Uzasadnienie
Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawiał się następująco.
L. O. (dalej: "skarżący") jest funkcjonariuszem Straży Granicznej w służbie stałej od [...] czerwca 2001 r. Obowiązki służbowe pełni w [...] Oddziale Straży Granicznej w [...]. Od [...] maja 2011 r. posiada stopień starszego oficera, a w okresie od [...]kwietnia 2006 r. do [...] lutego 2009 r. oraz od [...] października 2013 r. do nadal zajmuje stanowisko służbowe zaszeregowane do stopnia etatowego komandora podporucznika.
Od [...] maja 1999 r. skarżący jest właścicielem lokalu mieszkalnego nr [...] w [...] przy ul. [...] o powierzchni użytkowej 42,10 m2 i powierzchni mieszkalnej 28,60 m2 (vide akt notarialny Rep. [...] nr [...] z [...] maja 1999 r.). Natomiast w dniu [...] lutego 2018 r. skarżący wraz małżonką nabył lokal mieszkalny nr [...] w [...] przy ul. [...] o powierzchni użytkowej 26,30 m2 i powierzchni mieszkalnej 16,48 m2 (vide akt notarialny Rep. [...] nr [...] z [...] lutego 2018 r.). Ponadto w drodze dziedziczenia ustawowego skarżący nabył 1/6 udziału w lokalu mieszkalnym nr [...] położonym w [...] przy ul. [...]o powierzchni użytkowej 47,90 m2 i powierzchni mieszkalnej 28,90 m2 (vide akt notarialny Rep. [...] nr [...] z [...] października 2016 r.).
Na podstawie oświadczeń skarżącego o ustaleniu uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w [...], skarżący od 2000 r. pobierał świadczenie finansowe w postaci równoważnika pieniężnego. Ostatnie dwa tego rodzaju świadczenia wypłacono mu na podstawie decyzji Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej (dalej: "Komendant MO SG", "organ pierwszej instancji") z [...] listopada 2017 r. nr [...] w kwocie 815 zł oraz z [...] października 2018 r. nr [...] w kwocie 835 zł.
Natomiast [...] marca 2019 r. skarżący wystąpił do organu pierwszej instancji z wnioskiem o przydział lokalu mieszkalnego, składając oświadczenie do ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego spełniającego normy zaludnienia.
Mając na uwadze, że na dzień złożenia wniosku o przydział lokalu mieszkalnego (tj. [...] marca 2019 r.) skarżący posiadał w [...] przy ul. [...] dwa lokale mieszkalne o powierzchni mieszkalnej odpowiednio 28,60 m2 (nr [...] w budynku o nr 13A/) i 16,48 m2 (nr [...] w budynku o nr [...]), a powierzchnia ta, łącznie, odpowiadała przysługującym mu 5 normom zaludnienia, Komendant MO SG decyzją z [...] kwietnia 2019 r. nr [...] odmówił mu przydziału lokalu mieszkalnego. Rozstrzygnięcie to utrzymał w mocy Komendant Główny Straży Granicznej (dalej: "KGSG", "organ odwoławczy", "organ drugiej instancji") decyzją z [...] czerwca 2019 r. nr [...].
Jednocześnie decyzją z [...] kwietnia 2019 nr [...] Komendant MO SG przyznał skarżącemu równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego w wysokości 14,40 zł dziennie od [...] marca 2016 r. do [...] lutego 2018 r. Od powyższej decyzji skarżący wniósł odwołanie, kwestionując ustalenie organu, iż jego roszczenia o wypłatę zaległego świadczenia za brak lokalu mieszkalnego od [...] kwietnia 2006 r. do [...] lutego 2009 r. oraz od [...] maja 2011 r. do [...] marca 2016 r. uległo przedawnieniu.
