Uzasadnienie
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, zwany dalej "PINB", po stwierdzeniu niewykonania przez B. i K. C. obowiązku nałożonego postanowieniem tego organu z dnia [...], znak: [...], na podstawie art. 48 ust. 1 w związku z ust. 4 ustawy Prawo budowlane, wydał w dniu [...], decyzję nr [...], B. i K. C. "rozbiórkę samowolnie wykonanego obiektu budowlanego jakim jest zjazd z drogi publicznej przy ul. [...], na działce nr [...], obręb [...] w [...] oraz przywrócenie zjazdu do stanu poprzedniego.
Odwołanie od decyzji PINB złożył K.C.. W odwołaniu skarżący wniósł o uchylenie decyzji organu powiatowego, gdyż w opinii skarżącego zjazd z drogi publicznej na posesję nie wyczerpuje definicji obiektu budowlanego zawartej w art. 3 ustawy Prawo budowlane i dlatego nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Ponadto wskazał na okoliczność uzyskania decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] zezwalającej na lokalizację zajazdu z ul. [...] na działkę nr [...] oraz stwierdził, że dokonał jedynie remontu istniejącego zjazdu, ponieważ poprzedni był w nieodpowiednim stanie technicznym.
Organ odwoławczy decyzją z dnia [...], znak: [...], utrzymał w mocy rozstrzygnięcie PINB.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 28.02.2013 r., sygn. akt II SA/Sz 1331/12, stwierdził nieważność powyższej decyzji ZWINB z uwagi na brak podpisu skarżącego pod odwołaniem. W zaleceniach zawartych w uzasadnieniu wyroku sąd ponadto stwierdził, że "Ponownie rozpoznając sprawę Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego winien w pierwszej kolejności wezwać wnoszącego pismo, w trybie art. 64 § 2 K.p.a., do usunięcia braków odwołania w przepisanym terminie, ze stosownym pouczeniem. Ewentualne dalsze działania organu – przeprowadzenie postępowania i wydanie ostatecznej decyzji, będą uzależnione od tego, czy braki formalne odwołania zostaną usunięte. W przypadku skutecznego wszczęcia postępowania odwoławczego organ rozpoznając sprawę winien ocenić również te dowody, które zgłosił skarżący na rozprawie w dniu 28 lutego 2013 r., tj. pismo Prezydenta Miasta z dnia [...] wraz z kopią z metryki ulicy [...] w [...]."
W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...], nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu Postępowania Administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a." i art. 48 ust. 1 w związku z ust. 4 oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Organ stwierdził, że jak wynika z akt sprawy, w dniu [...] PINB przeprowadził oględziny nieruchomości ujawnionej w ewidencji gruntów jako działki nr [...] (ul. [...]),[...], z obręb [...]. W trakcie czynności kontrolnych organ stwierdził, że K.C. wykonał w miesiącu [...] zjazd z ww. drogi publicznej na działki nr [...], bez zgłoszenia bądź pozwolenia na budowę właściwego organu administracji architektoniczno - budowlanej. Inwestor przedłożył decyzję z dnia [...] Prezydenta zezwalającą na lokalizację zjazdu, zgodnie z załącznikiem graficznym, przy zachowaniu m.in. warunku uzyskania pozwolenia na budowę.
Zgodnie z art. 28 ustawy Prawo budowlane, roboty budowlane można rozpocząć na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z zastrzeżeniem art. 29-31 ww. ustawy, które określają jakich obiektów budowa i wykonanie jakich robót budowlanych nie wymaga pozwolenia na budowę, oraz które spośród wymienionych można rozpocząć dokonując zgłoszenia właściwemu organowi zamiaru ich wykonania, a ten w terminie 30 dni od dnia doręczenia nie zgłosi sprzeciwu. W świetle powyższych przepisów wykonanie zjazdu wymagało pozwolenia na budowę, którego inwestor nie uzyskał.
W przypadku budowy obiektu budowlanego lub jego części bez pozwolenia na budowę zastosowanie mają przepisy art. 48 ust. 2 ww. ustawy, pozwalające zalegalizować powstałą samowolę budowlaną, jeśli budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno - budowlanych w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem.
Organ I instancji postanowieniem z dnia [...],, wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane, w celu doprowadzenia samowoli do stanu zgodnego z prawem, wstrzymał prowadzenie robót budowlanych i nałożył na inwestora obowiązek dostarczenia, w terminie do [...], dokumentów (o których mowa w ust. 3 Prawa budowlanego):
- 1. "zaświadczenia Prezydenta Miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego;
- 2. czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z wymaganymi opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi, sporządzonego przez uprawnioną osobę i sprawdzonego przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności bądź rzeczoznawcę budowlanego;
- 3. potwierdzonych za zgodność z oryginałem kopii zaświadczeń, aktualnych na dzień opracowania projektu, o wpisie projektantów na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego oraz kopii decyzji o wpisie do centralnego rejestru Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego osób posiadających uprawnienia budowlane;
- 4. oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane".
