587/12, VII SA/Wa 1771/12, II SA/Sz 509/13, II GSK 321/11, II OSK 647/11, II GSK 5/12, II GSK 27/12, II OSK 1810/12, II OSK 974/12, II OSK 2271/12, II OSK 2773/12, II OSK 150/13, II OSK 1974/12, II OSK 591/13- dostępne w Internecie na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Wniosek S. o wszczęcie postępowania nie zawierał żadnych informacji identyfikujących uprawnienia skarżącego do wszczęcia postępowania.
Jakkolwiek prawidłowo w tej sytuacji Kolegium wszczęło postępowanie nieważnościowe, to jednak błędem było przystąpienie do merytorycznej oceny wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy z całkowitym pominięciem badania legitymacji S. do działania w tej sprawie.
Organ orzekający w sprawie winien zatem po wszczęciu postępowania zbadać, czy S. posiada przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., czy też wnosi o wszczęcie postępowania nieważnościowego, w sprawie dotyczącej innej osoby, jako organizacja społeczna w rozumieniu art. 31 k.p.a., przy czym warunkiem dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu jest jednoczesne spełnienie obu wskazanych w § 1 powołanego wyżej przepisu przesłanek, czyli musi to być uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i musi za tym przemawiać interes społeczny. Żądanie organizacji społecznej musi być uzasadnione celami statutowymi, a więc musi istnieć merytoryczne powiązanie przedmiotu postępowania administracyjnego z przedmiotem działalności organizacji społecznej. Działalność organizacji musi być określona jak najszczegółowiej, aby dawało to możliwość ustalenia, że działalność ta wiąże się z przedmiotem sprawy (wyrok NSA z 22 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1499/06).
W przedmiotowych decyzjach Kolegium nie dokonało rozważań w tym zakresie i z tego powodu zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą należało uchylić na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 powołanej wyżej ustawy.
Z przyczyn proceduralnych, czyli niewyjaśnienia przez Kolegium legitymacji skarżącego Stowarzyszenia do inicjowania postępowania niezwinnościowego, Sąd powstrzymał się od oceny merytorycznej zaskarżonej decyzji.
Kolegium przystępując do ponownego rozpatrzenia wniosku S. z dnia [...] r. uwzględni ocenę prawną zawartą w uzasadnieniu niniejszego wyroku oraz rozważy, czy skarżący posiada status strony w niniejszym postępowaniu, czy też jako organizacja społeczna spełnia określone w art. 31 § 1 k.p.a. przesłanki do inicjowania postępowania nieważnościowego.