Po rozpatrzeniu odwołania, KGSG decyzją z [...] czerwca 2019 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji i przyznał skarżącemu równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego w wysokości 14,40 zł dziennie od [...] marca 2016 r. do [...] lutego 2018 r. Zdaniem organu odwoławczego, Komendant MO SG zasadnie uznał, że od [...] kwietnia 2006 r. do [...] lutego 2009 r. oraz od [...] maja 2011 r. do [...] lutego 2018 r. spełnione były przesłanki do przydziału skarżącemu lokalu mieszkalnego, zgodnego z przysługującymi normami, ale brak w tej dacie wniosku spowodował, iż odpowiednia decyzja nie mogła być wydana, a w konsekwencji nie powstało prawo do przydziału lokalu mieszkalnego lub jego substytutu jakim jest równoważnik za brak lokalu mieszkalnego. Jednakże organ drugiej instancji dostrzegł, że w zaskarżonej decyzji błędnie wskazano jako podstawę przedawnienia art. 111 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej - Dz. U. z 2020 r., poz. 305 ze zm.; dalej: "ustawa o SG" (zamiast art. 118 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny – Dz. U. z 2020 r., poz. 1740 ze zm.; dalej: "k.c.").
Z tej przyczyny KGSG uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł co do istoty sprawy, powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 15 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Wa 1369/17, w którym stwierdzono: "skoro organ odwoławczy uznał, że w sprawie miał zastosowanie art. 118 Kc, to powinien na podstawie art. 138 § 1 pkt Kpa uchylić zaskarżoną decyzję w całości i w tym zakresie orzec co do istoty, a nie utrzymać w mocy decyzję organu pierwszej instancji" (orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl).
Następnie pismem z [...] września 2019 r. skarżący został zawiadomiony przez organ pierwszej instancji o wszczęciu wobec niego postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia jego uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont lokalu za 2017 r. i 2018 r. Natomiast pismem z [...] września 2019 r. zawiadomiono skarżącego o zakończeniu postępowania i możliwości wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego w terminie 7 dni.
Decyzją z [...] października 2019 r. nr [...] Komendant MO SG, działając na podstawie art. 95 ustawy o SG w związku z § 2 pkt 2, § 8, § 9 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i warunków przyznawania funkcjonariuszom Straży Granicznej równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych warunków jego zwrotu, a także sposobu postępowania w przypadku wystąpienia zbiegu uprawnień do jego otrzymania (Dz. U. z 2002 r. Nr 120, poz. 1028 ze zm.; dalej: "rozporządzenie"), a także art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020, poz. 256 ze zm.; dalej: "k.p.a."), orzekł o zwrocie nienależnie pobranego przez skarżącego równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za rok 2017 w wysokości 815 zł oraz za rok 2018 w wysokości 835 zł.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji wskazał, że skarżący od dnia, w którym uzyskał uprawnienie do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego za okres od [...] marca 2016 r. do [...] lutego 2018 r., obowiązany był niezwłocznie zawiadomić o zmianie mającej wpływ na jego uprawnienie do otrzymania równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za rok 2017 i za rok 2018. Skarżący nie wykonał obowiązku przewidzianego w § 8 rozporządzenia, wobec czego zaistniały przesłanki określone w § 9 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia uzasadniające nakazanie zwrotu równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za rok 2017 w wysokości 815 zł i za rok 2018 w wysokości 835 zł.
Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego od decyzji pierwszoinstancyjnej, KGSG decyzją z [...] grudnia 2019 r. nr [...], w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 95 ustawy o SG, jak również § 2 pkt 2, § 8 oraz § 9 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 rozporządzenia, utrzymał w mocy decyzję Komendanta MO SG.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy zaakcentował, że na dzień [...] stycznia 2017 r. i na dzień [...] stycznia 2018 r. skarżący posiadał uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, co zostało potwierdzone decyzją Komendanta MO SG z [...] kwietnia 2019 r., a następnie prawomocną decyzją KGSG z [...] czerwca 2019 r.
