Uzasadnienie
Komendant Powiatowy Policji w G. decyzją z dnia [...] maja 2005 r., utrzymał w mocy opinię służbową wydaną wobec skarżącego M.C. przez Naczelnika Sekcji Kryminalnej Komendy Powiatowej Policji w G. w dniu [...] kwietnia 2005 r.
Wnioskiem z dnia 22 lipca 2009 skierowanym do [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji i uzupełnionym pismami z dnia 17 sierpnia, 25 sierpnia, 10 września oraz 7 grudnia 2009 r., skarżący zwrócił się w trybie art. 156 § 1 pkt 2, 5 i 7 k.p.a. w zw. z art. 157 § 1 i 2 k.p.a. o stwierdzenie nieważności opisanej już wyżej decyzji z dnia [...] maja 2005 r. i decyzji ją poprzedzającej. W uzasadnieniu wniosku stwierdził m.in., że orzecznictwo zarówno Trybunału Konstytucyjnego, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje, iż opinie służbowe policjantów oraz wydawane w związku z nimi decyzje są decyzjami administracyjnymi, które podlegają kontroli w postępowaniu administracyjnym oraz przed sądami administracyjnymi. Wskazał ponadto, że zarówno decyzja Komendanta Powiatowego Policji w G. w przedmiocie opinii służbowej (decyzja administracyjna organu II instancji), jak i opinia służbowa (decyzja administracyjna organu I instancji) są nieważne, jako że wydane zostały z rażącym naruszeniem prawa.
Ponadto powołał się na liczne naruszenia przepisów regulujących sporządzanie opinii służbowych policjantów, w szczególności rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 czerwca 2002 r. w sprawie opiniowania służbowego funkcjonariuszy Policji oraz wzoru formularza opinii służbowej (Dz. U. Nr 98, poz. 890 ze zm.).
[...] Komendant Wojewódzki Policji z siedzibą w R. decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...], działając na podstawie art. 157 § 3 k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji. W uzasadnieniu stwierdził, że sporna decyzja z dnia [...] maja 2005 r. była już przedmiotem skargi skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który postanowieniem z dnia 26 lipca 2005 r. sygn. akt II SA/Wa 1245/05, odrzucił skargę jako niedopuszczalną. Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 20 lutego 2009 r. sygn. akt II SA/Wa 1517/08, odrzucił skargę o wznowienie postępowania sądowego w sprawie zakończonej postanowieniem z dnia 26 lipca 2005 r. sygn. akt II SA/Wa 1245/05 wskazując, że jest ona niedopuszczalna.
Zatem w sprawie skarżącego zapadły już dwa orzeczenia sądowe i stosownie do treści art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.
W odwołaniu z dnia 29 grudnia 2009 r. od powyższej decyzji do Komendanta Głównego Policji uzupełnionym pismem z dnia 4 stycznia 2010 r., skarżący zarzucił jej rażące naruszenie prawa i jego zdaniem doszło do naruszenia art. 157 § 3 k.p.a. w zw. z art. 170 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 2, 45, 77 i art. 78 Konstytucji RP, a także art. 156 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że postanowienia o odrzuceniu skargi stanowią orzeczenia prawomocne, podczas gdy takie orzeczenia nie są orzeczeniami, o których mowa w art. 170 P.p.s.a., gdyż postanowienie odrzucające skargę nie jest równoznaczne z oddaleniem skargi w formie wyroku.
Ponadto wskazał na naruszenie art. 157 § 3 w zw. z art. 2, art. 7 Konstytucji RP oraz w zw. z m.in. art. 7, 9, 10 i art. 40 § 1 k.p.a., poprzez przeprowadzenie wadliwej kontroli działalności administracyjnej organu Policji wyrażającej się w odmowie wszczęcia postępowania w sprawie decyzji wydanej z rażącym naruszeniem art. 7 i art. 9 k.p.a. Niezależnie od powyższego zarzucił organowi naruszenie przepisów art. 8 i in. k.p.a. oraz art. 2 i art. 7 Konstytucji RP. W uzasadnieniu natomiast podniósł, że odrzucenie skargi oznacza, iż Sąd nie zajmował się merytorycznym rozpoznaniem sprawy i w takiej sytuacji można wnosić o stwierdzenie nieważności decyzji.
Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] marca 2010 r. nr [...], mając za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu – powołując się na argumentację wskazaną już przez organ pierwszej instancji – stwierdził, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucając postanowieniem z dnia 26 lipca 2005 r. skargę na decyzję Komendanta Powiatowego Policji w G. z dnia [...] maja 2005 r. wskazał, iż jest ona niedopuszczalna, gdyż sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Z tego mianowicie powodu, że brak było decyzji administracyjnej, do badania której sąd byłby uprawniony. Dlatego stwierdzenie przez organ administracji, iż poddany formalnoprawnej analizie sądu dokument z dnia [...] maja 2005 r. jest decyzją administracyjną, stanowiłoby w rzeczywistości obejście prawomocnego postanowienia sądu z dnia 26 lipca 2005 r., co należy uznać za niedopuszczalne.
Niezależnie od powyższego wskazano, że kwestia opiniowania służbowego policjantów została kompleksowo uregulowana w art. 35 ustawy o Policji i wydanym na jego podstawie rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 czerwca 2002 r. w sprawie opiniowania służbowego funkcjonariuszy Policji oraz wzoru formularza opinii służbowej, przy czym w powołanych unormowaniach brak jest odesłania do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie nimi nieuregulowanymi. Przepisy te nie przewidują również możliwości wzruszenia ostatecznej opinii służbowej w trybie stwierdzenia jej nieważności, bądź wznowienia procedury okresowego opiniowania służbowego policjanta. Z powołanych powodów w aktualnie obowiązującym stanie prawnym nie ma możliwości wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta Powiatowego Policji w G. z dnia [...] maja 2005 r.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący M.C. wniósł o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji oraz o zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Komendanta Powiatowego Policji w G. z dnia [...] maja 2005 r. zarzucając naruszenie zakazu reformationis in peius poprzez rozszerzenie przez organ odwoławczy podstaw odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, polegające na wskazaniu, że decyzja z dnia [...] maja 2005 r. nie jest decyzją administracyjną. Jest to również – zdaniem skarżącego – naruszenie zasady dwuinstancyjności, uregulowanej w art. 15 i art. 136 k.p.a., jak także naruszenie art. 138 k.p.a..
Niezależnie od powyższego skarżący powołał się na zarzuty stawiane w odwołaniu od decyzji organu I instancji uznając również za błędne i bezzasadne przyjęcie przez Komendanta Głównego Policji, że sporna decyzja i decyzje ją poprzedzające, nie są decyzjami administracyjnymi. Powyższe stanowi naruszenie, m.in. § 10 i § 11 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie opiniowania służbowego funkcjonariuszy Policji oraz wzoru formularza opinii służbowej, a także stoi w sprzeczności z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego oraz sądów administracyjnych.
W pismach uzupełniających z dnia 23 kwietnia 2010 r. i z dnia 28 maja 2010 r., skarżący podtrzymał swoje stanowisko.
W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie, wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 czerwca 2010 r. sygn. akt II SA/Wa 603/09, uchylił zaskarżoną oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
W wyniku skargi kasacyjnej organu, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 10 marca 2011 r. sygn. akt I OSK 1576/10, uchylił zaskarżony wyrok i sprawę przekazał Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu stwierdzono m.in., że "Sąd I instancji nie dokonał kontroli zaskarżonej decyzji w pełnym zakresie, ograniczając się wyłącznie do kwestii dotyczącej mocy wiążącej postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 lipca 2005 r. sygn. II SA/Wa 1245/05 odrzucającego skargę M.C. na decyzję Komendanta Powiatowego Policji w G. z dnia [...] maja 2005 r. w przedmiocie opinii służbowej.
