Uzasadnienie
1. Burmistrz C. decyzją z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] znak: [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego na podstawie art. 50 ust. 1 i 4, art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 53 ust. 3, art. 54, art. 61 ust. 1 pkt 4, w związku z art. 2 ust. 5 i art. 4 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz.1945 ze zm., dalej przywoływana jako: "u.p.z.p."), art. 61 i art. 104, w związku z art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej przywoływana jako: "K.p.a."), po rozpatrzeniu wniosku E. Sp. z o.o. w sprawie wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na przebudowie odcinka napowietrznej linii elektroenergetycznej 110 kV z jednotorowej na dwutorową z wymianą konstrukcji wsporczych od GPZ 110/15 kV do linii 110 kV K.- D., na działkach oznaczonych nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...], [...] w obrębie C. [...], gmina C., na działkach o nr ewid, [...] w obrębie K., gmina C., na działkach o nr ewid,[...], [...] w obrębie P., gmina C., oraz na działkach o nr ewid.[...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obrębie O., gmina C., na rzecz E. sp. z o. o., ul. [...], [...],
W uzasadnieniu Organ I instancji wskazał, że w dniu [...] listopada 2018 r., wydano w stosunku do powyżej wskazanego przedsięwzięcia decyzję nr [...] znak: [...] o odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego ze względu na nieprawidłową nazwę inwestycji (przebudowa zamiast rozbudowa). Organ podkreślił wewnętrzną sprzeczność wniosku, ponieważ nazwa inwestycji w ocenie Organu nie odpowiadała jej opisowi. W ocenie Organu dwukrotne zwiększenie możliwości przesyłowych sieci, i szerokość obszaru zajętego pod przewody stanowi powiększenie, a zatem rozbudowę nie zaś przebudowę obiektu, niezależnie czy jest to obiekt liniowy, czy nie.
W dniu [...] lutego 2019 r., decyzją znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło ww. decyzję i przekazało sprawę Organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania wskazując, że Organ I instancji błędnie ustalił, że planowana inwestycja zakłada rozbudowę istniejącej linii elektroenergetycznej. W ocenie Organu odwoławczego w przypadku inwestycji liniowej takiej jak linia elektroenergetyczna jedynym charakterystycznym parametrem jest długość i tylko w przypadku zwiększenia tego parametru można mówić o rozbudowie. Nadto Kolegium wskazało na konieczność uzgodnienia projektu decyzji z właściwą miejscowo regionalną dyrekcją ochrony środowiska.
Organ I instancji rozpoznając ponownie sprawę podkreślił, że ze względu na fakt, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję z dnia [...].11.2018 r. odmawiającą ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego z uwagi na złą nazwę inwestycji ("przebudowa" zamiast "rozbudowa") organ jest zmuszony wydać decyzję pozytywną.
2. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł M. P. zarzucając niezgodność inwestycji z warunkami środowiskowymi wydanymi przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, bowiem w ocenie odwołującego nie da się dokonać wymiany istniejących słupów betonowych o dwóch nogach na słupy metalowe o czterech nogach. Ponadto w decyzji nie wskazano, które słupy będą przesunięte, a które pozostaną na swoich miejscach.
J. L. i I. P. w odwołaniu z [...].06.2019 r. zarzucili Organowi I instancji błędne ustalenie, że inwestycja polegać będzie na przebudowie istniejącej linii elektroenergetycznej, podczas gdy w ich ocenie inwestycja polegać będzie de facto na rozbiórce istniejącej linii i budowie nowej. W ocenie Skarżących Organ I instancji w tej kwestii dopuścił się naruszenia przepisów art. 3 pkt 6 i pkt 7a ustawy Prawo budowlane, definiujących pojęcia budowy i przebudowy. Zdaniem Skarżących skoro inwestycja zakłada wykonanie dwutorowej linii elektroenergetycznej w miejsce istniejącej linii jednotorowej, to mamy do czynienia z rozbudową linii, a nie jej przebudową.
H. P. w odwołaniu z [...].06.2019 r. zarzucił naruszenie przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 7a, art. 8, art. 11 i art. 12 K.p.a. Wskazał, że dotychczas nie został rozpatrzony jego wniosek o odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia, względnie ustanowienia służebności przesyłu. Wskazał również, że lokalizacja inwestycji jest niekorzystna, bowiem logicznym i uzasadnionym w sprawie byłoby podłączenie nowej inwestycji do już istniejących w sąsiedztwie linii, co byłoby tańsze, szybsze i nie wymagało wywłaszczania kolejnych nieruchomości. Skarżący wskazał, że inwestycja będzie negatywnie oddziaływała na jego nieruchomość poprzez brak dostępu do drogi publicznej, hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne i promieniowanie, a co za tym idzie zanieczyszczanie powietrza i wody.
3. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] lipca 2019 r. znak: [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. po rozpatrzeniu odwołania J. L., I. P. i H. P., a także odwołania M. P. (dalej przywoływani jako: "Skarżący") utrzymało w mocy decyzję Organu I instancji w całości.