Organ drugiej instancji wyjaśnił, iż Komendant MO SG nie zarzuca skarżącemu umyślnego działania w kontekście obowiązku wynikającego z § 8 rozporządzenia, gdyż z okoliczności sprawy należy wnioskować, że skarżący nie miał pełnej wiedzy i świadomości prawnej o przysługujących uprawnieniach mieszkaniowych, które nie są przyznawane z urzędu, lecz na wniosek funkcjonariusza. Ubieganie się przez skarżącego o wypłatę równoważnika za remont zajmowanego lokalu przy jednoczesnym przedłożeniu aktu notarialnego nabycia własnościowego lokalu, wskazywało organowi pierwszej instancji, że potrzeby mieszkaniowe skarżącego są zaspokojone i w związku z tym organ nie dokonał szczegółowej analizy uprawnień, jaka ma miejsce w przypadku złożenia oświadczenia w sprawie uzyskania równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. Powyższe okoliczności nie dają podstaw do odstąpienia od dochodzenia przez organ zwrotu świadczenia pobranego nienależnie.
Brak jest też podstawy prawnej do uznania, że roszczenie z tytułu zwrotu nienależnie pobranego świadczenia wygasło. Kwestie służby w SG, w tym świadczeń mieszkaniowych, mają charakter stosunku administracyjnego opartego na k.p.a., uregulowanego w przepisach szczególnych, tj. w ustawie o SG i aktach wykonawczych wydanych na jej podstawie, w związku z powyższym nie mają do nich zastosowania wprost przepisy k.c. oraz Kodeksu pracy powołane przez skarżącego w odwołaniu.
Powyższa decyzja KGSG z [...] grudnia 2019 r. stała się przedmiotem skargi skarżącego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Komendanta MO SG z [...] października 2019 r.; wstrzymanie wykonania decyzji organów obu instancji; rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym; a także zasądzenie kosztów postępowania na jego rzecz według norm przepisanych.
Zaskarżonemu rozstrzygnięciu skarżący zarzucił naruszenie:
- 1) przepisów prawa materialnego, tj. art. 95 ust. 1 i 2 ustawy o SG w związku z § 2 pkt 2 rozporządzenia poprzez ich błędne zastosowanie, a w szczególności bezzasadne uznanie, że uzyskany przez skarżącego równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za 2017 r. i 2018 r. otrzymał nienależnie i winien go zwrócić, gdyż w tym samym czasie posiadał uprawnienie do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz że jego celem jest jednoczesne otrzymywanie obu równoważników;
- 2) przepisów prawa materialnego, tj. art. 95 ust. 1 i 2 ustawy o SG w związku z § 8 i § 9 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 rozporządzenia poprzez jego błędne zastosowanie, a w szczególności bezzasadne uznanie, że nie posiadał uprawnień do uzyskania równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za 2017 r. i 2018 r., że nie zawiadomił organu o zmianie mającej wpływ na uprawnienie do jego otrzymania, tj. uzyskaniu uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, oraz że powinien zwrócić równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za rok 2017 w kwocie 815 zł oraz za rok 2018 w kwocie 835 zł;
- 3) przepisów prawa materialnego, tj. art. 409 k.c. w związku z art. 300 i art. 5 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy (Dz. U. z 2020 r., poz. 1320 ze zm.; dalej: "k.p.") w związku z art. 32 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. - Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2009 r. Nr 114, poz. 946; dalej: "Konstytucja RP") poprzez ich niezastosowanie, a w szczególności bezzasadne uznanie, że do roszczeń organu wobec jego osoby nie mają zastosowania przepisy k.c. o wygaśnięciu obowiązku zwrotu przyznanej korzyści lub jej równowartości z uwagi na jej zużycie lub utratę, pomimo że przepis ten jednoznacznie wskazuje, iż do spraw nieunormowanych przepisami prawa pracy do stosunku pracy (w tym na podstawie mianowania) stosuje się przepisy k.c.;
- 4) przepisów prawa procesowego, tj. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji, pomimo istnienia przesłanek do jej uchylenia i umorzenia postępowania dotyczącego zwrotu przez skarżącego na rzecz organu równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za rok 2017 i za rok 2018;
- 5) przepisów prawa procesowego, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez niezebranie i nierozważenie całego materiału dowodowego; dowolną, a nie swobodną ocenę dowodów, a w konsekwencji niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż skutkowało błędnym uznaniem przez organ, że przyznany skarżącemu równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za rok 2017 i za rok 2018 był wypłacony nienależnie oraz że skarżący jest zobowiązany do jego zwrotu pomimo, że obowiązek ten uległ wygaśnięciu.
