Uzasadnienie
Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej (dalej jako Prezes UKE), decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. oraz art. 104 § 1 kpa w zw. z art. 206 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 243) oraz w zw. z art. 16 ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...], odmawiającą udostępnienia [...] (dalej jako [...]) informacji publicznej w zakresie pkt 2, 4, 5 i 6 wniosku z dnia [...] lutego 2014 r.
W uzasadnieniu powyższej decyzji Prezes UKE wskazał, iż wnioskiem o informację publiczną doręczonym organowi w dniu [...] lutego 2014 r. [...] wystąpiła o udostępnienie informacji publicznej w zakresie:
"1. odpowiedzi na pytanie, czy w okresie od dnia 1 stycznia 2013 r. do dnia odpowiedzi na niniejszy wniosek Prezes UKE wszczął postępowania kontrolne lub pokontrolne względem jakichkolwiek przedsiębiorców telekomunikacyjnych;
- 2. w razie odpowiedzi twierdzącej na pytanie 1, proszę o udostępnienie kopii pism zawiadamiających tych przedsiębiorców telekomunikacyjnych o wszczęciu postępowań kontrolnych lub pokontrolnych, o których mowa w pkt 1;
- 3. odpowiedzi na pytanie, czy w okresie od dnia 1 stycznia 2013 r. do dnia odpowiedzi na niniejszy wniosek Prezes UKE zakończył jakiekolwiek postępowania kontrolne lub pokontrolne względem jakichkolwiek przedsiębiorców telekomunikacyjnych;
- 4. w razie odpowiedzi twierdzącej na pytanie 3, proszę o odpowiedź na pytanie, jak zakończyły się postępowania kontrolne lub pokontrolne, zakończone w okresie od dnia 1 stycznia 2013 r. do dnia odpowiedzi na niniejszy wniosek;
- 5. w razie odpowiedzi twierdzącej na pytanie 3, proszę o udostępnienie kopii pism (zaleceń pokontrolnych itp.) kończących postępowania kontrolne lub pokontrolne, o których mowa w pytaniu 3;
- 6. proszę o udostępnienie kopii pism wszczynających postępowania zmierzające do nałożenia kar pieniężnych na przedsiębiorców telekomunikacyjnych".
Pismem z dnia [...] lutego 2014 r. Prezes UKE wezwał [...] do wykazania, w terminie 7 dni od daty otrzymania pisma, szczególnie istotnego interesu publicznego dla jakiego zażądano przetworzonych informacji w zakresie wskazanym w pkt. 2, 4, 5 i 6 wniosku o informację publiczną.
Prezes UKE pismem z dnia [...] lutego 2014 r. udostępnił wnioskodawcy informację publiczną w zakresie pytań nr 1 i 3 zawartych we wniosku o informację publiczną.
Pismem z dnia [...] lutego 2014 r. wnioskodawca udzielił odpowiedzi na wezwanie Prezesa UKE z dnia [...] lutego 2014 r. podnosząc, iż zebranie i sporządzenie kopii dokumentów nie oznacza, że żądanie [...] dotyczy informacji przetworzonej. Nie wymaga bowiem od Prezesa UKE dokonania analiz, obliczeń lub złożonych działań myślowych, a także nie doprowadzi do powstania nowej informacji. Odpowiedź na wniosek o informację publiczną wymaga prostej selekcji dokumentów zwykłymi czynnościami, które nie dają podstaw do zakwalifikowania żądanych dokumentów jako informacji przetworzonej. Z ostrożności procesowej [...] podkreśliła, że po jej stronie szczególny interes publiczny występuje, albowiem żądana informacja nie zostanie wykorzystana w celu prywatnym. [...] jest organizacją społeczną, szeroko zaangażowaną w funkcjonowanie rynku telekomunikacyjnego w Polsce i w Europie, która jest dopuszczona do udziału w wielu postępowaniach administracyjnych prowadzonych przez Prezesa UKE.