W ocenie Organu złożony w sprawie przez inwestora wniosek spełnia wymogi zawarte w art. 52 ust. 2 u.p.z.p. - we wniosku zawarta jest charakterystyka inwestycji wskazująca rodzaj planowanej inwestycji, określony jest planowany sposób zagospodarowania terenu, określono charakterystyczne parametry techniczne inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko. Do wniosku załączono kopie map zasadniczych obejmujących teren inwestycji w odpowiedniej skali, tj. 1:2000 oraz decyzje w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań.
O wszczęciu i prowadzeniu przedmiotowego postępowania Burmistrz C. informował strony zawiadomieniami publikowanymi w drodze obwieszczenia, co spełnia wymóg określony w art. 53 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Rozpatrując ponownie sprawę po decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze z [...].02.2019 r. (znak: [...]) Burmistrz C. zlecił sporządzenie analizy określającej cechy zabudowy i zagospodarowania terenu: w obrębie C. na działkach nr [...] w obrębie K. na działkach nr [...], w obrębie P. na działkach nr [...], w obrębie O. na działkach nr [...], [...], sporządzonej na podstawie występujących cech zabudowy na obszarze analizowanym. Jest to bardzo uproszczona forma analizy, o której mowa w art. 53 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jednakże przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - w przeciwieństwie do przypadku decyzji o warunkach zabudowy - nie precyzują co musi znajdować się w takiej analizie. W omawianej analizie znajduje się informacja na temat rodzaju przedsięwzięcia, jego planowanego usytuowania, charakteru działki inwestycyjnej oraz terenów znajdujących się wokół działki inwestycyjnej.
W analizie nie ma charakterystyki zabudowy kubaturowej występującej w sąsiedztwie działki inwestycyjnej, jednakże z uwagi na charakter inwestycji - przebudowa istniejącej linii elektroenergetycznej, obiekt liniowy infrastruktury technicznej - który nie jest obiektem kubaturowym, brak jest podstaw do przeprowadzenia takiej szczegółowej analizy.
Przedłożona przez inwestora dokumentacja oraz planowane zamierzenie inwestycyjne, w ocenie Organu, spełniają zatem wymogi do uzyskania decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego. Planowane przedsięwzięcie, tj. przebudowa linii elektroenergetycznej, z uwagi na swój charakter zalicza się do inwestycji celu publicznego. Inwestor złożył wniosek o wydanie decyzji lokalizacyjnej, załączając do niego aktualne kopie map zasadniczych przyjętych do państwowego zasobu kartograficznego i geodezyjnego, a także załączył charakterystykę inwestycji. Do wniosku załączona została decyzja Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w S. Nr [...] z [...].09.2015 r. (znak: [...]) o środowiskowych uwarunkowaniach. Projekt decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego został pozytywnie uzgodniony przez Starostwo Powiatowe w C., Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie, [...] Zarząd Dróg Wojewódzkich, Powiatowy Zarząd Dróg w C., Wojewódzki Urzędu Ochrony Zabytków w S. oraz Zarządcę Dróg Gminnych w C., a także Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w S. - Wydział Spraw Terenowych w Z..
Badana decyzja Burmistrza C. nr [...] z [...] maja 2019 r. jest zgodna z ustaleniami określonymi w decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w S. Nr [...] z [...].09.2015 r. (znak: [...] o środowiskowych uwarunkowaniach.
Odnosząc się w tym miejscu do podnoszonego w odwołaniach zarzutu, że inwestycja została błędnie zakwalifikowana jako przebudowa, chociaż w istocie stanowić będzie rozbiórkę istniejącej linii elektroenergetycznej i budowę nowej linii, Organ odwoławczy podkreślił, że linia elektroenergetyczna, jako obiekt liniowy, nie posiada takich parametrów jak szerokość, kubatura czy powierzchnia zabudowy. Są to parametry charakterystyczne dla obiektów kubaturowych. W przypadku obiektów liniowych jedynym parametrem charakterystycznym jest długość. W przedmiotowej sprawie długość istniejącej linii elektroenergetycznej pozostaje niezmieniona. Organ wskazał, że wymiana istniejącej, jednotorowej linii elektroenergetycznej 110 kV realizowana poprzez likwidację słupów betonowych, posadowienie słupów metalowych i wykonanie dwutorowej linii elektroenergetycznej 110 kV, z nieznaczną zmianą przebiegu trasy linii, stanowi jej przebudowę, a nie rozbiórkę starej i budowę nowej linii.
Wynika to ze specyfiki obiektów liniowych. Organ podkreślił, że to w interesie inwestora leży prawidłowe określenie charakteru planowanej inwestycji, ponieważ na podstawie decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego będzie występował o uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę. W ocenie Organu w sprawie nie doszło zatem do naruszenia przepisów art. 3 pkt 6 i pkt 7a ustawy Prawo budowlane.
