Uzasadnienie
S., pismem z dnia 9 października 2015 r., wniosło o stwierdzenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze nieważności prawomocnej decyzji Wójta Gminy nr [...] z dnia [...] r. o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie farmy wiatrowej składającej się z 8 elektrowni wiatrowych typu [..] każda – łącznej mocy 20 MW zlokalizowanego w miejscowościach: obręb W. gmina D. na działkach nr [...] obręb D. gmina D. na działce nr [...]. Jako podstawę wniosku Stowarzyszenie wskazało art. 156 § 1 ust. 2, 6 i 7 k.p.a. w związku z art. 79 ust. 1, art. 4, art. 5 oraz art. 30 w związku z art. 33, art. 39 i art. 3 ust. 1 pkt 11 litera c ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko, a nadto powołało się na rażące naruszenie art. 9 i art. 10 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, skutkujące koniecznością zastosowania nakazu ujętego w treści art. 11 tej ustawy jak również naruszenie zasad określonych w art. 6 – 11 k.p.a.
Stowarzyszenie podniosło, że w niniejszej sprawie brak jest raportu oddziaływania na środowisko bowiem konieczności jego sporządzenia nie widział ani Starosta w S. ani Państwowy Powiatowy Inspektor Ochrony Środowiska. Brak jest także stanowiska Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, wymaganego przepisami ustawy. Ponadto doszło także do pozbawienia społeczeństwa realizacji uprawnień przysługujących m.in. w art. 33 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku bowiem nie uzyskało ono wiedzy "w postaci m.in. ogłoszenia w prasie o lokalnym zasięgu o planowanym przedsięwzięciu".
Decyzją z dnia [...] r. nr[...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 158 § 1 k.p.a. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy D. z dnia 2 października 2009 r.
Zdaniem Kolegium, Wójt Gminy D. wyczerpał cały tryb postępowania określony w przepisach ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku oraz w art. 107 § 3 k.p.a. Wbrew sformułowanym przez Stowarzyszenie zarzutom, przedmiotowe postępowanie zostało przeprowadzone z udziałem społeczeństwa. Organ I instancji w sposób przewidziany przepisem art. 33 ustawy z dnia 3 października 2008 r. w trybie art. 49 k.p.a. zawiadomił społeczność lokalną, każdorazowo podając do publicznej wiadomości o podejmowanych w niniejszej sprawie czynnościach. Za gołosłowne należy też, zdaniem organu odwoławczego, uznać stanowisko strony, że w przedmiotowym postępowaniu brak jest raportu oddziaływania na środowisko i stanowiska Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska. Przeczy temu zgromadzony materiał dowodowy, w tym przedłożony przez inwestora raport wraz z jego uzupełnieniem oraz wydane przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w dniu 24 sierpnia 2009 r. postanowienie.
Pismem z dnia 30 marca 2016 r. Stowarzyszenie, w oparciu o przepis art. 127 § 3 k.p.a. wniosło o ponowne rozpatrzenie sprawy, podnosząc, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z elementem kompleksu pojedynczych elektrowni wiatrowych, które w istocie prowadzą do skumulowanego oddziaływania na środowisko dlatego niezbędne jest wykonanie łącznej oceny ich oddziaływania na środowisko.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r., nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
Kolegium, po zbadaniu akt Wójta Gminy D., obejmujących materiał dowodowy zebrany w trakcie postępowania przeprowadzonego na podstawie przepisów ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, podzieliło stanowisko poprzedniego składu orzekającego. Uznało, że Wójt Gminy D. wykonał wszystkie czynności procesowe nakazane przepisami art. 33 – 38, art. 59 ust. 1 pkt 1 – art. 87 tej ustawy.
