Uzasadnienie
Skarżący I. K. wnosząc odwołanie od decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w O. z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia pozwolenie na broń palną myśliwską, wystąpił jednocześnie z wnioskiem o zawieszenie postępowania administracyjnego do czasu rozstrzygnięcia postępowań w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawach karnych jego dotyczących o sygn. akt [...] i [...].
Komendant Główny Policji postanowieniem z dnia [...] września 2012 r. nr [...], działając na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 i art. 98 § 1 oraz art. 101 i art. 268a k.p.a., odmówił zawieszenia postępowania. W uzasadnieniu podał powołując się na treść art. 97 § 1, że nie zachodzą przesłanki do zawieszenia wymienione w trzech pierwszych punktach, zatem skupiono się na pkt 4, tj. gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W ocenie organu zawieszenie postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zasadne jest jedynie w sytuacji, gdy na przeszkodzie rozpatrzeniu sprawy administracyjnej co do jej istoty staje problem prawny (zagadnienie wstępne), od którego rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd zależne jest wydanie decyzji w sprawie administracyjnej. Waloru zagadnienia wstępnego nie ma zaś kwestia rozstrzygnięcia postępowań w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawach karnych o sygn. akt [...] i [...] dotyczących skarżącego, bowiem w obrocie prawnym znajdują się dwa prawomocne wyroki skazujące go za popełnienie przestępstw z art. 90 ustawy z dnia 7 lipca1994 r. - Prawo budowlane i z art. 91 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, co wypełnia znamiona dyspozycji art. 15 ust. 1 pkt 6 lit. a) ustawy o broni i amunicji, gdyż w świetle prawomocnych skazań za przestępstwo umyślne organ Policji jest zobowiązany rozstrzygnąć sprawę co do istoty decyzją administracyjną na podstawie art. 18 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 15 ust. 1 pkt 6 lit. a) tej ustawy.
Zgodnie bowiem z jej art. 18 ust. 1 pkt 2, właściwy organ Policji cofa pozwolenie na broń, jeżeli osoba, której takie pozwolenie wydano, należy do osób, o których mowa w art. 15 ust. 1 pkt 2 – 6. Natomiast z treści pkt 6 lit. a) wskazanego przepisu wprost wynika, że ustawodawca sam rozstrzygnął, iż osoba skazana za przestępstwo umyślne pozwolenia na broń posiadać nie może. Do oceny, czy w danej sprawie istnieje przesłanka do cofnięcia pozwolenia na broń wystarczy zatem ustalenie przez organ Policji, że osoba posiadająca pozwolenie na broń lub o nie się ubiegająca, jest skazana za przestępstwo, o którym mowa w art. 15 ust. 1 pkt 6 lit. a) ustawy. W przedmiotowej sprawie nie istniała zatem ani przed organem I instancji w dacie wydania przez ten organ decyzji, ani przed organem II instancji przeszkoda w zastosowaniu przepisów prawa materialnego, o której mowa w przepisie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. prawa procesowego.
Nie jest też możliwe zawieszenie postępowania w myśl art. 98 § 1 k.p.a., bowiem zgodnie z jego brzmieniem, organ administracji może zawiesić postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu. Ponieważ postępowanie administracyjne toczy się z urzędu, a nie na wniosek strony, nie jest spełniony jeden z warunków tego przepisu, dla którego zastosowania ustawodawca wymaga łącznego wystąpienia ich wszystkich. W postanowieniu pouczono również skarżącego o możliwości zwrócenia się z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy.