4. Na powyższą decyzję skargę wnieśli J. L., I. P. i H. P., zarzucając naruszenie art. 3 pkt 7a w związku z art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane poprzez błędne uznanie, że przedmiotowa inwestycja stanowić będzie przebudowę, choć zdaniem Skarżących w rzeczywistości oznaczać będzie budowę. Jednocześnie Skarżący zarzucili naruszenie art. 7 K.p.a. poprzez brak dostatecznego wyjaśnienia stanu sprawy ze względu na nieuwzględnienie, że planowana inwestycja w rzeczywistości polegać będzie na rozbiórce starej linii elektroenergetycznej i budowie nowej linii.
Odrębną skargę na powyższą decyzję wniósł M. P., zarzucając naruszenie art. 71 ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, ponieważ przedmiotowa inwestycja oparta została o decyzję Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w S. nr [...] (znak: [...]) o środowiskowych uwarunkowaniach, która została już skonsumowana poprzez dokonanie Wojewodzie [...] zgłoszenia robót niewymagających pozwolenia na budowę rozpatrzone pod znakiem [...], a roboty objęte tym zgłoszeniem zostały już wykonane.
- 5. W odpowiedzi na skargi Organ wniósł o ich oddalenie.
- 6. W kolejnym piśmie Skarżący ponownie wnieśli o uchylenie decyzji Organu odwoławczego podkreślając, że w ich ocenie nie ulega wątpliwości, że inwestycja nazwana przez Inwestora jako "przebudowa" odcinka napowietrznej linii elektroenergetycznej 110 kV z jednotorowej na dwutorową z wymianą konstrukcji wsporczych od GPZ 110/15 kV do linii 110 kV K. - D. na odcinku w Obrębie K., gmina C. przebiegającej przez poszczególne nieruchomości usytuowane na odcinku w obrębie C. [...], gmina C., w obrębie K., gmina C., w obrębie P., gmina C. oraz w obrębie O., gmina C. nie jest przebudową jak twierdzi inwestor a w ślad za nim uczestniczący w niniejszym postępowaniu Burmistrz C. oraz Samorządowe Kolegium Odwoławcze, a budową w rozumieniu art. 3 ust. 6 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane, albowiem docelowym przedmiotem tego zamierzenia jest wzniesienie nowej od podstaw konstrukcji elementów infrastruktury elektroenergetycznej w postaci słupów wsporczych tzw. kratowych dla dwutorowej linii napowietrznej 110 kV w Obrębie K. i w Obrębie P., które to obiekty wcześniej nie istniały, albowiem zostały posadowione w miejsce obiektów uprzednio zdemontowanych, czego następstwem była sytuacja, że na działkach Skarżących po zdemontowaniu jednej infrastruktury elektroenergetycznej nie była posadowiona jakakolwiek inna infrastruktura elektroenergetyczna, z czego wynika wniosek, że wzniesienie na tych nieruchomościach aktualnie istniejącej lecz jeszcze niedziałającej nowej, dwutorowej infrastruktury elektroenergetycznej było budową w rozumieniu art. art. 3 pkt 6 i pkt 7a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Zdaniem Skarżących zarówno Burmistrz C. jak Samorządowe Kolegium Odwoławcze w ogóle nie rozważyli desygnatów definicji przebudowy i desygnatów definicji budowy w kontekście tej sprawy poprzestając na niepogłębionym stwierdzeniu, że skoro przedmiotowa inwestycja ma charakter liniowy, to jest ona przebudową, co jest stanowiskiem błędnym i równocześnie prowadzącym do absurdu polegającego na tym, że - zdaniem tych podmiotów - każde posadowienie wcześniej nie istniejącej, nowej infrastruktury liniowej - jak w niniejszej sprawie - będzie przebudową, co oznacza, że żadne posadowienie wcześniej nie istniejącej, a więc nowej infrastruktury liniowej nie będzie budową, co nie da się, zdaniem Skarżących, pogodzić tak z treścią art. 3 pkt 6 i pkt 7a P.b. jak i ze zdrowym rozsądkiem.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
7. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej "p.p.s.a."), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Należy również podkreślić, że sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest wyłącznie w granicach danej sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego zasługuje na uwzględnienie.
- 8. Na wstępie wywodu należy nakreślić ramy prawne sprawy.
Zgodnie z art. 2 pkt 5 u.p.z.p. ilekroć w ustawie jest mowa o "inwestycji celu publicznego" - należy przez to rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), oraz metropolitalnym (obejmującym obszar metropolitalny) bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r. poz. 65);
Art. 4 ust. 1 tej ustawy stanowi z kolei, że ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.
W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 4 ust. 2 pkt 1), przy czym lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego.
Inwestycja celu publicznego jest lokalizowana w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (art. 50 ust. 1 u.p.z.p.). Warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4, stosuje się odpowiednio.