W decyzji wydanej w dniu 2 października 2009 r. określono w pkt I.1. rodzaj i miejsce realizacji przedsięwzięcia wskazując wariant wybrany do realizacji, w pkt II - warunki wykorzystywania terenu w fazie realizacji i eksploatacji lub użytkowania przedsięwzięcia ze szczególnym uwzględnieniem konieczności ochrony cennych wartości przyrodniczych, zasobów naturalnych i zabytków oraz ograniczenia uciążliwości dla terenów sąsiednich, w pkt III – określono wymagania dotyczące ochrony środowiska konieczne do uwzględnienia w projekcie budowlanym, w pkt IV – organ stwierdził brak potrzeby przeprowadzania ooś na etapie pozwolenia na budowę oraz postępowania w sprawie transgranicznego oddziaływania na środowisko, w pkt V – organ stwierdził, że przedsięwzięcie wymaga sporządzenia analizy porealizacyjnej na podstawie dokonanej oceny wpływu zespołu 8 elektrowni wiatrowych na awifaunę i nietoperze, zwanej monitoringiem porealizacyjnym, wskazując jego zakres.
W uzasadnieniu decyzji szeroko opisano wszystkie dokonane przez organ czynności w trakcie prowadzonego postępowania, informując w jej końcowej części, że w przedłożonym przez inwestora raporcie uwzględniono skumulowane oddziaływanie przedmiotowej farmy wiatrowej z innymi farmami wiatrowymi zlokalizowanymi na terenie gminy D. Wskazano ponadto, że załącznikami do raportu są: analiza promieniowania elektromagnetycznego, z której wynika, że będzie ono znikome, analiza akustyczna, z której wynika konieczność pomiarów w tym zakresie po uruchomieniu farmy i taki obowiązek w decyzji został na inwestora nałożony, wyniki monitoringu ornitologicznego i chiropterologicznego z terenu przedsięwzięcia, który trwał przez okres 1 roku. Organ zawiadomił przy tym społeczność lokalną i strony postępowania o treści decyzji w trybie art. 49 k.p.a. w zw. z art. 74 ust. 3 i art. 33 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku.
Mając na uwadze powyższe, Kolegium uznało, że badana ostateczna decyzja Wójta Gminy D. nie jest dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jak również nie można jej przypisać pozostałych wad nieważności wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1, pkt 3 – 7 k.p.a.
Pismem z dnia 9 czerwca 2016 r., Stowarzyszenie Na Rzecz Mieszkańców Gminy D. zaskarżyło powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego
Stowarzyszenie ponownie podniosło, że w sprawie mamy do czynienia z kompleksem elektrowni wiatrowych, które w istocie prowadzą do skumulowanego oddziaływania na środowisko, dlatego niezbędne jest wykonanie w tym zakresie stosownej oceny.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko.
Skarżące Stowarzyszenie w piśmie z dnia 25 października 2016 r. podtrzymało swoje stanowisko.
Pismem z dnia 26 października 2016 r. uczestnik postępowania "W. wniosła o oddalenie skargi w całości, podnosząc, że decyzja środowiskowa nie została wydana z naruszeniem praw, a tym bardziej z naruszeniem prawa o charakterze rażącym. Dodatkowo zauważyła, że Stowarzyszenie, w jej ocenie, nie było uprawnione do skutecznego zainicjowania postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji środowiskowej.
Na rozprawie w dniu 26 października 2016 r. strona skarżąca wniosła o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym także o zwrot kosztów przejazdu do Sądu w kwocie 100 zł.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje
W oparciu o przepis art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718) sądowa kontrola zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w § 2 tego przepisu sprawowana jest według kryterium zgodności z prawem. Zgodnie z art. 134 § 1 cytowanej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) zaskarżone orzeczenie podlega wówczas wyeliminowaniu z obrotu prawnego.
W niniejszej sprawie takie wady i uchybienia występują, zatem skarga podlega uwzględnieniu, ponieważ zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa procesowego, które uniemożliwia merytoryczne rozpoznanie sprawy i ocenę zasadności skargi.
Jak już wyżej wskazano, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wobec tego koniecznym stało się wzięcie pod uwagę uchybień, co do których zarzuty nie zostały sformułowane.