W odpowiedzi na skargę KGSG wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Postanowieniem z 1 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 407/20, Sąd odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Komendanta MO SG z [...] października 2019 r. nr [...]. Orzeczenie to nie zostało zaskarżone przez żadną ze stron postępowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
W świetle art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.; dalej: "ustawa o covid"), przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.
Nadto wedle rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 października 2020 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r., poz. 1829), począwszy od 17 października 2020 r. m.st. Warszawa, będące siedzibą tut. Sądu, zostało objęte strefą czerwoną. Powyższe oznacza, że odpowiednie zastosowanie znajduje również zarządzenie nr 39 Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: "NSA") z dnia 16 października 2020 r. w sprawie odwołania rozpraw oraz wdrożenia w NSA działań profilaktycznych służących przeciwdziałaniu potencjalnemu zagrożeniu zakażenia wirusem SARS-CoV-2 w związku z objęciem m.st. Warszawy obszarem czerwonym (§ 1 w związku z § 3 tego zarządzenia).
Uwzględniając z jednej strony powyższe regulacje, a z drugiej strony brak technicznych możliwości przeprowadzenia rozprawy zdalnie z udziałem stron oraz konieczność rozpoznania wniesionej w niniejszej sprawie skargi, sprawa została skierowana na posiedzenie niejawne w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy o covid, o czym zawiadomiono strony postępowania pismami Sądu z [...] stycznia 2021 r.
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja i utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji odpowiadają prawu.
Zgodnie z art. 95 ust. 1 ustawy o SG funkcjonariuszowi przysługuje równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Kwestie wysokości i warunków przyznawania funkcjonariuszom Straży Granicznej równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych warunków jego zwrotu, a także sposobu postępowania w przypadku wystąpienia zbiegu uprawnień do jego otrzymania reguluje rozporządzenie wydane na podstawie art. 95 ust. 2 ustawy o SG.
Według § 2 rozporządzenia, równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego przyznaje się pod warunkiem:
- 1) niepodnajmowania lokalu lub domu, o których mowa w § 1 ust. 1 pkt 1-5, w całości lub w części,
- 2) braku uprawnień funkcjonariusza lub jego małżonka do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego,
- 3) niekorzystania przez funkcjonariusza w służbie przygotowawczej z zakwaterowania w pokoju gościnnym lub internacie Straży Granicznej,
- 4) złożenia dokumentu potwierdzającego posiadanie tytułu prawnego przez funkcjonariusza lub członka jego rodziny do lokalu (domu), o którym mowa w § 1 ust. 1 pkt 1-5 i ust. 2 pkt 2.
Warunki wymienione w wyż. cyt. przepisie muszą być spełnione łącznie.
W myśl § 4 rozporządzenia uprawnienie do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego oraz jego wysokość ustala się każdemu funkcjonariuszowi na dzień 1 stycznia danego roku.
§ 8 rozporządzenia nakłada na funkcjonariusza obowiązek niezwłocznego zawiadomienia o każdej zmianie mającej wpływ na uprawnienie do otrzymania równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego albo na jego wysokość. Zawiadomienia dokonuje się przez złożenie oświadczenia mieszkaniowego, o którym mowa w § 6.
Przepisy § 9 rozporządzenia stanowią, że kwota równoważnika pieniężnego wypłaconego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego podlega zwrotowi w razie jej nienależnego pobrania na skutek:
- 1) podania nieprawdziwych danych w oświadczeniu, o którym mowa w § 6, mających wpływ na istnienie uprawnienia do tego równoważnika lub na jego wysokość,
- 2) niewykonania obowiązku, o którym mowa w § 8 (ust. 1).
W razie nienależnego pobrania przez funkcjonariusza równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego organ, o którym mowa w § 7, wydaje decyzję o jego zwrocie (ust. 2).
Z akt administracyjnych sprawy jednoznacznie wynika, iż do [...] lutego 2018 r. (włącznie) skarżący, posiadający od [...] maja 2011 r. stopień starszego oficera, jako wyłączny właściciel lokalu mieszkalnego nr [...] położonego w [...] przy ul. [...], liczącego 42,10 m2 powierzchni użytkowej i 28,60 m2 powierzchni mieszkalnej, w którym zamieszkiwał z żoną i dwiema córkami (urodzonymi w 2008 r.), był uprawniony do 5 norm zaludnienia, co odpowiada powierzchni mieszkalnej lokalu od 35 do 50 m2. Skoro powierzchnia mieszkalna zajmowanego przez niego i jego rodzinę lokalu wynosiła 28,60 m2, to nie mieściła się w dolnej granicy ww. przedziału.
W konsekwencji prawidłowo ustaliły organy obu instancji, że od [...] marca 2016 r. do [...] lutego 2018 r. (włącznie) skarżący nie posiadał lokalu mieszkalnego w rozumieniu przepisów ustawy o SG, a zatem w ww. okresie przysługiwało mu świadczenie w postaci równoważnika za brak lokalu. Jednak skarżący o takie świadczenie wystąpił dopiero 5 marca 2019 r. Natomiast w latach 2000-2018 pobierał równoważnik za remont lokalu nr [...] przy ul. [...] w [...], podając w stosownych oświadczeniach, iż nie pobiera równoważnika za brak lokalu.
Sytuacja lokalowa skarżącego i jego rodziny uległa zmianie [...] lutego 2018 r. kiedy to skarżący wraz z małżonką nabył kolejny lokal mieszkalny, co skutkowało zwiększeniem posiadanej całkowitej powierzchni mieszkalnej do 45,08 m2.
Postępowanie wszczęte na wniosek skarżącego z [...] marca 2019 r. o przyznanie równoważnika za brak lokalu zakończyło się ostatecznie i prawomocnie decyzją KGSG z [...] czerwca 2019 r. przyznającą mu to świadczenie za okres od [...] marca 2016 r. do [...] lutego 2018 r. w wysokości 14,40 zł dziennie. Trafnie przyjął organ odwoławczy trzyletni okres przedawnienia, jednak – zdaniem tut. Sądu – błędnie podał jako podstawę art. 118 k.c., powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 15 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Wa 1369/17, który wcale nie przesądza jaką podstawę przedawnienia należy zastosować, a jedynie wskazuje, iż w przypadku przyjęcia art. 118 k.c. należało wydać w sprawie inne rozstrzygnięcie.
W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, rację trzeba przyznać organowi pierwszej instancji, który wywiódł trzyletni termin przedawnienia z art. 111 ust. 1 ustawy o SG. Wedle tego przepisu, roszczenia z tytułu prawa do uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne. Zatem przepis ten znajduje zastosowanie nie tylko do uposażenia i świadczeń pieniężnych, ale także do wszystkich innych należności pieniężnych wynikających z ustawy pragmatycznej, w tym równoważnika za brak lokalu i równoważnika za remont lokalu.
Niezależnie jednak od przyjętej podstawy prawnej, roszczenie skarżącego, zgłoszone wnioskiem z [...] marca 2019 r., w odniesieniu do okresu sprzed 3 lat, czyli przed [...] marca 2016 r., uległo przedawnieniu. Stosowne regulacje wagi ustawowej nie stoją na przeszkodzie przyznaniu danego świadczenia pieniężnego także za okres poprzedzający złożenie wniosku, gdyż uprawnienie powiązane jest ze spełnieniem określonych warunków ustawowych, a możliwość uzyskania równoważnika pieniężnego ograniczają wyłączenie reguły dotyczące przedawnienia roszczeń.