Zgodnie z art. 50 ust. 2 u.p.z.p. nie wymagają wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego roboty budowlane: polegające na remoncie, montażu lub przebudowie, jeżeli nie powodują zmiany sposobu zagospodarowania terenu i użytkowania obiektu budowlanego oraz nie zmieniają jego formy architektonicznej, a także nie są zaliczone do przedsięwzięć wymagających przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, w rozumieniu przepisów o ochronie środowiska (pkt 1), albo niewymagające pozwolenia na budowę (pkt 2).
W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, budowa sieci elektroenergetycznych obejmujących napięcie znamionowe nie wyższe niż 1 kV, wymaga uzyskania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, nie wymaga natomiast pozwolenia na budowę (art. 50 ust. 2a u.p.z.p. w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 19a P.b.).
Ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego następuje na wniosek inwestora (art. 52 ust. 1 u.p.z.p.) i powinien on zawierać:
- 1) określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000;
- 2) charakterystykę inwestycji, obejmującą:
- a) określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w razie potrzeby również sposobu unieszkodliwiania odpadów,
- b) określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych oraz powierzchni terenu podlegającej przekształceniu, przedstawione w formie opisowej i graficznej,
- c) określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko;
- 3) (...)
Zgodnie z art. 53 ust. 3 u.p.z.p. właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dokonuje analizy:
- 1) warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych;
- 2) stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji.
Natomiast zgodnie z art. 54 tej ustawy, decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego określa:
- 1) rodzaj inwestycji;
- 2) warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie:
- a) warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego,
- b) ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej,
- c) obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji,
- d) wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich,
- e) ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych;
- 3) linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1.
Decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę (art. 55).
Z kolei zgodnie z art. 3 ust. 3a P.b. przez obiekt liniowy należy rozumieć obiekt budowlany, którego charakterystycznym parametrem jest długość, w szczególności (...) linia i trakcja elektroenergetyczna, linia kablowa nadziemna i, umieszczona bezpośrednio w ziemi, podziemna (...). Budową jest, zgodnie z ust. 6 art. 3 wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowa, rozbudowa, nadbudowa obiektu budowlanego; natomiast pod pojęciem przebudowy należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego.
- 9. Podstawowym uchybieniem Organu wyższego stopnia, samodzielnie uzasadniającym wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego, jest uchylenie się przez SKO od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy.
W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentowana jest konieczność wyczerpującego odniesienia się w uzasadnieniu decyzji organu II instancji do całości zebranego materiału dowodowego oraz do wszystkich zarzutów podnoszonych przez strony w toku postępowania, wynikająca z treści art. 11 K.p.a., stanowiącego, że organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu.
W wyroku WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 28 sierpnia 2014 r., (sygn. akt II SA/Go 441/14) stwierdzono, że prawidłowe uzasadnienie rozstrzygnięcia powinno umożliwiać stronie zapoznanie się z motywami, którymi kierował się organ, a także kontrolę prawidłowości rozstrzygnięcia przez sąd. Treść uzasadnienia winna obrazować szczegółowy tok rozumowania organu, które doprowadziło do wydania konkretnego rozstrzygnięcia, oraz wskazywać i wyjaśniać przesłanki faktyczne, jakimi kierował się organ, podejmując konkretne rozstrzygnięcie. Uzasadnienie decyzji wydawanej przez organ odwoławczy winno nadto zawierać szczegółowe ustosunkowanie się do zarzutów zawartych w odwołaniu i nie może pozostać w obrocie prawnym decyzja organu odwoławczego, która w uzasadnieniu nie zawiera własnych ustaleń i rozważań, poprzestając na ustaleniach i rozważaniach organu pierwszej instancji. Podobnie w wyroku z dnia 6 maja 2014 r., (sygn. akt II SA/Ol 257/14) WSA w Olsztynie podkreślił, że organ administracji obowiązany jest do wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do realizacji decyzji bez stosowania środków przymusu.
Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do okoliczności istotnych dla danej sprawy. Obowiązkiem organu odwoławczego przy uzasadnianiu decyzji jest więc ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania. Niewykonanie tego obowiązku stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a to z kolei skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji. Pogląd ten jest w orzecznictwie ugruntowany (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 1757/12, wyrok WSA w Kielcach z dnia 28 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Ke 56/13, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 13 lutego 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 1039/12, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 15 marca 2012 r., sygn. akt III SA/Wr 693/11).
Podkreślić przy tym trzeba, że uzasadnienie stanowiące integralną część każdej decyzji jest elementem umożliwiającym sądową kontrolę w zakresie oceny prawidłowości przeprowadzenia postępowania administracyjnego z poszanowaniem reguł wynikających z art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. Jego zadaniem jest wyjaśnienie podjętego przez organ rozstrzygnięcia. Powinno się w nim znaleźć pełne odzwierciedlenie i ocena zebranego materiału dowodowego oraz wyczerpujące wyjaśnienie przesłanek, jakimi kierował się organ w procesie decyzyjnym. Uzasadnienie powinno przekonywać zarówno co do prawidłowości oceny stanu faktycznego i prawnego, jak i co do zasadności samej treści podjętej decyzji. Zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.