Zaskarżoną decyzją z dnia 6 maja 2016 r. została utrzymana w mocy decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 11 marca 2016 r., odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy D. z dnia 2 października 2009 r. ustalającej środowiskowe uwarunkowania realizacji dla przedsięwzięcia polegającego na budowie farmy wiatrowej składającej się z 8 elektrowni wiatrowych o łącznej mocy 20 MW, zlokalizowanego na działkach nr [...] w obrębie W. gmina D. oraz na działce nr [...] w obrębie D. gmina D. W tym miejscu należy zaznaczyć, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, o ile nie jest prowadzone z urzędu, może być wszczęte tylko na wniosek podmiotu, który legitymuje się przymiotem strony, co wynika z treści art. 157 § 2 k.p.a., przy czym w orzecznictwie i doktrynie powszechnie przyjmuje się, że stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz także każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku mogą dotyczyć skutki stwierdzenia nieważności decyzji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 stycznia 1994 r., sygn. akt II SA 2164/92, ONSA 1995/1/32, z 13 października 2003 r., ONSA 2004/1/3, z 4 grudnia 2008, sygn. akt I OSK 1819/07, LEX nr 538602).
W niniejszej sprawie, z wnioskiem o stwierdzenie nieważności opisanej wyżej decyzji wystąpiło Stowarzyszenie Na Rzecz Mieszkańców Gminy D. z siedzibą w D. Bezspornym jest przy tym, że Stowarzyszenie to nie brało udziału w postępowaniu dotyczącym wydania decyzji środowiskowej ponieważ w dacie wydania tej decyzji (2 października 2009 r.) jeszcze nie istniało (zostało zarejestrowane w dniu 28 stycznia 2014 r. i wpisane do Krajowego Rejestru Sądowego w dniu 25 marca 2014 r.).
Kolegium wszczynając postanowieniem z dnia 28 stycznia 2016 r. postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta D. z dnia [...] r. nr [...] (na wniosek Stowarzyszenia z dnia 9 października 2015 r.) nie zbadało legitymacji Stowarzyszenia do inicjowania takiego postępowania.
Co do zasady badanie przez organ legitymacji podmiotu uprawnionego do inicjowania postępowania nieważnościowego winno odbywać się w tzw. postępowaniu wstępnym. Przewidziane w art. 61a § 1 k.p.a. postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego może być jednak wydane wówczas, gdy brak interesu prawnego wnioskodawcy jest oczywisty, gdy żądanie wszczęcia postępowania zgłoszone zostało przez podmiot oczywiście nieuprawniony, a stwierdzenie tego nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego, bądź złożonego procesu wykładni przepisów prawa materialnego. Zaznaczenia wymaga, że w ramach spraw dotyczących stwierdzenia nieważności kontynuowany jest kierunek orzeczniczy ukształtowany na tle art. 157 § 3 k.p.a., według którego odmowa wszczęcia postępowania powinna mieć miejsce w sytuacjach wyjątkowych, gdy nie ma wątpliwości co do przyczyn podmiotowych takiego rozstrzygnięcia.
Przyjmuje się, że wadliwe jest procedowanie, w myśl którego na etapie wstępnego badania wniosku organ administracji prowadzi postępowanie wyjaśniające, bez możliwości zagwarantowania wnioskodawcy udziału w czynnościach procesowych. Organ nie ma uprawnienia na etapie wstępnym weryfikowania legitymacji procesowej wnioskodawcy w oparciu o zebrane w sprawie dowody oraz analizę stanu prawnego w sytuacji, gdy jednocześnie wnioskodawca nie ma procesowo zapewnionego dostępu do materiału dowodowego i nie ma możliwości wypowiedzenia się co do okoliczności istotnych dla ustalenia jego interesu prawnego. W orzecznictwie wskazuje się też, że tylko we wszczętym już postępowaniu administracyjnym organ może dokonać oceny w zakresie prawa materialnego odnoszącego się do interesu podmiotu wnoszącego żądanie. Załatwienie takiego żądania może nastąpić w drodze decyzji o umorzeniu postępowania, gdy po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego okaże się, że wniosek pochodzi od pomiotu niemającego legitymacji procesowej do jego złożenia (por. wyrok NSA z dnia 24.02.2016 r. sygn. II OSK 1552/14 oraz wyroki WSA i NSA: II OSK 978/13, II SA/Ke 352/11, III SA/Gd 464/11, VIII SA/Wa 1127/11, VIII SA/Wa 1127/11, II SA/Sz 1193/12, VII SA/Wa 1153/12, VII SA/Wa 1587/12, VII SA/Wa 1771/12, II SA/Sz 509/13, II GSK 321/11, II OSK 647/11, II GSK 5/12, II GSK 27/12, II OSK 1810/12, II OSK 974/12, II OSK 2271/12, II OSK 2773/12, II OSK 150/13, II OSK 1974/12, II OSK 591/13- dostępne w Internecie na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Wniosek Stowarzyszenia o wszczęcie postępowania nie zawierał niezbędnych informacji wskazujących na to, że posiada ono uprawnienia skarżącego do wszczęcia postępowania.