Informacje o działalności Prezesa UKE w przedmiocie prowadzonych kontroli przyczynią się do pogłębienia wiedzy [...] o istniejących problemach rynkowych, co umożliwi Izbie zaangażowanie w bieżące funkcjonowanie Regulatora lub zaangażowanie [...] w proces legislacyjny (vide § 35 i następne uchwały Nr 190 Rady Ministrów z dnia 29 października 2013 r. - Regulamin pracy Rady Ministrów, w szczególności § 44; [...] jako strona społeczna często bierze udział w pracach legislacyjnych, w szczególności w sprawach dotyczących szeroko rozumianej telekomunikacji).
Prezes UKE decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. odmówił [...] udostępnienia informacji publicznej żądanej w pkt 2, 4, 5 i 6 wniosku z dnia [...] lutego 2014 r. w zakresie:
- 1. udostępnienia kopii pism zawiadamiających o wszczęciu postępowali kontrolnych lub pokontrolnych względem jakichkolwiek przedsiębiorców telekomunikacyjnych, z okresu od dnia 1 stycznia 2013 r. do dnia odpowiedzi na wniosek o informację publiczną;
- 2. udzielenia odpowiedzi na pytanie, jak zakończyły się postępowań kontrolne lub pokontrolne, zakończone w okresie od dnia 1 stycznia 2013 r. do dnia odpowiedzi na wniosek o informację publiczną;
- 3. udostępnienia kopii pism (decyzji, zaleceń pokontrolnych, itp.) kończących postępowania kontrolne lub pokontrolne względem jakichkolwiek przedsiębiorców telekomunikacyjnych, zakończone w okresie od dnia 1 stycznia 2013 r. do dnia odpowiedzi na wniosek o informację publiczną;
- 4. udostępnienia kopii pism wszczynających postępowania zmierzające do nałożenia kar pieniężnych na przedsiębiorców telekomunikacyjnych.
Organ uznał, iż żądana informacja publiczna jest informacją przetworzoną, a wnioskodawca nie wykazał szczególnie istotnego interesu publicznego w otrzymaniu takiej informacji.
We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy [...] wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i udostępnienie [...] informacji publicznej w żądanym zakresie, albowiem organ błędnie przyjął, iż wnioskowana informacja ma walor informacji przetworzonej.
Prezes UKE uznał wniesiony środek zaskarżenia za niezasadny i rozstrzygnięciem z dnia [...] czerwca 2014 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Motywując podjęte rozstrzygnięcie organ podkreślił, że na gruncie orzecznictwa odnoszącego się do art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej należy przyjąć, iż informacja publiczna będzie miała charakter przetworzony, gdy spełnione będą następujące przesłanki: 1) informacja w chwili złożenia wniosku nie istnieje (wniosek wymaga sporządzenia nowego dokumentu), 2) udostępnienie tej informacji wymaga jej opracowania, czy zredagowania w oparciu o różne kryteria przy dokonaniu stosownych czynności analitycznych, 3) udostępnienie tej informacji wymaga takich działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok realizacji ustawowych zadań nałożonych na podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej.
Zdaniem organu, żądana przez wnioskodawcę informacja publiczna jest informacją, która w chwili złożenia wniosku o informację publiczną nie istniała. Prezes UKE nie tworzy bowiem zbiorów dokumentacji, zawierającej pisma wszczynające postępowania kontrolne, zalecenia pokontrolne, decyzje i pisma kończące postępowania kontrolne lub pokontrolne, zawiadomienia o wszczęciu postępowań w sprawie nałożenia kary pieniężnej oraz rejestrów informacji o tym, jak zakończyły się postępowania kontrolne lub pokontrolne. W następstwie zatem zgromadzenia dokumentów i stworzenia rejestru informacji, według kryteriów zawartych we wniosku o informację publiczną, powstałaby zupełnie nowa informacja publiczna w postaci żądanego zbioru informacji (zestawienia danych objętych wnioskiem o informację publiczna), której obecnie Prezes UKE w postaci żądanej przez wnioskodawcę nie posiada. Wnioskodawca przy tym żąda udostępnienia informacji publicznej według kryteriów przez niego określonych, poprzez wskazanie rodzaju żądanych pism, okresu, z którego żądane pisma mają pochodzić oraz rodzaju podmiotów, do których mają się odnosić (przedsiębiorców telekomunikacyjnych), a nie kryteriów, do stosowania których Prezes UKE jest zobowiązany przepisami prawa.
