Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] r., nr [...] wydaną na podstawie art. 98a ust. 1, art. 148 ust. 1-3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. (Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm., zwana dalej: "u.g.n.") oraz art. 104 w związku z art. 265 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., zwana dalej: "K.p.a."), Prezydent Miasta ustalił A. Ł. – D. i M. D. opłatę adiacencką w kwocie [...] zł, z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, położonej w S. stanowiącej działkę nr [..] z obrębu [...] o powierzchni [...] m2, spowodowanej podziałem na działki o numerach od [...] do [...].
W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że na wniosek A. Ł. – D. i M. D., decyzją z dnia [...] r., zatwierdzony został podział nieruchomości położonej w S., nr działki [...] z obrębu [...], na działki o numerach od [...] do [...], o łącznej powierzchni [...] m2. Pozytywnie zaopiniowano zgodność zaprojektowanego podziału nieruchomości z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta S., zgodnie z którym:
- - działki nr [...] – wydzielone z przeznaczeniem pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną,
- - działka nr [...] wydzielona z przeznaczeniem pod drogę wewnętrzną,
- - działka nr [...] wydzielona z przeznaczeniem pod drogę publiczną – ulicę dojazdową oraz w części pod zieleń urządzoną,
- - działka nr [...] – powstała na skutek wydzielenia wyżej wymienionych działek.
Zgodnie z uchwałą Rady Miasta Szczecina Nr XV/397/07 z dnia 19 listopada 2007 r. stawka z tytułu podziału nieruchomości wynosiła 30 % różnicy wartości nieruchomości przed podziałem i po podziale.
Wartość nieruchomości przed i po podziale została ustalona przez rzeczoznawcę w operacie szacunkowym z dnia [...] r. Według organu, analiza tej opinii pozwala przyjąć, iż zachowane zostały wymogi z właściwych aktów prawnych. Biegły określił i uzasadnił wybór przyjętych metod wyceny wartości rynkowej nieruchomości, a także uzyskane na jej podstawie wyniki.
Biorąc pod uwagę przedstawione w opinii szacunki, biegły określił, że wartość rynkowa m2 nieruchomości przeznaczonej pod zabudowę mieszkaniową wyniosła [...] zł. Wartość rynkową działki nr [...] po podziale, wydzieloną pod obsługę komunikacyjną, biegły określił jako średnią rynkową za grunty przeważające wśród gruntów przyległych. Zgodnie z tym operatem wartość nieruchomości sprzed podziału wyniosła [...] zł, a według stanu po podziale [...] zł. Różnica wartości nieruchomości przed i po podziale wyniosła [...] zł. Biorąc pod uwagę stawkę procentową opłaty adiacenckiej (30%), wzrostu wartości nieruchomości, w przedmiotowej sprawie opłata adiacencka wyniosła – [...] zł.
Właściciele działki wnieśli zastrzeżenia do ww. operatu podnosząc, że działka nr [...] ma zróżnicowane ukształtowanie, w tym skarpy i nieużytki. Powierzchnia będąca podstawą określenia wartości nieruchomości wyniosła - ich zdaniem - [...] m2. Kupując działki uzgodnili ze sprzedającym, że nieużytki uwzględniają jako część bezwartościową. Rzeczywista cena dotyczyła tylko terenu na którym mogła powstać zabudowa mieszkaniowa. Pominięcie ww. działki, czy też zmniejszenie jej powierzchni sprawi, że cena średnia 1 m2 działki przed podziałem będzie miała wyższą wartość.
Ustosunkowując się do powyższych argumentów biegły w piśmie z dnia 5 grudnia 2014 r. wskazał, że różnica wartości wynikała tylko z korzyści płynących z powodu podziału, tj. wydzielenia mniejszych działek pod zabudowę jednorodzinną i uregulowania stanów prawnych. Właściciele nieruchomości nie wzięli udziału w oględzinach działki nr [...], pomimo prawidłowego zawiadomienia. Wskazał, że do wyceny nieruchomości przed i po podziale odjęto grunt nienadający się pod zabudowę. Przed podziałem jako cenę minimalną działki nr [...] wzięto jej wartość wg ceny zakupu, uwzględniając jej cechy rynkowe na datę zakupu.