Zobowiązany nie wykonał w wyznaczonym terminie powyższego obowiązku.
W myśl art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1, zgodnie z którym właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Mając na względzie powyższe, organ I instancji wydał w dniu [...] zaskarżoną decyzję o nakazie rozbiórki samowoli.
Ustosunkowując się do argumentów skarżącego, Kolegium wyjaśniło, iż art. 3 ustawy Prawo budowlane nie zawiera zamkniętego katalogu obiektów budowlanych. Ww. okoliczność potwierdza załącznik do ustawy Prawo budowlane, określający kategorie obiektów budowlanych, zgodnie z którym zjazdy stanowią kategorię
IV obiektów budowlanych. Decyzja Prezydenta Miasta zezwalająca na lokalizację zjazdu nie jest tożsama z uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę właściwego organu administracji architektoniczno - budowlanej. Kopie map zasadniczych, zgromadzonych w aktach sprawy dowodzą, iż zjazd z drogi publicznej na posesję skarżącego nie istniał przed dniem wszczęcia niniejszego postępowania.
Powyższa decyzja została zaskarżona przez K.C. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Skarżący wniósł o:
- - uchylenie decyzji Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w sprawie o sygnaturze [...] z dnia [...].
- - zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucił:
- 1. błąd w ustaleniach faktycznych mający wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, poprzez ustalenie, iż przy nieruchomości położonej przy ul. [...] w [...] nie istniał zjazd z drogi publicznej,
- 2. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 3 pkt 6 w związku z art. 3 punkt 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż wykonane prace stanowiły budowę obiektu budowlanego, podczas gdy była to bieżąca konserwacja istniejącego obiektu budowlanego,
- 3. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 61 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane przez jego błędną wykładnię polegającą na jego niezastosowaniu.
Jednocześnie skarżący wniósł o przeprowadzenie dowodów z metryki ulicy oraz pisma Urzędu Miasta z dnia [...] uznając, że jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i równocześnie nie spowoduje przedłużenia postępowania w sprawie.
Na wstępie uzasadnienia skargi skarżący zaprzeczył wszelkim twierdzeniom zawartym w zaskarżonej decyzji, poza wyraźnie przyznanymi. Podniósł, że podczas oględzin PINB błędnie ustalił, iż K.C. zjazd z drogi publicznej wykonał około [...]. Natomiast, zjazd z drogi publicznej istniał już wcześniej. Potwierdzają to wskazane dokumenty.
Nadto, w uzasadnieniu wyroku wydanym w uprzednio prowadzonym przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Szczecinie postępowaniu sądowoadministracyjnym sygn. akt II SA/Sz 1331/12, sąd wskazał organowi na zasadność zaznajomienia się z powyższymi dokumentami, czego organ nie uczynił. Zatem, za błędne należy uznać, ustalenia dokonane przez organy obu instancji przyjmujące, iż zjazd z drogi publicznej istniał dopiero od [...].
Budowa obiektu budowlanego polega na budowie nowego, nieistniejącego obiektu. Skoro, zjazd z drogi publicznej istniał już wcześniej, K.C. nie mógł wybudować zjazdu z drogi publicznej w [...]. Ponadto, K.C. zakupił nieruchomość położoną przy [...] w [...] r. od Urzędu Miasta i zgodnie z inwentaryzacją sporządzoną przez architekta R.R. dla Urzędu Miasta, zjazd z drogi publicznej istniał już w momencie sprzedaży nieruchomości. Wykonane przez skarżącego prace polegały na bieżącej konserwacji istniejącego zjazdu i miały zapobiec degradacji fizycznej i technicznej zjazdu. Powyższe czyniło zadość obowiązkowi zawartemu w artykule 61 ustawy Prawo budowlane. Wykonana konserwacja miała na celu niedopuszczenie do nadmiernego pogorszenia właściwości użytkowych i sprawności technicznej zjazdu. Co znamienne dla sprawy, zgodnie z przepisami ustawy Prawo budowlane, prace o charakterze bieżących konserwacji nie wymagają uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę, ani nawet ich zgłoszenia.
W przypadku niewykonania przez K.C. bieżącej konserwacji zjazdu z drogi publicznej, skarżący naraziłby się na konsekwencje prawne wynikające z naruszenia art. 61 Prawa budowlanego. Zatem prace wykonane przez skarżącego stanowiły zadość obowiązkowi wynikającego z ww. przepisu.
W odpowiedzi na skargę Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje:
Zgodnie z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną i stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz.270 ze zm.).