Przez właściwe motywowanie decyzji organ realizuje zasadę przekonywania, wyrażoną w art. 11 K.p.a. Zasada ta nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre dowody czy też twierdzenia lub wyjaśnienia strony, albo nie odniesie się do faktów istotnych dla sprawy - okoliczności podnoszonych przez stronę. Organ administracji, który nie ustosunkowuje się do twierdzeń uważanych przez strony za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, uchybia obowiązkom wynikającym z art. 8 i 11 K.p.a. Zaniechanie przez organy administracji państwowej uzasadnienia swych decyzji w sposób przekonujący, a więc odnoszący się do wszystkich zarzutów, zgodny z zasadami wyrażonymi w art. 7 - 9 i 11 K.p.a. skutkuje wadliwością tych decyzji jako naruszających dyspozycję art. 77, 80, 81 i art. 107 § 3 K.p.a. (por. wyrok NSA z 11 lipca 2001 r. sygn. akt IV SA 703/99).
10. Zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyraża regułę, że wszystkie decyzje nieostateczne mogą być na wniosek osoby uprawnionej zaskarżone do organu administracji publicznej wyższego stopnia nad organem, który wydał zaskarżoną decyzję. W świetle przepisów kodeksu i orzecznictwa sądowego omawiana zasada wyraża dopuszczalność weryfikacji decyzji nieostatecznych w administracyjnym toku instancji w drodze zastosowania przez uprawnione podmioty zwyczajnych środków prawnych (odwołanie), inaczej - dopuszczalność powtórnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia przez organ wyższego stopnia sprawy załatwionej w formie decyzji nieostatecznej. W orzecznictwie podkreśla się, że: "Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 K.p.a.) została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzje, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone" (wyrok NSA z dnia 12 listopada 1992 r., sygn. akt V SA 721/92, ONSA 1992, nr 3 - 4, poz. 95). W wyroku NSA we Wrocławiu z dnia 22 marca 1996 r., (sygn. akt SA/Wr 1996/95, ONSA 1997, nr 1, poz. 35), wyrażono pogląd, że "istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji".
Zasada dwuinstancyjności tworzy zatem obowiązek merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy, który nie może ograniczyć się do kontroli zaskarżonej decyzji. Postępowanie odwoławcze nie może polegać tylko na kontroli postępowania organu pierwszej instancji, lecz powinno mieć miejsce ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy niejako "od nowa", bowiem organ odwoławczy nie jest związany poczynionymi przez organ I instancji ustaleniami i dokonaną oceną dowodów (tak WSA w Krakowie w wyroku z dnia 17 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 13/13).
Istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu pierwszej instancji. Wynika to z art. 138 K.p.a., który przyznaje organowi odwoławczemu kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, czego następstwem jest utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, bądź uchylenie i zmiana zaskarżonej decyzji (por. WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 13 lutego 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 1000/12).
Zadaniem organu drugiej instancji w postępowaniu administracyjnym jest rozważenie, jak należy daną - indywidualnie rozpatrywaną - sprawę rozstrzygnąć zgodnie z zasadą praworządności i zasadą prawdy obiektywnej, a nie tylko, rozważyć czy utrzymać lub zmienić rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Obowiązkiem organu odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie sprawy tak jak gdyby nie było rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 12 czerwca 2012 r., sygn. akt I SA/Gd 357/12).
Ze względu na zasadę dwuinstancyjności z chwilą zainicjowania postępowania przed organem drugiej instancji na skutek wniesienia środka odwoławczego, powstaje obowiązek traktowania postępowania odwoławczego jako powtórzenia rozpatrywania i rozstrzygania tej samej sprawy. Rozstrzygnięcie organu drugiej instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, a działanie organu drugiej instancji nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu pierwszej instancji (T. Woś, J. Zimmermann; glosa do uchwały SN z dnia 23 września 1986 r., III AZP 11/86, opubl. w: PiP 1989, z. 8, s. 147). Nie spełnia tego wymogu, tylko kontrola zasadności argumentów podniesionych w stosunku do rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji (B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, s. 592; por. także wyrok NSA z 22 marca 1996 r., sygn. akt SA/Wr 1996/95, ONSA 1997, Nr 1, poz. 35; wyrok NSA z 19 lipca 2001 r., sygn. akt V SA 3872/00).
Chodzi zatem o to, by przeprowadzono dwukrotnie merytoryczne postępowanie, by dwukrotnie oceniono dowody, w sposób rzeczowy i poważny przeanalizowano wszelkie argumenty i opinie, i w konsekwencji doprowadzono do wydania takiego rozstrzygnięcia, które najlepiej odpowiadać będzie prawu, interesowi publicznemu i słusznym interesom strony (por. uchwała SN z 1 grudnia 1994 r., III AZP 8/94, opubl. w: OSNAPiUU 1995, Nr 7, poz. 82).