Nadto, z uwagi na zakres przedmiotowy wniosku o informację publiczną należy wziąć pod uwagę kryteria przetworzenia z uwagi na żądanie udostępniania określonego rodzaju pism, tj.: zaleceń pokontrolnych, decyzji i pism kończących postępowania kontrolne lub pokontrolne, zawiadomień o wszczęciu postępowań kontrolnych (w przypadku ww. pism - z uwzględnieniem kryterium czasu, z którego mają one pochodzić) i pism wszczynających postępowania w sprawie nałożenia kar pieniężnych. Dodatkowym kryterium wskazanym przez wnioskodawcę jest określenie, iż żądane dokumenty mają dotyczyć postępowań prowadzonych względem przedsiębiorców telekomunikacyjnych.
Natomiast Prezes UKE w ramach swoich ustawowych uprawnień może przeprowadzić kontrolę, o której mowa w art. 199 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego, nie tylko względem przedsiębiorców telekomunikacyjnych, ale również innych podmiotów (nie będących przedsiębiorcami telekomunikacyjnymi). Wnioskodawca określił kryterium, iż żądane pisma wszczynające postępowania w sprawie nałożenia kar pieniężnych mają odnosić się do kar nakładanych na przedsiębiorców telekomunikacyjnych. Kary pieniężne mogą być nakładane nie tylko na przedsiębiorców telekomunikacyjnych, ale także na inne podmioty.
W związku z powyższym przeprowadzana analiza musiałaby polegać dodatkowo na wyborze tylko tych dokumentów (zawiadomień o wszczęciu kontroli, pism kończących postępowania kontrolne i pokontrolne, pism wszczynających postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej), w których kontrolowani lub karani byli przedsiębiorcy telekomunikacyjni, z wyłączeniem innych podmiotów. W konsekwencji, wzrasta zakres czynności przeprowadzanej analizy oraz ilość dokumentów, jakie muszą zostać poddane tej analizie celem stwierdzenia, czy są objęte wnioskiem o informację publiczną oraz konieczności ewentualnego ograniczenia udostępnienia żądanych, analizowanych informacji z uwagi na ochronę prywatności osoby fizycznej, czy danych stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa.
W ocenie Prezesa UKE, wnioskodawca żąda udostępnienia znacznej ilości informacji prostych, która musi podlegać odpowiedniej analizie. Z uwagi zatem na konieczność poddania analizie, opracowaniu i zbadaniu znacznej ilości informacji dotyczących postępowań kontrolnych i pokontrolnych prowadzonych przez Prezesa UKE od dnia 1 stycznia 2013 r., a w tym pism zawiadamiających o wszczęciu tych postępowań i pism kończących ww. postępowania oraz dodatkowo pism wszczynających postępowania w sprawie nałożenia kar pieniężnych, należało uznać, że wniosek o informację publiczną w pkt 2,4, 5 i 6 dotyczy udostępnienia informacji publicznej przetworzonej.