Według organu, powyższe wyjaśnienia w sposób jasny, spójny, logiczny i wyczerpujący odpowiadały na kwestie podnoszone przez stronę.
A. Ł. – D. i M. D. wnieśli odwołanie od powyższej decyzji, której zarzucili naruszenie:
- 1) art. 98a w zw. z art. 4 pkt 1,3 i 16 oraz art. 153 ust. 1 u.g.n. oraz rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, poprzez:
- a) wycenienie nieruchomości na dzień 28 sierpnia 2014 r. w sytuacji, gdy decyzja została wydana dopiero po 7 miesiącach od daty sporządzenia wyceny,
- b) przywołanie w operacie transakcji, które miały miejsce ponad dwa lata przed sporządzeniem wyceny,
- c) uwzględnienie w katalogu nieruchomości porównawczych działki gruntu położonej przy ul. K. o powierzchni [...] m2 (poz. 3 tabeli nr 1), która jest nieruchomością niepodobną, gdyż na jej wyraźnie niższą cenę, zaniżającą wyliczoną przez rzeczoznawcę cenę średnią, wpłynął fakt, że ponad 30% nieruchomości zajmuje skarpa, uniemożliwiająca jej zabudowę, a więc przyjęcie do szacowania nieruchomości podejściem porównawczym, transakcji nieruchomościami niebędącymi nieruchomościami podobnymi;
- 2) naruszenie mających istotny wpływ na wynik sprawy przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a., poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej, brak dążenia organu do zebrania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego w sprawie, braku należytego wyjaśnienia sprawy, co doprowadziło do wydania decyzji przy błędnie i w sposób niepełny ustalonym stanie faktycznym sprawy.
Decyzją z dnia [...] r., nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., art. 98a ust. 1 i ust. 1a u.g.n., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. uchyliło w całości decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...]r. i przekazało sprawę opłaty adiacenckiej do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
Kolegium po analizie przedstawionych akt stwierdziło, iż organ I instancji w procesie oceny operatu szacunkowego, pominął fakt, że w decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości nr [...], wyodrębniona została działka nr [..], jako droga wewnętrza oraz działka [...] z przeznaczeniem w części pod drogę publiczną – ulicę dojazdową oraz w części pod zieleń urządzoną. Jak zauważył organ, zgodnie z art. 98 u.g.n., przy określaniu wartości nieruchomości działki nie bierze się pod uwagę powierzchni działek wydzielonych pod drogi publiczne lub pod ich poszerzenie, co w przedmiotowym operacie szacunkowym nie zostało uwzględnione. Umknęło również uwadze organu I instancji, że nieruchomość przeznaczona pod drogę wewnętrzną wyłączona jest z możliwości zabudowy i nie może być zbyta jako działka przeznaczona pod realizację budynków mieszkaniowych jednorodzinnych. Cena takiej nieruchomości przeznaczonej pod drogę wewnętrzną, odbiega z reguły od ocen nieruchomości przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne.
Ustalenie wartości takiej nieruchomości drogowej na podstawie cen osiągniętych przez działki budowlane bez wskazania podstawy prawnej i należytego uzasadnienia, co zostało dokonane w operacie szacunkowym w przedmiotowej sprawie, nie może zostać uznane – według Kolegium – za działanie zgodne z obowiązującym prawem.
Reasumując, organ uznał, że ustalenie opłaty na podstawie tak sporządzonego operatu nastąpiło niezgodnie z przepisami.
W ocenie Kolegium, organ I instancji po uzyskaniu dodatkowych szczegółowych wyjaśnień od rzeczoznawcy powinien poddać ponownej ocenie operat szacunkowy, w szczególności pod kątem wyceny przedmiotowej nieruchomości przed i po podziale z uwzględnieniem działek gruntu przeznaczonych pod drogi, względnie winien oprzeć swoje działanie na nowym operacie, opracowanym z uwzględnieniem uwag organu odwoławczego. Dopiero ponowna analiza kompletnego i prawidłowo sporządzonego operatu zakończona pozytywną oceną, może być podstawą do prawidłowego ustalenia opłaty adiacenckiej.