We wniosku z dnia 13 września 2012 r. do Komendanta Głównego Policji o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia zarzucając mu:
- I. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez zaniechanie dokładnego ustalenia stanu faktycznego i prawnego sprawy w przedmiocie przesłanek warunkujących obligatoryjne i fakultatywne zawieszenie postępowania,
- II. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 123 k.p.a., które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez nierozpoznanie wniosków dowodowych strony, dotyczących zasadności zawieszenia postępowania i nie wydanie w tym zakresie stosownego postanowienia,
- III. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na uznaniu, iż nie jest zagadnieniem wstępnym rozstrzygnięcie postępowań w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawach karnych o sygn. akt [...] i [...],
- IV. naruszenie art. 98 § 1 k.p.a., które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na przyjęciu, iż wniosek strony o zawieszenie postępowania nie wszczyna nowego postępowania.
Komendant Główny Policji postanowieniem z dnia [...] października 2012 r. nr [...], mając za podstawę art. 138 § 1 pkt 1, art. 144 w zw. z art. 98 i art. 97 § 1, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie z dnia [...] września 2012 r. i w uzasadnieniu – powołując się na argumentację w nim zawartą – podał, że zaskarżone postanowienie nie kończy sprawy merytorycznie, a jest jedynie formalną, "wpadkową" czynnością organu umożliwiającą jej merytoryczne rozpatrzenie. Postanowienie to dotyczy zatem kwestii nadania postępowaniu dalszego biegu i nie jest w żadnym razie orzeczeniem dotyczącym istoty sprawy. Decyzja merytoryczna, kończąca postępowanie w sprawie cofnięcia pozwolenia, jeszcze nie zapadła. I argumenty oraz żądania skarżącego nie mogą zostać rozpatrzone przez organ na tym etapie postępowania administracyjnego, gdyż odnoszą się do istoty sprawy dotychczas nie zakończonej i zostaną natomiast uwzględnione podczas rozpatrywania zasadności cofnięcia stronie pozwolenia na broń.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący I. K. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, przyznanie prawa pomocy poprzez zwolnienie go od kosztów sądowych w całości i zasądzenie kosztów postępowania na jego rzecz według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego zarzucając:
- I. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a., które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez zaniechanie dokładnego ustalenia stanu faktycznego i prawnego sprawy w przedmiocie przesłanek warunkujących obligatoryjne i fakultatywne zawieszenie postępowania,
- II. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 123 k.p.a. i w zw. z art. 140 k.p.a., które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez nierozpoznanie wniosków dowodowych strony, dotyczących zasadności zawieszenia postępowania i nie wydanie w tym zakresie stosownego postanowienia,
- III. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a., które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na uznaniu, iż nie jest zagadnieniem wstępnym rozstrzygnięcie postępowań w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawach karnych o sygn. akt [...] i [...],
- IV. naruszenie art. 98 § 1 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a., które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na przyjęciu, iż wniosek strony o zawieszenie postępowania nie wszczyna nowego postępowania.
W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie, wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.
Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie, jednakże z innych powodów, aniżeli podnosi skarżący. Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną i nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2).
W rozpoznawanej sprawie tymczasem, w dniu wydania zaskarżonego postanowienia zgodnie z treścią art. 101 § 3 k.p.a., w brzmieniu ukształtowanym art. 1 pkt 17 lit. "b" ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18), na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie, przy czym przed nowelizacją jego brzmienie sprowadzało się do treści, że na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie.
Jak stwierdza się w orzecznictwie, po wskazanej nowelizacji, aktualną treść art. 101 § 3 k.p.a. należy odczytywać w ten sposób, że zażalenie przysługuje wyłącznie na postanowienie o zawieszeniu postępowania oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2013 r. sygn. akt II OSK 2296/12) gdzie wyjaśniono m.in. że skoro w omawianym przepisie posłużono się zwrotem "w sprawie odmowy podjęcia postępowania", przez który ustawodawca rozumie jedynie postanowienia negatywne, to nie ma podstaw, aby w stosunku do postanowień "w sprawie zawieszenia postępowania" dokonywać wykładni rozszerzającej ten zwrot, zamiast ograniczać go wyłącznie do postanowień o zawieszeniu postępowania. Za koniecznością takiej interpretacji art. 101 § 3 k.p.a. przemawia również wykładnia celowościowa i systemowa, bowiem istotą jego nowelizacji było pozostawienie środka zaskarżenia na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne i jednocześnie wyłączenie możliwości zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego, a więc na postanowienia o odmowie zawieszenia oraz o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego.