Organ podkreślił, iż udostępnienie informacji publicznej, której dotyczy wniosek o informację publiczną w pkt 2, 4, 5 i 6, wiązałoby się z dokonaniem następujących czynności:
- a) wybranie akt prowadzonych postępowań kontrolnych oraz postępowań w sprawach nałożenia kar pieniężnych z uwzględnieniem wskazanego przez wnioskodawcę okresu, z którego mają one pochodzić (w tym wezwania komórek organizacyjnych UKE i delegatur zamiejscowych),
- b) wyselekcjonowanie z wybranych akt postępowań kontrolnych i pokontrolnych, tych, które są prowadzone wobec przedsiębiorców telekomunikacyjnych,
- c) wyselekcjonowanie z wybranych akt określonego rodzaju postępowań, pism wskazanych przez wnioskodawcę tj.: pism wszczynających postępowania kontrolne, zaleceń pokontrolnych, ewentualnie także decyzji wydanych w trybie postępowania pokontrolnego (na podstawie art. 201 Prawa telekomunikacyjnego), zawiadomień o wszczęciu postępowań w sprawie nałożenia kary,
- d) sporządzenie kopii ww. pism,
- e) sporządzenie — na podstawie zebranych w następstwie realizacji czynności wskazanych powyżej w lit. a i b — odpowiedzi na pytanie, jak zakończyły się postępowania kontrolne lub pokontrolne, zakończone w okresie od dnia 1 stycznia 2013 r. do dnia odpowiedzi na wniosek o informację publiczną (dotyczy udzielenia odpowiedzi na pytanie nr 4 wniosku o informację publiczną).
Wszystkie wyżej wymienione czynności, niezbędne do sporządzenia odpowiedzi na wniosek o informację publiczną, należałoby przeprowadzić w większości komórek organizacyjnych UKE. Spowodowane jest to charakterem czynności kontrolnych oraz pokontrolnych Prezesa UKE, które są jednym z głównych obszarów działalności prowadzonej na podstawie przepisów Prawa telekomunikacyjnego i z tego powodu zadania te realizowane są w różnym zakresie przez niemal wszystkie komórki organizacyjne UKE. Ponadto zbiory dokumentów, których dotyczy wniosek o informację publiczną mają niejednorodny charakter, zgromadzone w nich dokumenty odnosiły się bowiem do różnych podmiotów kontrolowanych przez Prezesa UKE (a zatem nie tylko przedsiębiorców telekomunikacyjnych). W tym wypadku zakres czynności analitycznych byłby rozbudowany z uwagi na szeroki zakres żądanych informacji (wskazanych rodzajowo) i kryteria wyboru tych informacji określone we wniosku.
Natomiast w przypadku gdyby wnioskodawca żądał udostępnienia określonych, wskazanych indywidualnie dokumentów, ich wyselekcjonowanie nie mogłoby być uznane za tworzenie odrębnego zbioru informacji i przez to za informację przetworzoną. Jednakże w sytuacji, w której wnioskodawca żąda udostępnienia całego zbioru informacji określonego rodzaju, bez indywidualnego wskazywania dokumentów, których żąda, zakreślając jednocześnie kryteria ich wyboru, wówczas czynności organu zmierzające do zgromadzenia tych informacji i dokonania wyboru dokumentów zawartych w wybranych sprawach są czynnościami, skutkiem których zostaje wytworzona informacja nowa, zbiór dokumentacji dotychczas nieistniejący. Informacja publiczna, która miałaby być udostępniona w następstwie wspomnianych działań stanowiłaby zbiory różnych dokumentów, które musiałyby być specjalnie przygotowane dla wnioskodawcy. Oznacza to, że żądana informacja w postaci zbiorów określonego rodzaju dokumentów oraz rejestru sposobów zakończenia postępowań kontrolnych lub pokontrolnych na dzień złożenia wniosku o informację publiczną nie była gotową informacją znajdującą się w posiadaniu Prezesa UKE. Informację taką jak żądana we wniosku o informację publiczną należy zatem uznać za informację przetworzoną.
Prezes UKE stwierdził, iż brak jest w niniejszej sprawie szczególnego interesu publicznego, jaki mógłby przemawiać za udostępnieniem wnioskowanej informacji przetworzonej. Argumenty wskazane przez wnioskodawcę w toku postępowania za taką kwalifikacją nie przemawiały, albowiem samo podkreślenie znaczenia [...] jako organizacji reprezentującej interes społeczny oraz działającej na rzecz tego interesu, w tym także występującej w roli strony w konkretnych postępowaniach przed Prezesem UKE oraz biorącej udział w procesie legislacyjnym, nie stanowi uzasadnienia dla istnienia interesu publicznego w udostępnieniu informacji objętych pkt 2, 4, 5 i 6 wniosku z dnia [...] lutego 2014 r.