Przyznanie skarżącemu równoważnika za brak lokalu za nieobjęty przedawnieniem okres od [...] marca 2016 r. do [...] lutego 2018 r. (czyli do dnia poprzedzającego zwiększenie powierzchni mieszkaniowej do wymiaru odpowiadającego 5 normom zaludnienia) wyklucza możliwość jednoczesnego pobierania przez niego w ww. okresie równoważnika za remont lokalu. Trzyletni termin przedawnienia względem tego ostatniego świadczenia uniemożliwił organom domagania się jego zwrotu za wcześniejsze lata, w których skarżący pobierał równoważnik za remont lokalu (co czynił od 2000 r.)
Chybione są zarzuty skarżącego odnośnie zastosowania przepisów k.c. i k.p. Należy podzielić stanowisko KGSG zaprezentowane w odpowiedzi na skargę, że uprawnienia mieszkaniowe funkcjonariuszy Straży Granicznej są kompleksowo uregulowane w przepisach ustawy o SG, zatem nie potrzeby posiłkowania się przepisami innych ustaw. Dla stosunków służbowych, będących podstawą pełnienia służby w określonej formacji mundurowej, cechą szczególną jest podległość służbowa, która sprawia, że w stosunku służbowym nie występuje równorzędność podmiotów typowa dla zobowiązaniowego stosunku pracy. W wyroku z 23 września 1997 r., sygn. akt K 25/96 (publ. OTK 1997, Nr 3–4, poz.
36) Trybunał Konstytucyjny wskazał, że specyfika służby w formacjach zmilitaryzowanych obejmuje wykonywanie zadań w nielimitowanym czasie pracy i trudnych warunkach związanych nierzadko z bezpośrednim narażeniem życia i zdrowia, zaś w wyroku z 14 grudnia 1999 r., sygn. akt SK 14/98 (publ. OTK 1999, Nr 7, poz. 163) Trybunał Konstytucyjny podkreślił, iż pełna dyspozycyjność i zależność od władzy służbowej to cechy charakterystyczne dla stosunków służbowych w formacjach zmilitaryzowanych (por. też wyrok NSA z 14 września 2007 r., sygn. akt I OSK 1763/06, a także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 10 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Wa 1264/06). Zatem nie można porównywać stosunku służbowego w służbie mundurowej do relacji cywilnoprawnej opartej na równorzędnym położeniu stron.
Funkcjonariusz nie jest pracownikiem w rozumieniu art. 2 k.p. i nie ma wobec niego zastosowania zasada subsydiarnego stosowania przepisów k.p. na mocy ogólnej klauzuli zawartej w art. 5 k.p. Stosunek służbowy funkcjonariusza Straży Granicznej nawiązuje się na podstawie mianowania złożonego z dwóch elementów: aktu mianowania oraz dobrowolnego zgłoszenia do służby, przy czym akt mianowania nie jest aktem w rozumieniu art. 76 k.p. W wyroku z 24 stycznia 2008 r., sygn. akt I OSK 1903/06, NSA zaakcentował, iż przepisy ustawy o SG zawierają pełną regulację przebiegu służby, awansu, praw i obowiązków funkcjonariuszy, uprawnień lokalowych, uposażeń i odpowiedzialności dyscyplinarnej, a ustawodawca w żadnej kwestii nie przewiduje odesłania do stosowania przepisów k.p.
Na organach prowadzących postępowanie nie ciążył również obowiązek pouczania skarżącego o przysługujących mu uprawnieniach mieszkaniowych. Równoważnik za brak lokalu, podobnie jak równoważnik za remont lokalu, to uprawnienie podmiotowe. Z przysługującego uprawnienia funkcjonariusz może, ale nie musi skorzystać; jest to zależne od jego woli. Ustawa o SG reguluje podstawowe prawa i obowiązki funkcjonariusza, a więc by móc w sposób prawidłowy pełnić służbę, każdy funkcjonariusz Straży Granicznej powinien ją znać, w dobrze pojętym własnym interesie. Jeśli zaś funkcjonariusz nie interesuje się własną pragmatyką służbową, do której ma dostęp, to ewentualnych negatywnych skutków tego zaniechania nie może skutecznie przerzucać na organ.
Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie znalazł podstaw do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji i dlatego na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.