Tak więc, obowiązkiem organu odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie sprawy tak jak gdyby nie było rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji.
Tym obowiązkom w tej sprawie Organ II instancji nie uczynił zadość.
Analiza uzasadnienia decyzji SKO nie prowadzi do wniosku, że Organ II instancji przeprowadził rzetelne merytoryczne postępowanie, ocenił całokształt materiału dowodowego, w sposób rzeczowy i poważny przeanalizował wszelkie argumenty i opinie. Tok rozumowania SKO to w zasadzie zaakceptowanie rozstrzygnięcia Burmistrza bez wnikliwej analizy sprawy. Uzasadnienie Organu II instancji sprowadza się w uproszczeniu de facto do stwierdzenia, że inwestor uzyskał takiej treści decyzję, o jaką wnioskował, a treść wniosku leży w jego wyłącznej gestii. Inne poruszane przez Skarżących kwestie podlegać będą ocenie na etapie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, bo przecież w interesie inwestora leży prawidłowe określenie charakteru planowanej inwestycji, ponieważ na jej podstawie będzie się ubiegał o pozwolenie na budowę.
W zaskarżonej decyzji zabrakło wnikliwego odniesienia się do licznych zarzutów podnoszonych przez Skarżących – co do tych zaś kwestii, które zostały poruszone przez SKO – odniesienie się do nich jest lapidarne, niespójne i w zasadzie zdawkowe.
11. Decyzja o ustaleniu lokalizacji celu publicznego jest pierwszym etapem procesu inwestycyjnego i stanowi jedynie informację dla potencjalnego inwestora, czy planowane zamierzenie inwestycyjne może być zrealizowane na danym terenie i czy planowana inwestycja pozostaje w zgodzie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa. Decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie przesądza o prawie do rozpoczęcia budowy. Budowę można bowiem dopiero rozpocząć na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która może być wydana jedynie inwestorowi, który m.in wykaże się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W decyzji o lokalizacji celu publicznego nie określa się szczegółowych parametrów technicznych inwestycji, natomiast wskazuje się jedynie warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych. Ponadto, ustalanie inwestycji celu publicznego nie polega na analizowaniu różnych wariantów przedkładanych przez uczestników tego postępowania niebędących inwestorami a organ, orzekając w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego, nie ma uprawnień do oceny celowości realizacji inwestycji ani do modyfikowania treści wniosku inwestora (w zakresie zmiany przebiegu inwestycji czy narzucania szczegółowych rozwiązań technicznych). Organy ani inwestor, na etapie postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, nie są zobowiązani do konsultacji ze stronami szczegółowych rozwiązań technicznych. Szczegółowe kwestie dotyczące technicznych rozwiązań inwestycji nie stanowią zatem przedmiotu sprawy o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, a będą rozstrzygane na dalszych etapach procesu inwestycyjnego (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 7 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 353/17).
12. Niewątpliwie tylko do wnioskodawcy należy uprawnienie do określenia treści wniosku. Związanie organu administracji treścią wniosku jest jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego (art. 61 K.p.a.). W utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych na gruncie ww. przepisu przyjmuje się, że w sytuacji wszczęcia postępowania na żądanie strony, treść zgłoszonego żądania określa rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania, a także wyznacza właściwą normę prawa materialnego lub procesowego, która będzie relewantna dla ustalenia zakresu podmiotowego i przedmiotowego postępowania. Organ administracji jest tym żądaniem związany, gdyż wyłącznie strona składająca podanie określa przedmiot swojego żądania i nim rozporządza. Innymi słowy, owo żądanie (wniosek) strony, wyznacza granice sprawy administracyjnej podlegającej załatwieniu w danym postępowaniu administracyjnym. (por. wyroki NSA: z 30 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 1812/11, z 7 maja 2010 r., sygn. akt I OSK 214/2010, z 24 lipca 2001 r., sygn. akt IV SA 1091/99; a także wyroki WSA: w Poznaniu z 17 czerwca 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 318/14, z dnia 29 września 2016 r., sygn. akt IV SA/Po 226/16; w Krakowie z 17 października 2010 r., sygn. akt I SA/Kr 1059/10; we Wrocławiu z 25 czerwca 2008 r., sygn. akt III SA/Wr 466/07). Okoliczność, że organ nie może władczo ingerować w parametry planowanej inwestycji wskazywane we wniosku nie jest jednak równoznaczna z brakiem obowiązku ich analizy i oceny zgodności z prawem.
Sąd orzekający w sprawie pragnie bowiem podkreślić, że nie można utożsamiać określenia faktycznego zakresu zamierzenia inwestycyjnego objętego wnioskiem o ustalenie lokalizacji inwestycji - którego to określenia zawsze dokonuje wnioskodawca (inwestor) - od prawnej kwalifikacji tak określonego zamierzenia (jego właściwego "nazwania" w języku prawnym), co ostatecznie leży w gestii organu wydającego decyzję. Konieczność konsekwentnego rozróżniania tych dwóch kwestii wynika jasno z porównania brzmienia art. 52 ust. 2 pkt 2 (w zw. z art. 64 ust.