Decyzja Prezesa UKE z dnia [...] czerwca 2014 r. stała się przedmiotem skargi wniesionej przez [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
Wnosząc o uchylenie zaskarżonej i ewentualnie poprzedzającej ją decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania wg. norm przepisanych [...] zarzuciła kwestionowanej decyzji naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. przez brak wszechstronnej oceny i analizy treści informacji publicznej żądanej we wniosku z dnia [...] lutego 2014 r., co w konsekwencji doprowadziło do niezasadnego wydania decyzji odmawiającej [...] dostępu do informacji publicznej, rzekomo stanowiącą informację publiczną przetworzoną.
Strona skarżąca podniosła także zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, tj.:
- 1) art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 3 ust. pkt 2 tej ustawy, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i pominięcie wskazanego przepisu art. 3 ust. 1 pkt 2, odnoszącego się do "wglądu do dokumentów urzędowych" w zakresie części wniosku [...] i pominięcie przez Prezesa UKE, że w zakresie dokumentów urzędowych, brak jest możliwości uznania żądanej informacji publicznej za przetworzoną,
- 2) art. 16 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że żądana przez [...] informacja publiczna jest informacją publiczną przetworzoną, podczas gdy żądane informacje mieszczą się w kategorii informacji publicznej prostej,
- 3) na wypadek uznania przez Sąd, że wszystkie nieudostępnione przez Prezesa UKE informacje publiczne nie mieszczą się w normie ustalonej w art. 3 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy oraz, że stanowią informację publiczną przetworzoną – naruszenie art. 16 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 tej ustawy przez uznanie, że udostępnienie Izbie informacji żądanej we wniosku [...] nie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.
W odpowiedzi na skargę Prezes UKE wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Skarga [...] analizowana wg. podanych kryteriów kontroli zasługuje na uwzględnienie.
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3).
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r. poz. 782), służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Używając w art. 2 ust. 1 pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Przy czym owo "każdy" należy rozumieć jako każdy człowiek (osoba fizyczna) lub podmiot prawa prywatnego. Ustawa ta reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Oczywiście ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy.
W rozpoznawanej sprawie istotnie został spełniony zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania ustawy. Nie ulega bowiem wątpliwości i nie było też kwestionowane przez żadną ze stron że Prezes UKE jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej natomiast żądana informacja ma charakter informacji publicznej.
W myśl art. 3 ust. 1 ustawy, prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Innymi słowy mówiąc, wnioskujący o udzielenie informacji przetworzonej winien przed organem wykazać interes publiczny, bowiem w przeciwnym razie musi się liczyć z decyzją odmowną wydaną w trybie art. 16 ust. 1 ustawy. Pojęcie "informacji przetworzonej" nie zostało ustawowo zdefiniowane. W orzecznictwie sądów administracyjnych oraz piśmiennictwie przeważa wykładnia, zgodnie z którą przeniesienie informacji na inny nośnik, pomijanie pewnych fragmentów, czy proste zsumowanie danych są tego rodzaju zabiegami, które nie pozwalają mówić o "przetworzeniu", a co najwyżej o "przekształceniu" informacji w inną formę i nie stanowi informacji przetworzonej. Z "przetworzeniem" informacji nie można zrównać również samego faktu wyszukania w rejestrach, ewidencjach, czy innego rodzaju zestawieniach informacji określonych we wniosku.