Powyższą decyzję A. Ł. – D. i M. D. zaskarżyli skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S., wnosząc o jej uchylenie w części, dotyczącej jej uzasadnienia, w którym organ odwoławczy pominął zarzuty braku właściwego przywołania nieruchomości podobnych.
Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci naruszenia art. 98a w zw. z art. 4 pkt 1,3 i 16 oraz art. 153 ust. 1 u.g.n. oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, poprzez:
- - wycenienie nieruchomości na dzień 28 sierpnia 2014 r. w sytuacji, gdy decyzja została wydana dopiero po 7 miesiącach od daty sporządzenia wyceny,
- - przywołanie w operacie transakcji, które miały miejsce ponad dwa lata przed sporządzaniem wyceny,
- - uwzględnienie w katalogu nieruchomości porównawczych działki gruntu położonej przy ul. K. o pow. [...] m2 (poz. 3, w tabeli nr 1), która jest nieruchomością niepodobną, gdyż na jej wyraźnie niższą cenę, zaniżającą wyliczoną przez rzeczoznawcę cenę średnią, wpłynął fakt, że ponad 30% nieruchomości zajmuje skarpa, uniemożliwiająca jej zabudowę, a więc przyjęcie oszacowania nieruchomości podejściem porównawczym transakcji nieruchomościami niebędącymi nieruchomościami podobnymi.
Skarżący w uzasadnieniu skargi zanegowali sposób sporządzenia operatu pod kątem wskazania katalogu nieruchomości podobnych przywołanych do porównania. Rzeczoznawca w operacie nie przytoczył danych dotyczących ocenianych nieruchomości, w tym zapisów transakcji oraz sposobu wykorzystywania nieruchomości oraz zaniechał wskazania jakiego charakteru były to transakcje. Do katalogu nieruchomości porównawczych została w dodatku przywołana nieruchomość, której cechy wykluczają uznanie jej za nieruchomość podobną, a jej ocena w sposób istotny zaniża średnią cenę nieruchomości przed podziałem rzutując bezpośrednio na wysokość kwoty wynikającej z decyzji. Rzeczoznawca powinien zastosować albo istotny w sensie statystycznym wskaźnik atrybutu cechy rynkowej modyfikujący przynajmniej 36 % wartość tej nieruchomości, albo nieruchomość odrzucić z porównania. Rzeczoznawca tymczasem przyjął wprost tę transakcję, nie dokonując dopasowania wartości tej nieruchomości do jej cech, skutkujących najniższą wartością wśród nieruchomości porównawczych, w sytuacji gdy ta cecha wpływ a istotnie na parametry nieruchomości i jest jednym z głównych wyznaczników branych pod uwagę w przypadku takiej transakcji.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. Organ odwoławczy zauważył, że wbrew twierdzeniom strony operat może być wykorzystywany w celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia. Uchybienia wskazane przez Kolegium – a dotyczące wyceny działki drogowej były na tyle istotne z punktu widzenia operatu, że jego ocena w aktualnym kształcie między innymi w zakresie podobieństwa nieruchomości, bez wyjaśnienia powyższej kwestii byłaby przedwczesna. Odnośnie wniosku skargi o uchylenie decyzji ustalającej opłatę adiacencką, Kolegium wskazało, że skarżoną decyzją właśnie ową decyzję uchyliło.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. z w a ż y ł, co następuje:
Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.
Jak wynika z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwana dalej: P.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Dokonana przez Sąd kontrola zaskarżonej decyzji według kryterium zgodności z prawem oraz w wyżej wskazanych granicach rozstrzygania, doprowadziła do uznania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem organ odwoławczy nie dopuścił się naruszenia prawa a w szczególności wskazanych w skardze przepisów. Sąd nie dopatrzył się również innych naruszeń prawa, które należałoby wziąć pod uwagę z urzędu.
Objęta przedmiotem skargi decyzja organu odwoławczego jest decyzją kasacyjną. Podstawa do wydania tego rodzaju rozstrzygnięcia wynika z art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, której istota polega na tym, że organ odwoławczy uchyla decyzję organu I instancji, nie rozstrzygając sprawy pod względem merytorycznym. Decyzja ta zostaje wydana bowiem wtedy, gdy organ odwoławczy uzna, że kwestionowana odwołaniem decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Tego rodzaju sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, bowiem organ odwoławczy dostrzegł, iż uwadze organu I instancji, w procesie oceny operatu szacunkowego umknęło, że dowód ten został sporządzony bez uwzględnienia cen uzyskiwanych przy sprzedaży działek przeznaczonych pod drogi wewnętrzne, jak również wycena obejmowała nieruchomość przeznaczoną pod drogę publiczną, co było niezgodne z wymogami wynikającymi z art. 98a ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.).