Uzasadnienia takiego założenia należy doszukiwać się w zasadzie szybkości postępowania wyrażonej w art. 12 k.p.a., wymagającej od organu administracji publicznej wnikliwego i szybkiego działania w sprawie, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Postępowanie administracyjne co do zasady powinno być zakończone w terminach określonych w art. 35 k.p.a. Dodać również należy, jeśli chodzi o cel nowelizacji art. 103 § 3 k.p.a., że do porządku prawnego wprowadzono ponadto nowy rodzaj środka zaskarżenia, tj. skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania i cel ten został również "potwierdzony" nawiązującą do tej skargi ustawą z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. Nr 34, poz. 173).
Zatem powyższa konkluzja jest – zdaniem Sądu – zasadna, bowiem trudno przyjmować, aby racjonalny ustawodawca z jednej strony wprowadzał mechanizmy udrażniające przebieg postępowania, a z drugiej strony utrzymywał te, które mogą służyć jego przedłużaniu. Dodać należy ponadto, że strona niezadowolona z postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania, nie zostaje pozbawiona możliwości jego kontroli, bowiem zgodnie z treścią art. 142 k.p.a., wskazane wyżej rozstrzygnięcie można kwestionować w odwołaniu od decyzji i ewentualnie w skardze do sądu administracyjnego na decyzję organu drugiej instancji.
Ponadto na takie właśnie przyczyny wykluczenie zażalenia na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania wskazywano w uzasadnieniu rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Sejm RP VI kadencji, nr druku 2987) i ten sam argument przemawia również za wykluczeniem zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania.
Niezależnie od powyższego należy zwrócić uwagę na podobne regulacje dotyczące możliwości zaskarżenia postanowień w przedmiocie zawieszenia postępowania, które zawarto w procedurze sądowo – administracyjnej, bowiem zgodnie z brzmieniem art. 194 § 1 pkt 3 cytowanej już wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zażalenie do Naczelnego Sądu Administracyjnego przysługuje na postanowienie, którego przedmiotem jest zawieszenie postępowania i odmowa podjęcia zawieszonego postępowania, a w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie budzi żadnych wątpliwości fakt, że uregulowanie to nie dotyczy postanowień o odmowie zawieszenia postępowania (vide np.: postanowienie z dnia 15 września 2008 r. sygn. akt II OZ 856/08, z dnia 13 stycznia 2009 r. o sygn. akt II GZ 301/08 i z dnia 18 maja 2010 r. sygn. akt II OZ 407/10).
Wskazać ponadto należy, że przedstawiona powyżej argumentacja stanowi odzwierciedlenie kształtujących się na tle przedmiotowego zagadnienia poglądów Naczelnego Sądu Administracyjnego (vide: postanowienia z dnia 15 lutego 2013 r. sygn. akt II OSK 2921/12 oraz sygn. akt II OSK 2991/12; wyrok z dnia 8 maja 2013 r. sygn. akt I OSK 2148/11). Również orzecznictwo wojewódzkich sądów administracyjnych prezentuje zbieżny z powyższym pogląd (vide: postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 21 lutego 2012 r. sygn. akt II SA/Bk 513/11; postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 30 maja 2012 r. sygn. akt II SA/Gd 112/12; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 13 września 2012 r. sygn. akt II SA/Ke 464/12; postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 19 września 2012 r. sygn. akt II SA/Gd 715/11; postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 października 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 1443/12; postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 22 listopada 2012 r. sygn. akt II SA/Gd 208/12; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 lutego 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 991/12; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 14 lutego 2013 r. sygn. akt II SA/Gl 1165/12; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 26 sierpnia 2013 r. sygn. akt II SA/Gl 1134/13).