W takim przypadku organ udziela prostej informacji publicznej. Natomiast za informację publiczną przetworzoną uznaje się taką informację, która została opracowana przez podmiot zobowiązany przy użyciu dodatkowych sił i środków na podstawie posiadanych przez niego danych, w związku z żądaniem wnioskodawcy na podstawie kryteriów przez niego wskazanych. Informacja przetworzona jawi się jako pewnego rodzaju kompilacja posiadanych przez organ danych. W jej efekcie powstaje nowy, czyli przetworzony dokument, czy też zespół danych. Udzielenie informacji przetworzonej poprzedza więc wytworzenie nowej informacji. Zabieg ten – co do zasady – wymaga dokonania stosownych działań, takich jak analizy, obliczenia, zestawienia, podsumowania, które połączone są z zaangażowaniem intelektualnym (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 października 2006 r., l OSK 1347/05, Lex nr 281369, z dnia 9 sierpnia 2010 r. sygn. akt I OSK 1727/09).
Nadto wskazuje się, że informacja przetworzona to taka informacja, która została przygotowana "specjalnie" dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów, gdy podmiot zobowiązany do udzielenia informacji nie dysponuje na dzień złożenia wniosku gotową informacją, a jej udostępnienie wymaga podjęcia dodatkowych czynności polegających na sięgnięciu np. do dokumentacji źródłowej. Nie jest to zatem czynność mechaniczna sprowadzająca się do automatycznego usuwania danych, lecz poprzedzona musi być złożonymi działaniami myślowymi. Wymaga bowiem podjęcia przez podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji działania o charakterze intelektualnym w odniesieniu do zbioru informacji, który jest w jego posiadaniu (art. 4 ust. 3 ustawy) i nadania skutkom tego działania cech informacji (H. lzdebski – Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Komentarz. Warszawa 2001 r., s. 31, R. Stefanicki - Ustawa o dostępie do informacji publicznej - Wybrane zagadnienia w świetle orzecznictwa sądowego PiP 2004 r. nr 2 s. 97).
Nie ulega zatem wątpliwości, że kwestie te należy oceniać w każdym przypadku indywidualnie w zależności od kryteriów, jakim ma odpowiadać wnioskowana informacja oraz jakich czynności oraz środków wymaga jej wytworzenie.
W rozpoznawanej sprawie, uwzględniając powołaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji argumentację, nie można przyjąć, iż [...] domaga się uzyskania informacji publicznej przetworzonej.
Organ w zaskarżonym rozstrzygnięciu przyjął, iż dla zrealizowania wniosku skarżącej niezbędne jest dokonanie szeregu czynności, tj. wybranie akt prowadzonych postępowań kontrolnych oraz postępowań w sprawach nałożenia kar pieniężnych za wskazany okres, wyselekcjonowanie z wybranych akt postępowań kontrolnych i pokontrolnych, tych, które są prowadzone wobec przedsiębiorców telekomunikacyjnych i wyselekcjonowanie z wybranych akt określonego rodzaju postępowań, pism wskazanych przez wnioskodawcę, sporządzenie kopii ww. pism, sporządzenie odpowiedzi na pytanie, jak zakończyły się postępowania kontrolne lub pokontrolne. To z kolei wskazuje na potrzebę wytworzenia informacji jakościowo nowej, przy zaangażowaniu znacznych środków organizacyjnych, a wiec wiąże się z jej przetworzeniem.
Dostrzec jednak należy, iż poza udzieleniem odpowiedzi na powyższe pytanie, wnioskodawca domaga się udostępnienia informacji źródłowej, posiadającej walor dokumentu urzędowego (pkt 2, 4 i 6 wniosku). Natomiast potencjalna realizacja pkt 5 wniosku o udostępnienie kopii pism (decyzji, zaleceń pokontrolnych) kończących postępowania kontrolne przeprowadzone u przedsiębiorców telekomunikacyjnych obrazuje sposób zakończenia tych postępowań (pkt 4 i 5 wniosku stanowi rozwinięcie pytania 3 wniosku). Zatem [...] nie żąda udostępnienia jakościowo nowej informacji, a jedynie informacji już istniejącej, którą co do zasady należy odszukać w aktach postępowania, uporządkować i skopiować. Te zaś czynności są udziałem realizacji wniosku o udostępnienie informacji prostej.