W ocenie Sądu była to wystarczająca przyczyna do uchylenia w całości przez Kolegium decyzji organu I instancji w sprawie opłaty adiacenckiej oraz zgodna z oczekiwaniem skarżących, jakie wyrazili w odwołaniu. Uwzględnienie w operacie szacunkowym działki przeznaczonej pod drogę publiczną oraz uchybienia wskazane w zakresie wyceny działki wewnętrznej, skutkowało niemożliwością zastosowania operatu jako środka dowodowego dla ustalenia opłaty adiacenckiej. Jak słusznie zauważył organ odwoławczy, organ I instancji powinien doprowadzić do kompletnego i prawidłowo sporządzonego operatu, nie wykluczając oparcia swojej oceny na nowym operacie szacunkowym. Stosownie do art. 80 K.p.a., organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. W takiej sytuacji, zdaniem Sądu, organ odwoławczy nie miał obowiązku podejmować się rozważań na temat operatu szacunkowego w postawionej przez skarżących kwestii trafności doboru przez rzeczoznawcę działek do wyceny, skoro brak było prawidłowego określenia samego przedmiotu wyceny.
Argumenty skarżących dotyczą użycia przez biegłego merytorycznych wiadomości specjalnych, a ich ocena przez organ odwoławczy, na obecnym etapie sprawy byłaby przedwczesna, a nadto mogłaby prowadzić do formułowania poglądów prawnych co do meriti i narzucenia organowi I instancji zaleceń czy poleceń co do oceny przedmiotowego dowodu, co byłoby niedopuszczalne w świetle dyrektyw z art. 138 § 2 K.p.a. Zalecenia organu odwoławczego wiążą organ I instancji co do wyjaśnienia okoliczności w nich wskazanych, zaś ocena dowodów zebranych w toku postępowania wyjaśniającego należy do wyłącznej kompetencji organu I instancji.
Niezasadny okazał się w szczególności zarzut skargi, który odnosił się do wydania decyzji po upływie 7 miesięcy od wyceny nieruchomości przez biegłego. Zgodnie bowiem z art. 156 ust. 3 u.g.n. operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia chyba, że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 u.g.n
Skarżący w toku ponownego rozpoznania sprawy administracyjnej mają możliwość skorzystania z przysługujących im uprawnień z art. 10 § 1 oraz art. 78 § 1 K.p.a., tj. wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, w tym mają inicjatywę dowodową. Strona ma prawo oczekiwać odpowiedzi od biegłego na nasuwające się jej wątpliwości co do metod i technik wyceny nieruchomości oraz sposobu określenia jej wartości. Jeżeli strona postępowania administracyjnego kwestionuje wartość dowodową operatu szacunkowego, organ orzekający zobowiązany będzie się do tej kwestii odnieść w decyzji. W świetle reguł dowodowych, organ obowiązany jest ocenić, czy opinia biegłego nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione.
Reasumując zdaniem Sądu, uchylenie przez organ odwoławczy decyzji ustalającej skarżącym opłatę adiacencką uznać należało za prawnie uzasadnione w świetle art. 138 § 2 K.p.a. i wystarczające do przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania, gdyż wymagający wyjaśnienia stan faktyczny sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Z uwagi na zakres dostrzeżonych wadliwości co do samego przedmiotu wyceny, organ odwoławczy nie miał obowiązku odnoszenia się do trafności technik i metod dokonania wyceny przez biegłego z perspektywy doboru przez niego nieruchomości podobnych. Niezasadny jest tym samym argument skargi, że organ odwoławczy pominął w uzasadnieniu swej decyzji zarzut braku właściwego przywołania nieruchomości podobnych.
W tym stanie rzeczy brak jest podstaw do uwzględnienia skargi, wobec czego Sąd, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił.