Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem wydanym na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), po rozpoznaniu skargi E. i W. R. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]., znak: [...], utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., znak: [...], wymierzające skarżącym karę w wysokości [...] zł., z tytułu nielegalnego użytkowania jednorodzinnego budynku mieszkalnego położonego na terenie działki nr [...] przy ul. [...],Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego orzekł o uwzględnieniu powyższej skargi w całości i uchylił zaskarżone postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia, z dnia [...]., znak: [...] oraz na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.) i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 z późn. zm.), uchylił w całości postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., znak: [...], i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia.
W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...]r., znak: [...], wydanym na podstawie art. 57 ust. 7, art. 59f i art. 59g ustawy Prawo budowlane wymierzył E. i W. R. karę w wysokości [...] zł z tytułu nielegalnego użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego położonego na terenie działki nr [..] przy ul. [...]. Z uzasadnienia powyższego postanowienia wynika, że wnioskiem z dnia [...]r. E. i W. R. wystąpili do tego organu z wnioskiem o wydanie pozwolenia na użytkowanie ww. budynku mieszkalnego. W trakcie przeprowadzania obowiązkowej kontroli w dniu [...] r. organ stwierdził, że budowa jest zakończona i budynek jest użytkowany.
Na tę okoliczność sporządzono protokół, do którego E. R. oświadczyła, że budynek ten użytkuje wraz z rodziną od roku 2008 r., a także wykonano dokumentację fotograficzną, którą dołączono do akt sprawy.
Wobec samowolnego przystąpienia do użytkowania przedmiotowego budynku mieszkalnego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wszczął postępowanie w sprawie naruszenia przepisów art. 54 i 55 ustawy Prawo budowlane, a następnie na podstawie art. 57 ust. 7, art. 59f i art. 59g ustawy Prawo budowlane wydał opisane wyżej postanowienie wymierzające karę.
Rozpatrując sprawę w postępowaniu zażaleniowym organ odwoławczy stwierdził, iż budynek mieszkalny jednorodzinny przy ul. [...] został wybudowany na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę Nr [...] z dnia [..]. wydanej przez Kierownika Urzędu Rejonowego oraz decyzji Nr [...] z dnia [...]., wydanej przez Starostę D. o przeniesieniu ww. pozwolenia za zgodą stron na E. G. i W. R. Decyzja o pozwoleniu na budowę została uchylona decyzją Starosty D. nr [...] z dnia [...]r., wydaną na podstawie art. 36a ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane.
Po przeprowadzeniu postępowania w sprawie istotnych odstąpień od zatwierdzonego projektu budowlanego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją znak: [...] z dnia [...]., wydaną na podstawie art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, zatwierdził E. i W. R. projekt budowlany zamienny udzielił im pozwolenia na wznowienie robót budowlanych oraz nałożył na inwestora obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu.
W rozpatrywanej sprawie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 55 pkt 2, zatem przed przystąpieniem do użytkowania wybudowanego jednorodzinnego domu mieszkalnego inwestor powinien uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na jego użytkowanie.
Przeprowadzona kontrola wykazała, że inwestor nie dotrzymał warunków udzielonego pozwolenia, bo przystąpił do użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego bez stosownego pozwolenia właściwego w sprawie organu.
Zgodnie z art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, właściwy organ wymierz karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego, stosując odpowiednio art. 59f ust. 1.
Z treści art. 59f ust. 1, 2, 3 tej ustawy wynika, iż kara z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego stanowi iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w), gdzie stawka opłaty (s) wynosi [...] zł. i podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Kategorie obiektów, współczynnik kategorii obiektu oraz współczynnik wielkości obiektu określa załącznik do ustawy, z którego wynika, że budynki mieszkalne jednorodzinne zaliczone są do kategorii I obiektów budowlanych.
W związku z powyższym kara za nielegalne użytkowanie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, obliczona zgodnie z powyższym przepisem stanowi iloczyn:
- - stawki opłaty (s) = [..] zł x 10 = [...]zł.
- - współczynnika kategorii obiektu (k) = 2,0
- - współczynnika wielkości obiektu (w) =1,0 ([...] zł x 2,0x1,0) i wynosi [...] zł.
Organ odwoławczy uznał zatem, iż wysokość kary nałożonej zaskarżonym postanowieniem została prawidłowo określona przez organ I instancji, w związku z tym postanowieniem z dnia [...] r., znak: [...] utrzymał w mocy postanowienie PINB z dnia [...]., znak: [...].
Na ww. postanowienie WINB E. i W. R. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, w której podnieśli, że złożone do protokołu oświadczenie E. R. odbiega od stanu faktycznego, ponieważ skarżący przystąpili do użytkowania przedmiotowego budynku mieszkalnego w miesiącu lutym 2004 r. Rok 2008 zasugerował przedstawiciel organu powiatowego, a skarżąca to przytaknęła. Skarżący, dołączając do skargi plik dokumentów (faktur, umów, zaświadczeń, w tym zaświadczenia o zameldowaniu), stwierdzają, że okoliczność przystąpienia do użytkowania budynku we wskazanym przez nich okresie, znajduje odzwierciedlenie w tych dokumentach.
Ponadto skarżący podnoszą, że w dniu [...] r. wystąpili do organu powiatowego o wydanie pozwolenia na użytkowanie, w którym oświadczyli, że do całkowitego zakończenia budowy pozostało do wykonania poddasze i elewacja zewnętrzna. W dniu [...] r. została przeprowadzona kontrola, która stwierdziła, że roboty wykonane są w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków pozwolenia na budowę. W dniu przeprowadzenia wizji budynek mieszkalny był użytkowany i użytkowanie miało charakter trwały. W związku z powyższym organ powiatowy wydał postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych a następnie decyzję nakazującą przedłożenie projektu budowlanego zamiennego, które zostały przesłane do skarżących na adres ul. [...].
Zatem organ I instancji po przeprowadzeniu oględzin budynku jednorodzinnego przy ul. [...] w dniu [...] r., stwierdził fakt rozpoczęcia użytkowania obiektu niezgodnie z prawem. W tej sytuacji termin do wymierzenia kary zaczął biec od rzeczywistego stwierdzenia naruszenia prawa tj. od dnia 25 lutego 2005r. i termin ten zakończył się 24 lutego 2010 r." Skarżący podnieśli też, że organ I instancji nie dochował wymogu, o którym mowa w art. 10 § 1 K.p.a. ponieważ zawiadomieniem z dnia [...]. zawiadomił ich o wszczęciu postępowania i w tym samym dniu wydał postanowienie o wymierzeniu kary z tytułu nielegalnego użytkowania. Uchybienie obowiązkowi umożliwienia skarżącym wypowiedzenia się przed wydaniem rozstrzygnięcia w sprawie uniemożliwiło spokojną analizę zgromadzonego przez organ I instancji materiału dowodowego i jego weryfikację. Należało też mieć na uwadze, że W. R., który pracuje za granicą, nie mógł być obecny w dniu [...]r., kiedy przeprowadzona została obowiązkowa kontrola.
Po zapoznaniu się z treścią powyższej skargi Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, iż zachodzi podstawa do zastosowania przepisu art. 54 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który stanowi, że organ, którego działanie łub bezczynność zaskarżono do sądu administracyjnego, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy.
Z przedstawionej przez skarżących wersji wynika, że wnioskiem z dnia [...]r. wystąpili oni do PINB o wydanie pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego wybudowanego na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] r. Ponieważ wskazane przez skarżących okoliczności nie były wcześniej znane organowi (nie wynikały one z akt sprawy organu I instancji), a niewątpliwie sprawa załatwienia przez organ wniosku skarżących o wydanie pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego oraz protokolarne ustalenia i wykonana dokumentacja fotograficzna oględzin przeprowadzonych w dniu [...] r. ma istotne znaczenie dla rozpatrywanej sprawy, organ odwoławczy stwierdził, iż PINB naruszył art. art. 7 i 77 K.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w związku z brakiem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. W związku z powyższym organ odwoławczy wydał opisane na wstępie postanowienie.
Powyższe postanowienie pełnomocnik E. i W. R. zaskarżył skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnosząc o jego uchylenie w części obejmującej przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz o zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych.
Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił mające istotny wpływ na wynik sprawy przepisu naruszenie, tj. art. 54 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (zwanej p.p.s.a.) poprzez błędną jego wykładnię i:
- a) błędne uznanie, że organ, którego działanie zaskarżono, uwzględniając skargę w całości, jest uprawniony nie tylko do uchylenia zaskarżonych postanowień ale również do przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, pomimo braku takiego żądania w skardze,
- b) niezamieszczenie w zaskarżonym postanowieniu stwierdzenia czy działanie organu, którego działanie zostało zaskarżone miały miejsce bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa.
W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżących przedstawił przebieg postępowania w sprawie oraz wskazał, iż strona skarżąca, nie kwestionuje uprawnienia organu odwoławczego, który w ramach "autokontroli", uwzględnił skargę skarżących, co wynika wprost z brzmienia art. 54 § 3 p.p.s.a. jednakże organ ten, uchylając zaskarżone postanowienia, nie posiadał uprawnienia do przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, ponieważ, takiego żądania nie zawarto w skardze. Brzmienie art. 54 § 3 p.p.s.a. wskazuje w sposób nie budzący wątpliwości, że organ może skorzystać z uprawnienia do autokontroli zaskarżonych postanowień tylko wtedy gdy uwzględnia skargę w całości, a więc uznaje w całości za zasadne zarzuty oraz wnioski skargi.
Ponadto Wojewódzki Inspektor Nadzoru I Budowlanego, wbrew dyspozycji art. 54 § 3 zdanie 2 p.p.s.a., w zaskarżonym postanowieniu z [...]. nie zawarł rozstrzygnięcia dotyczącego tego, czy postępowanie prowadzono bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie z wyrokiem WSA w Białymstoku z dnia 30 lipca 2013r. sygn. akt II SA/Bk 3/13 organ, wydając decyzję autokontrolą, jest zobligowany do zawarcia rozstrzygnięcia dotyczącego tego, czy postępowanie prowadzono bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa. Brak stwierdzenia tych przesłanek również musi znaleźć odzwierciedlenie w sentencji decyzji. Nie odniesienie się przez organ do tej kwestii świadczy o tym, że nie rozważono tego zagadnienia. Brak takiego zapisu skutkuje tym, że zaskarżona; decyzja obarczona jest wadą, a sąd rozstrzygając sprawę, zobowiązany jest do jej uchylenia."
Odpowiadając na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje:
Przedmiotem skargi jest postanowienie organu II instancji wydane w trybie art. 54 § 3 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zgodnie z którym organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy. Uwzględniając skargę, organ stwierdza jednocześnie, czy działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa.
Jak jednoznacznie wynika z treści powyższego przepisu organ odwoławczy może go zastosować jeśli uwzględnia skargę w całości. Zatem uwzględniając w ramach autokontroli skargę na akt administracyjny nie może się ograniczyć do uchylenia tego aktu, ale ma obowiązek orzec w sposób ostateczny w sprawie administracyjnej bądź przez jej rozstrzygnięcie co do istoty, bądź przez umorzenie postępowania.
W niniejszej sprawie nie miało to jednak miejsca. Jak bowiem wynika z treści skargi na postanowienie WINB z dnia [...] r. skarżący, podnosząc opisane wyżej zarzuty i argumenty, domagali się uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz umorzenia postępowania administracyjnego w przedmiocie wymierzenia im kary z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania przedmiotowego budynku.
Tymczasem organ odwoławczy działając w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania, stwierdzając, iż organ ten nie wyjaśnił należycie wszystkich okoliczności sprawy tj. naruszył art. 7 i 77 K.p.a.
Takie rozstrzygnięcie nie odpowiada dyspozycji art. 54 § 3 p.p.s.a. w związku z czym uznać należy, iż zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem powyższego przepisu, co uzasadnia jego uchylenie w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.
W kwestii zarzutu skargi dotyczącego niezawarcia w zaskarżonej decyzji stwierdzenia o prowadzeniu postępowania bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa skład orzekający stoi na stanowisku, iż działając w trybie art. 54 ust.3 p.p.s.a. organ odwoławczy zastępuje sąd administracyjny, do którego skierowana była skarga. Sąd administracyjny orzeka w przedmiocie prowadzenia postępowania z rażącym naruszeniem prawa tylko rozpatrując skargę na bezczynność lub przewlekłość postępowania (art. 149 p.p.s.a.) nie zaś w odniesieniu do zaskarżonych aktów.
Zatem zarzut skargi w tym zakresie Sąd uznaje za nietrafny. Jest to jednak okoliczność bez znaczenia, skoro zaskarżone postanowienie należało wyeliminować z obrotu z uwagi na wyżej opisane naruszenie warunków zastosowania art. 54 § 3 p.p.s.a.
Orzeczenie w pkt II oparta na art. 151, zaś w pkt III na art. 200 p.p.s.a.