Zatem nie budzi wątpliwości w judykaturze, że na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania zażalenie nie przysługuje (vide: postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 29 września 2011 r. sygn. akt II SA/Bk 466/11, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 19 grudnia 2012 r. sygn. akt II SA/Gd 630/12, postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 26 kwietnia 2013 r. o sygn. akt II SA/Kr 159/13).
Innymi słowy mówiąc, zażalenie na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego w świetle art. 101 § 3 k.p.a., jest niedopuszczalne, a w konsekwencji wydane na skutek takiego niedopuszczalnego zażalenia postanowienie jest obarczone wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 126 i art. 144 kpa, jako wydane bez podstawy prawnej.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że skarżącemu nie przysługiwało prawo do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy od postanowienia Komendanta Głównego Policji z dnia [...] września 2012 r. nr [...] (wbrew zawartemu w nim pouczeniu), bowiem powyższe postanowienie zostało wydane już po wejściu w życie omówionej wcześniej nowelizacji art. 101 § 3 k.p.a., a w konsekwencji Komendant Główny Policji błędnie przyjął ów wniosek skarżącego do ponownego rozpatrzenia i utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Tymczasem winien był stwierdzić – na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a. – niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Skoro zaś tego nie uczynił, to zaskarżone postanowienie obarczone jest wadą nieważności i winno być wyeliminowane z obrotu prawnego.
Niezależnie od powyższego rozważyć należy, czy na postanowienie obarczone wadą nieważności, wydane na skutek niedopuszczalnego zażalenia, a zatem bez podstawy prawnej, przysługuje skarga do sądu administracyjnego, czy też powinna ona podlegać odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 cytowanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 2 ustawy, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie (wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy) albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Tymczasem w niniejszej sprawie zaskarżono postanowienie należące do kategorii tych, na które – jak wyżej wyjaśniono – nie przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Biorąc pod uwagę art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 1 § 1 i § 2 i art. 3 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należy – z woli ustawodawcy, w tym konstytucyjnego – szeroko wykładać zakres kognicji sądów administracyjnych, tak aby zrealizować skutecznie prawo jednostki do sądu (art. 45 ust. 1 w zw. z art. 77 ust. 2 Konstytucji RP) oraz urzeczywistniać zasady państwa praworządnego (art. 2), przez kompleksową, holistyczną, skuteczną kontrolę administracji publicznej. Nie budzi wątpliwości, że – co należy szczególnie podkreślić – niezgodne z zasadą państwa prawnego byłoby odrzucenie przez sąd administracyjny wniesionej prawidłowo skargi na akt administracyjny, co w konsekwencji skutkowałoby utrzymaniem w obrocie prawnym aktu nieważnego, wydanego bez podstawy prawnej.
Wobec powyższego na zasadzie a minori ad maius z art. 3 § 2 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stwierdzić należy, że skoro skarga do sądu administracyjnego przysługuje na postanowienia wydane przez organ na skutek zażalenia (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy), które stronie przysługuje, to tym bardziej skarga ta jest dopuszczalna na postanowienia wydane w drugiej instancji na skutek niedopuszczalnego zażalenia (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy), a zatem skrajnie wadliwe – pozbawione podstawy prawnej, co jest wyróżnioną przez ustawodawcę przyczyną ich nieważności.
Zatem sąd administracyjny, którego rolą ustrojową jest stanie na straży praworządności i sprawiedliwości, pozostaje zobowiązany do merytorycznego rozpatrzenia skargi na taki akt, a następnie wyeliminowania go z obrotu prawnego przez stwierdzenie jego nieważności.
W tym stanie rzeczy, na mocy art. 145 § 1 pkt w zw. z art. 152 i w zw. z art. 132, a w sprawie kosztów na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 i w zw. z art. 209 cytowanej już wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz na podstawie § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu, należało orzec jak w sentencji wyroku.