Jakkolwiek prawidłowo w tej sytuacji Kolegium wszczęło postępowanie nieważnościowe, to jednak błędem było przystąpienie do merytorycznej oceny wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy D. z całkowitym pominięciem badania legitymacji Stowarzyszenia do działania w tej sprawie.
Organ orzekający w sprawie winien po wszczęciu postępowania zbadać, czy Stowarzyszenie posiada przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., czy też wnosi o wszczęcie postępowania nieważnościowego, w sprawie dotyczącej innej osoby, jako organizacja społeczna w rozumieniu art. 31 k.p.a., przy czym warunkiem dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu jest jednoczesne spełnienie obu wskazanych w § 1 powołanego wyżej przepisu przesłanek, czyli musi to być uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i musi za tym przemawiać interes społeczny. Żądanie organizacji społecznej musi być uzasadnione celami statutowymi, a więc musi istnieć merytoryczne powiązanie przedmiotu postępowania administracyjnego z przedmiotem działalności organizacji społecznej. Działalność organizacji musi być określona jak najszczegółowiej, aby dawało to możliwość ustalenia, że działalność ta wiąże się z przedmiotem sprawy (wyrok NSA z 22 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1499/06).
Podzielając pogląd zawarty w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 kwietnia 2016 r. (sygn. akt II OSK 2033/14), należy wskazać, że pojęcie interesu społecznego o którym mowa w art. 31 § 1 k.p.a. nie zostało ustawowo zdefiniowane, co oznacza, że temu pojęciu treść nadaje organ administracji publicznej w procesie stosowania norm prawa materialnego w konkretnej sprawie. Rozstrzyganie kwestii udziału organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym dotyczącym innej osoby musi być połączone z rozważeniem czy za tym udziałem przemawia interes społeczny.
Zatem wniosek o wszczęcie postępowania musi zawierać wszelkie argumenty za nim przemawiające. Innymi słowy to na organizacji społecznej, żądającej wszczęcia postępowania ze względu na interes społeczny, ciąży obowiązek wykazania istnienia takiego interesu społecznego w danym postępowaniu (zobacz: wyrok NSA z 11.04.2012 r. II OSK 122/11, LEX nr 1251768; ww. wyrok NSA z 13.05.2014 r. II GSK 501/13). Organ nie jest przy tym zobowiązany do każdorazowego uwzględniania wniosku organizacji społecznej tylko z tego względu, że charakter rozpoznawanej sprawy jest zgodny z zakresem jej statutowej działalności. Musi towarzyszyć temu dodatkowa ocena, że organizacja wystąpiła w celu ochrony interesu społecznego. Przy czym podnieść należy, że nie można łączyć kwestii istnienia interesu społecznego z wstępnym ustaleniem zasadności wnioskowanego przez organizację sposobu zakończenia postępowania. W fazie wszczęcia postępowania nie podlegają badaniu przesłanki istotne w stadium rozpoznawczym (porównaj: wyrok NSA z 20.01.2010 r. II OSK 139/09, npubl.).
W decyzjach Kolegium rozważań w tym zakresie zabrakło i z tego powodu zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą należało uchylić na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 powołanej wyżej ustawy.
Opisane powyżej naruszenie prawa procesowego uniemożliwia merytoryczne rozpoznanie sprawy i ocenę zasadności skargi.
Kolegium przystępując do ponownego rozpatrzenia wniosku Stowarzyszenia Na Rzecz Mieszkańców Gminy D. z dnia 9 października 2015 r. uwzględni ocenę prawną zawartą w uzasadnieniu niniejszego wyroku oraz rozważy, czy skarżący posiada status strony w niniejszym postępowaniu, czy też jako organizacja społeczna spełnia określone w art. 31 § 1 k.p.a. przesłanki do inicjowania postępowania nieważnościowego.