- 1) u.p.z.p. z jednej strony oraz art. 54 pkt 1 (w zw. z art. 64 ust.
- 1) tej ustawy - z drugiej.
Pierwszy z przywołanych przepisów nakłada na inwestora obowiązek przedstawienia we wniosku "charakterystyki inwestycji", która powinna obejmować m.in. określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych oraz powierzchni terenu podlegającej przekształceniu, a także określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji (art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. b i lit. c ustawy). Natomiast art. 54 pkt 1 ustawy wymaga od organu określenia w decyzji "rodzaju inwestycji".
Należy przyjąć, że ustawowy wymóg określenia w decyzji lokalizacyjnej "rodzaju inwestycji" obejmuje w szczególności właśnie prawną kwalifikację inwestycji, której "charakterystykę" przedstawił inwestor we wniosku. Innymi słowy, chodzi w tym przypadku o zaliczenie wnioskowanej inwestycji do określonej kategorii (typu) przedsięwzięć budowlanych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 września 2017 r., sygn. akt II OSK 3052/15; wszystkie cytowane orzeczenia pochodzą z bazy: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Biorąc pod uwagę powyższe, w ocenie Sądu, na organie rozpoznającym wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji, ciąży obowiązek odróżnienia faktycznego zakresu zamierzenia inwestycyjnego od prawnej kwalifikacji zamierzenia inwestycyjnego.
13. W tej sprawie Inwestor we wniosku wskazał na ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na "przebudowie odcinka istniejącej, napowietrznej, jednotorowej, linii elektroenergetycznej z jednotorowej na dwutorową, z uwzględnieniem nowych konstrukcji wsporczych".
Charakterystyka przedsięwzięcia z decyzji Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lutego 2017 r. wskazuje, że w ramach przebudowy planowana jest wymiana przestarzałych konstrukcji wsporczych, fundamentów oraz przewodów fazowych na nowe. Planowane konstrukcje planuje się jako dwutorowe umożliwiające zabudowę dwóch torów linii 110kV.(...) W czasie przebudowy nastąpi wymiana stanowisk słupowych na nowe, w kilku przypadkach z przesunięciem o ok. 5-10 m. Analiza już choćby tych dokumentów rodzi wątpliwości w zakresie planowanych robót i prawidłowości przyjęcia do tak zaplanowanych prac, że mamy do czynienia z "przebudową", podczas gdy de facto, aby wymienić stanowiska słupowe, stare należy rozebrać a nowe wybudować, przesunięcie linii może prowadzić do zmiany jej charakterystycznego parametru, jakim jest długość, zaś wymiana przewodów w tym przypadku sprowadza się nie tylko do zastąpienia starych – nowymi ale do podwojenia ich ilości i mocy przesyłowej (z linii jednotorowej powstanie linia dwutorowa).
Analiza rodzaju przedsięwzięcia, jaką winien w takim przypadku przeprowadzić Organ w kontekście przedstawionej przez inwestora charakterystyki przedsięwzięcia sprowadza się zatem do zbadania stosownych instytucji Prawa budowlanego, z których dwie mają definicje legalne: budowa (rozbudowa)– art. 3 pkt 6 P.b. oraz przebudowa – art. 3 pkt 7a P.b. Z kolei rozbiórka to jeden z rodzajów robót budowlanych – art. 3 pkt 7 P.b. Każde z tych pojęć oznacza inny rodzaj robót budowlanych. Organy administracji nie wyjaśniły, które z tych pojęć zostały użyte w znaczeniu materialnoprawnym, a które zostały użyte w rozumieniu potocznym. Organ I instancji, a w ślad za nim Organ odwoławczy, bez analizy zakresu prac wskazał na "przebudowę".
Zgodnie z art. 3 pkt 7a P.b. przebudowa jest to wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, gdzie dla obiektu liniowego takim parametrem jest długość.
W tym kontekście zasadny okazał się zarzut skargi braku należytego wyjaśnienia, jaka inwestycja jest przedmiotem postępowania (przebudowa, rozbudowa, rozbiórka i budowa). Organ natomiast w ocenie Sądu, nie zrealizował ciążącego na nim obowiązku odróżnienia faktycznego zakresu zamierzenia inwestycyjnego od prawnej jego kwalifikacji.
Samo stwierdzenie Organu odwoławczego, że skoro charakterystycznym parametrem obiektu liniowego jest długość, to "wymiana istniejącej, jednotorowej linii elektroenergetycznej 110 kV realizowana poprzez likwidację słupów betonowych, posadowienie słupów metalowych i wykonanie dwutorowej linii z nieznaczną zmianą przebiegu trasy stanowi jej przebudowę, a nie rozbiórkę starej i budowę nowej linii" - zasadność zarzutu jedynie potwierdza.