Sąd I instancji wydając zaskarżony wyrok zupełnie pominął w swoich rozważaniach zagadnienie mające istotne znaczenie dla oceny legalności decyzji o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] maja 2005 r. jakim jest prawny charakter decyzji w przedmiocie okresowej opinii służbowej, o jakiej mowa w art. 35 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.). Zgodnie z wymienionym przepisem policjant podlega okresowemu opiniowaniu służbowemu. Policjant zapoznaje się z opinią służbową w ciągu 14 dni od jej sporządzenia; może on w terminie 14 dni od zapoznania się z opinią wnieść odwołanie do wyższego przełożonego. Szczegółowe zasady i tryb opiniowania określone zostały w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 czerwca 2002 r. w sprawie opiniowania służbowego funkcjonariuszy Policji oraz wzoru formularza opinii służbowej (Dz. U. Nr 98, poz. 890 ze zm.). W myśl § 11 rozporządzenia w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji z dnia [...] maja 2005 r. przełożony właściwy do rozpatrzenia odwołania, po zapoznaniu się ze sprawozdaniem komisji:
- 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną opinię albo
- 2) uchyla zaskarżoną opinię w całości lub w części i poleca wydanie nowej opinii, wskazując, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy jej wydawaniu.
W postanowieniu z dnia 26 lipca 2005 r. sygn. akt II SA/Wa 1245/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyraził pogląd, zgodnie z którym okresowa opinia służbowa nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu Kpa. Takie też stanowisko prezentuje Komendant Główny Policji, co jego zdaniem oznacza, że w sprawie nawet gdyby nie zapadło postanowienie z dnia 26 lipca 2005 r. brak było przedmiotowych przesłanek do wszczęcia postępowania w przedmiocie nieważności decyzji z dnia [...] maja 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie odniósł się w ogóle do tej kwestii, co mogło mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Gdyby bowiem Sąd I instancji podzielał stanowisko organu, to dokonana przez Sąd prawidłowa z resztą ocena mocy wiążącej postanowienia z dnia 26 lipca 2005 r. nie powinna prowadzić do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa. (...) Ponieważ jak podkreślono wcześniej Sąd I instancji nie zajął stanowiska w tym zakresie, czego wyrazem jest uzasadnienie zaskarżonego wyroku, w którym Sąd nie czyni żadnych rozważań poświęconych ocenie normatywnej charakteru okresowej opinii służbowej, odniesienie się przez Naczelny Sąd Administracyjny do tej kwestii było niemożliwe, a skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie."
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania.
Postanowieniem z dnia 25 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 1204/10, Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w sprawie przedstawił składowi siedmiu sędziów tego Sądu do rozstrzygnięcia budzące poważne wątpliwości zagadnienie prawne "Czy na postanowienie dyrektora zakładu karnego wydane na podstawie § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 21 listopada 1996 r. w sprawie opiniowania funkcjonariuszy Służby Więziennej (Dz. U. Nr 138, poz. 643) o utrzymaniu w mocy zaskarżonej przez funkcjonariusza Służby Więziennej opinii służbowej – przysługuje skarga do sądu administracyjnego ?". Kolejnym postanowieniem, wydanym w dniu 10 lutego 2001 r., sygn. akt I OSK 1475/10, składowi siedmiu sędziów NSA przedstawiono do rozstrzygnięcia zagadnienie "Czy na decyzję Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego wydaną na podstawie § 13 ust. 1 pkt 2 w zw. z § 15 ust. 3 i 4 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 7 października 2002r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu opiniowania funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz wzoru formularza opinii służbowej (Dz. U. Nr 172, poz. 1405 ze zm.) – o utrzymaniu w mocy zaskarżonej opinii służbowej przysługuje skarga do sądu administracyjnego?".
W rozpoznawanej natomiast sprawie przedmiotem skargi jest decyzja odmawiająca wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji (opinii) Komendanta Powiatowego Policji w G. z dnia [...] maja 2005 r. Opinia owa została wydana na podstawie art. 35 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.). Ponieważ problematyka opinii służbowych funkcjonariuszy Policji jest w znacznym stopniu zbieżna z problematyką wydawania takich opinii w stosunku do innych funkcjonariuszy, w tym Służby Więziennej oraz Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, zatem w ocenie Sądu rozstrzygnięcia jakie zapadną w sprawach wszczętych wskazanymi powyżej postanowieniami, będą miały wpływ na wynik niniejszej sprawy, co powoduje konieczność zawieszenia przedmiotowego postępowania sądowego i co jest zbieżne z dotychczasowym orzecznictwem (vide: postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 marca 2011 r. sygn. akt I OSK 1522/10).
W tym stanie rzeczy, na mocy art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), należało orzec, jak w sentencji postanowienia.