Zdaniem Sądu samo zebranie wnioskowanych dokumentów, odpowiednie ich zestawienie i uszeregowanie według określonego kryterium (a takich czynności musiałby dokonać Prezes UKE rozpoznając wniosek skarżącej z dnia [...] lutego 2014 r.) nie jest cechą informacji przetworzonej, ale pracochłonnej. Jak podkreśla się w orzecznictwie, czasochłonność oraz trudności organizacyjno-techniczne lub biurowe, jakie wiążą się z przygotowaniem informacji publicznej, nie mogą zwalniać obowiązanych podmiotów z tego obowiązku (por. wyrok WSA w Opolu z 13 stycznia 2005 r., II SAB/Op 14/04, publ. (w:) I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Dostęp do informacji publicznej. Orzecznictwo sądów administracyjnych, LexisNexis 2007, s. 44), bowiem są to zwykłe czynności techniczne związane z rozpatrywaniem danego wniosku. Podkreślić w tym miejscu należy, iż z wniosku skarżącej nie wynikało, aby domagała się jakiejkolwiek analizy materiału źródłowego.
Samo zaś wyodrębnienie ze zbioru informacji niezbędnych do udostępnienia, ewentualnej anonimizacja i usunięcia danych prawnie chronionych oraz przygotowanie informacji zgodnie z wnioskiem w ocenie Sądu nie wymaga szczególnych intelektualnych wysiłków.
Ma rację organ twierdząc, iż w pewnych przypadkach szeroki zakres wniosku wymagający zgromadzenia, przekształcenia (poprzez zanonimizowanie) i sporządzenie dużej ilości określonych dokumentów może wymagać takich działań, które zakłócą normalny tok działania organu. Informacja wytworzona w ten sposób pomimo, iż składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną (patrz wyrok NSA z dnia 9 sierpnia 2011 r. sygn. akt I OSK 792/11 – publik. LEX nr 1094536). Jednakże w takim przypadku niezbędne jest wykazanie przez organ, że ze względu na przygotowanie dużej ilość informacji prostej, należy tę informacje zakwalifikować jako przetworzoną. Prezes UKE w swej argumentacji nie posłużył się jednak kryterium ilościowym. Nie wskazał nawet w przybliżeniu rzędu wielkości dokumentów niezbędnych do przygotowania w celu realizacji wniosku [...], jak też nie wskazał choćby ilości kontroli przeprowadzonych przez organ w przedsiębiorstwach telekomunikacyjnych w okresie objętych wnioskiem strony.
Powyższe, zdaniem Sądu, skutkuje uznaniem, iż organ w istocie, pomimo obszernego uzasadnienia decyzji, nie przedstawił przekonywujących argumentów, dlaczego uznaje żądaną informację za informację przetworzoną. Uchybienie to miało wpływ na wynik rozstrzygnięcia - spowodowało nieprawidłowe zastosowanie przez Prezesa UKE art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej.
Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, iż zaskarżona, jak i poprzedzająca ją decyzja, zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. oraz z naruszeniem art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Powyższe uchybienia czynią przedwczesną kwestię oceny konieczności wykazania (istnienia) szczególnej istotności dla interesu publicznego w uzyskaniu przez skarżącą wskazanej we wniosku informacji publicznej.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien uwzględnić powyższe rozważania i wskazania Sądu. W szczególności organ będzie obowiązany przeanalizować zakres żądania [...] w kontekście kryterium ilościowego wnioskowanej informacji prostej i dopiero wówczas rozstrzygnąć czy w sprawie mamy do czynienia z informacją publiczną przetworzoną.
Mając na uwadze powołane okoliczności, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c) w związku z art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku.
O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono mając na uwadze art. 152 powołanej ustawy procesowej, zaś o kosztach orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i 209 tej ustawy.