14. Zgodnie z art. 56 zd. pierwsze u.p.z.p., nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Powyższe oznacza, że organ nie działa w warunkach uznania administracyjnego, lecz jest związany w tym znaczeniu, że jeżeli badając planowaną inwestycję w zaproponowanym przez inwestora kształcie, stwierdzi zgodność tego zamierzenia inwestycyjnego z przepisami odrębnymi to jest zobowiązany ustalić lokalizację inwestycji celu publicznego zgodnie z żądaniem inwestora.
W sprawie tej, jak wskazano powyżej, wobec niewyczerpującej analizy rodzaju planowanego przedsięwzięcia ową zgodność z przepisami odrębnymi udaje się zakwestionować.
Decyzja lokalizacyjna implikuje przecież konsekwencje na dalszych etapach procesu budowlanego. Dokonując bowiem oceny, o której mowa w art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. organ administracji architektoniczno-budowlanej musi mieć na uwadze, że zgodnie z art. 55 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest on związany treścią decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Związanie wynikające z art. 55 ustawy o planowaniu u zagospodarowaniu przestrzennym oznacza nie tylko obowiązek organu budowlanego wynikający z art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. (sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego), lecz oznacza przede wszystkim zakaz postępowania wbrew oznaczonym wymogom decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Ustalenie tych warunków w decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego to nie tylko oznaczenie parametrów samego planowanego obiektu, ale także ustalenie innych warunków i zasad, które powinna spełniać planowana inwestycja.
Wynika to z funkcji decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, która polega na określeniu dopuszczalności danego zamierzenia inwestycyjnego z punktu widzenia przepisów prawa, oraz na wskazaniu warunków i zasad, którym inwestycja powinna odpowiadać. Organ architektoniczno-budowlany w sprawie o pozwolenie na budowę nie może dokonać weryfikacji treści decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego i nie wolno mu postąpić wbrew ustaleniom tej decyzji (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 17 stycznia 2019 r., sygn. akt IV SA/Po 989/18).
Ponadto związanie dotyczy tych warunków decyzji, które określają parametry planowanego obiektu, jak również warunków i zasad, które powinna spełniać inwestycja. Konsekwencję związania stanowi obowiązek organu architektoniczno-budowlanego sprawdzenia projektu budowlanego pod kątem zachowania wymogów wynikających z decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego czy decyzji o warunkach zabudowy (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 10 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Sz 1044/18).
- 15. W realiach rozpatrywanej sprawy, pojawia się niedająca się usunąć przeszkoda w ustaleniu podstaw, dla których orzekające Organy przyjęły, że w sprawie mamy do czynienia z wykonywaniem robót budowlanych, w wyniku których następuje przebudowa istniejącej linii, nie zaś rozbiórka, budowa czy rozbudowa. Decyzja Organu odwoławczego nie daje bowiem odpowiedzi w tym zakresie, co więcej w jej treści sam Organ potwierdza "wymianę jednotorowej linii na dwutorową", nie odnosząc tych robót do treści pojęcia "przebudowa", "budowa", "rozbudowa" oraz wskazuje na "nieznaczną zmianę przebiegu trasy linii", co poddaje w wątpliwość niezmienność długości trasy – w tym bowiem zakresie Organ odwoławczy nie poczynił żadnych własnych ustaleń.
- 16. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję.
- 17. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Organ administracji publicznej winien uwzględnić uwagi zawarte w niniejszym uzasadnieniu, w szczególności uczynić zadość wskazanemu wyżej wymogowi dwuinstancyjności postępowania. Organ obowiązany będzie poddać wnikliwej analizie i ocenie cały zgromadzony w sprawie materiał dowodowy w kontekście podnoszonych przez Skarżących zarzutów, w tym ustalić także, czy planowana inwestycja wobec dwukrotnego zwiększenia mocy przesyłowej nie stanowi w istocie rozbudowy obiektu liniowego, co także rodzi określone skutki prawne.
Obowiązkiem Organu będzie też wyczerpujące uzasadnienie orzeczenia wyjaśniające wątpliwości w sprawie z uwzględnieniem wymagań wynikających z art. 107 § 3 k.p.a.
Rolą organu, o ile nie podziela zarzutów strony postępowania i uznaje je za niezasadne, jest nie tylko danie wyrazu takiemu stanowisku w uzasadnieniu decyzji, ale także – w tymże uzasadnieniu – przedstawienie, w sposób zwięzły lecz wyczerpujący i odnoszący się do wszystkich aspektów twierdzeń Skarżących, toku rozumowania (ze wskazaniem zarówno elementów stanu faktycznego, jak i regulacji prawnych) prowadzącego do stanowiska zajmowanego przez organ. Dopiero uczynienie zadość temu obowiązkowi sprawia, że decyzja organu administracji może podlegać merytorycznej ocenie przez sąd administracyjny.