W pierwszej kolejności należy zauważyć, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego organ odwoławczy ponownie rozpatruje sprawę w jej całokształcie, a efekt tego rozpatrzenia winien być przedstawiony w uzasadnieniu rozstrzygnięcia. Tymczasem z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika jedynie, że organ I instancji rozpoznawał sprawę – dokonał ustalenia stanu faktycznego i prawnego sprawy, wydał postanowienie nakładające na inwestora stosowne obowiązki, a organ odwoławczy co prawda utrzymał w mocy wydaną decyzję, ale odniósł się w niej wyłącznie do niektórych zarzutów odwołania. Do tego organ odwoławczy, z pewnością nie wykonał wszystkich zaleceń zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 28 lutego 2013 r. sygn. akt II SA/Sz 1331/12, bowiem nie ustosunkował się do dokumentów przedłożonych przez skarżącego. Powyższe uchybienia stanowią naruszenie art.107 § 3 K.p.a. oraz art.153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stwierdzić jednak należy, że obydwa organy, w ocenie Sądu, dokonały błędnej wykładni obowiązujących przepisów prawa.
Stosownie do art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) "Budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2". Zgodnie z art. 4 pkt 8 ww. ustawy o drogach publicznych, zjazd to "połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym". Zarówno w sprawie pozwolenia na budowę zjazdu, jak w sprawie o ustalenie warunków zabudowy chodzi o ustalenie lokalizacji i to w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organy nadzoru budowlanego tej okoliczności w ogóle nie wzięły pod uwagę. Stwierdzić należy, że nie może zostać wybudowany wjazd/zjazd na działkę z drogi publicznej bez wydania decyzji przez zarządcę drogi zezwalającej na lokalizację zjazdu.
W ocenie składu orzekającego, przepis art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych jest przepisem szczególnym w stosunku do przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie ustalania warunków zabudowy. Potwierdza to ust. 3 art. 29 ustawy, który nie pozwala na odmienną lokalizację zjazdu aniżeli przewidziana w powołanym przepisie.
W niniejszej sprawie, postanowieniem PINB z dnia [...], na inwestora został nałożony obowiązek przedłożenia zaświadczenia Prezydenta Miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Postanowienie powyższe jest niezaskarżalne, podlega jednakże badaniu wraz z decyzją administracyjną.
Organy rozpoznając sprawę w ogóle nie odniosły się do przepisów ustawy o drogach publicznych, a zwłaszcza nie zwróciły uwagi, czy przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które wymagają dla danej inwestycji zgodności z planem zagospodarowania przestrzennego bądź ustalenia warunków zabudowy (stosownie do art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy Prawo budowlane bez zgodności z planem bądź ustaleniami warunków zabudowy nie jest dopuszczalne wydanie pozwolenia na budowę) mają zastosowanie także w sprawie budowy zjazdu z drogi publicznej, którego lokalizacja jest ustalana w drodze decyzji na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Wykładnia i stosowanie prawa nie może prowadzić do pominięcia rozwiązań, które pozwalają na takie wyjaśnienie przepisów, by przyjęte w ustawie rozwiązania wzajemnie się nie wykluczały, ani nie dublowały. Skoro w ustawie o drogach publicznych, w art. 29 ust. 1, na budowę zjazdu z drogi publicznej konieczne jest uzyskanie decyzji zezwalającej na jego lokalizację, wydanej przez zarządcę drogi, to na to samo zamierzenie inwestycyjne nie trzeba uzyskać decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, która by de facto dotyczyła tego samego, gdyż warunki zabudowy w istocie są także ustaleniem lokalizacji (tak: wyroki NSA z 6.01.2009 r. sygn. akt II OSK 1722/07, z 12.09.2012 r. sygn. akt II OSK 915/11).
Mając na uwadze wykładnię art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane zastosowaną przez obydwa organy nadzoru budowlanego przy nakładaniu na stronę obowiązków, sąd uznał za zasadne uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji PINB wraz z postanowieniem z dnia [...].
Dodać należy, że w sprawie nie zostały poczynione wyczerpujące ustalenia co do tego, czy w sprawie chodzi o budowę zjazdu z drogi publicznej, czy też jedynie o przebudowę istniejącego zjazdu. Okoliczności te są bardzo istotne dla niniejszej sprawy bowiem budowa zjazdu wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, a przebudowa zjazdu dokonania zgłoszenia budowy, co rzutuje na podstawę prawną wydawanych decyzji.
Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji uwzględni przedstawioną przez sąd wykładnię art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 29 ustawy o drogach publicznych - wykładnia ta, w ocenie sądu, winna być stosowana także przy wydawaniu decyzji w oparciu o art. 49b ust. 2 pkt 3 ww. ustawy. Następnie rozstrzygnie sprawę odnosząc się do całości zgromadzonego materiału, a w tym do dowodów przedłożonych przez skarżącego (metryka ulicy i pismo z dnia [...]).
W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.a i c w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję. Rozstrzygnięcie w pkt II sentencji wyroku zapadło na podstawie art. 152, zaś w pkt III na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 ww. ustawy.