Uzasadnienie
Pismem z dnia 15 listopada 2011 r. (doręczonym do Biura Rady Miejskiej W. w dniu 25 listopada 2011 r.) A. sp. z o.o. z/s w W., reprezentowana przez pełnomocnika, wystąpiła do Rady Miejskiej W. z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa w związku z uchwałą z dnia 10 lipca 2008 r., nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru w rejonie ulic Z. W. i A. M. we W.. Formułując powyższe wezwanie spółka zwróciła się o dostosowanie treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego do wymagań określonych w art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych.
Podjętą w dniu 29 grudnia 2011 r. uchwałą nr [...] Rada Miejska W. nie uwzględniła wezwania A. sp. z o.o. do usunięcia naruszenia interesu prawnego.
Następnie pismem z dnia 6 grudnia 2013 r. (doręczonym Radzie Miejskiej W. w dniu 13 grudnia 2013 r.) pełnomocnik spółki wystąpił do Rady Miejskiej we W. z kolejnym wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa w związku z w/w uchwałą. Spółka zażądała dostosowania treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego do wymagań określonych w art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu usług i sieci telekomunikacyjnych.
W dalszej kolejności w dniu 7 lutego 2014 r. A. sp. z o.o. w W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. skargę na uchwałę Rady Miejskiej W. z dnia 10 lipca 2008 r. nr [...]. Skarżąc powyższą uchwałę spółka zarzuciła Radzie Miejskie naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest: 1) przepisu art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 647, ze zm.) w zw. z art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych poprzez naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, polegające na ustanowieniu, postanowieniem § 5 pkt 3 i pkt 4 uchwały, zakazów i przyjęciu rozwiązań, które uniemożliwiają lokalizowanie inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.: Dz. U. z 2010 r., Nr 102 poz. 651 ze zm.) na całym terenie objętym planem miejscowym, w sytuacji, gdy taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi;
2) niezgodność postanowienia § 5 pkt 3 i pkt 4 zaskarżonej uchwały z przepisami wyższego rzędu - to jest z przepisem art. 2, 8, 20, 22, 31 ust. 3 oraz 32 ust. 1 Konstytucji RP i przepisem art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (t.j.: Dz. U. z 2013 r. poz. 672) oraz przekroczenie władztwa planistycznego gminy określonego w przepisach art. 4 i 15 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Formułując powyższe zarzuty pełnomocnik spółki wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej postanowienia § 5 pkt 3 i pkt 4.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Na rozprawie w dniu 13 maja 2014 r. pełnomocnik organu oświadczył, że w dniu 30 listopada 2011 r. strona skarżąca wniosła wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, które nie zostało uwzględnione. Ponadto oświadczył, że gmina dysponuje wezwaniem strony skarżącej, w związku z czym wnosi o odroczenie rozprawy. Pełnomocnik strony skarżącej oświadczył, że wezwanie zostało wniesione w innym stanie prawnym i nie ma podstaw do odrzucenia skargi.
Postanowieniem wydanym na rozprawie Sad uwzględnił wniosek pełnomocnika organu o odroczenie rozprawy zobowiązując do przedłożenia wskazanego wezwania wraz z pełna dokumentacją, w tym uchwały o rozpatrzeniu wezwania oraz pisma Wojewody D. w związku z zakończeniem postępowania prowadzonego na podstawie art. 75 ust. 4 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U., Nr 106, poz. 675 ze zm.).
Przy piśmie z dnia 16 maja 2014 r. pełnomocnik organu przedłożył: kopie wezwania z dnia 15 listopada 2011 r. do usunięcia naruszenia prawa złożone przez stronę skarżącą, stanowiska Biura Rozwoju W. do powyższego wezwania, uchwałę nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia 29 grudnia 2011 r. w sprawie rozpatrzenia wezwania A. sp. z o.o. do usunięcia naruszenia interesu prawnego uchwałą z dnia 10 lipca 2008 r. nr [...] oraz kopię pisma Wojewody D. informującym o zakończeniu postępowania prowadzonego na podstawie art. 75 ust. 4 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych w stosunku do uchwały nr [...].
Natomiast przy piśmie z dnia 26 czerwca 2014 r. Rada Miejska przesłała dowód doręczenia stronie przeciwnej uchwały nr [...] z dnia 29 grudnia 2011 r. w sprawie rozpatrzenia wezwania A. sp. z o.o. do usunięcia naruszenia interesu prawnego zaskarżoną uchwałą. Ponadto pełnomocnik organu zarzucił, że wbrew twierdzeniom strony skarżącej, termin do wniesienia skargi nie został dochowany.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 53 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej w skrócie p.p.s.a., w związku z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.) skargę na uchwałę lub zarządzenie organów gminy w sprawach z zakresu administracji publicznej wnosi się po uprzednim bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania (vide: uchwała siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OPS 2/07, ZNSA 2007 r., nr 2, s. 83).
Podstawowe znaczenie na gruncie niniejszej sprawy ma natomiast kwestia wystąpienia przez pełnomocnika A. sp. z o.o. z/s w Warszawie z ponownym wezwaniem na usunięcia naruszenia prawa w związku z zaskarżoną uchwałą.
Podkreślić należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęty został pogląd, że niedopuszczalne jest traktowanie instytucji wezwania do usunięcia naruszenia prawa jako środka prawnego, który nie wywołuje żadnych skutków prawnych i wobec tego wezwanie nie może być powtarzane wielokrotnie (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 16 grudnia 2008 r., sygn. akt II OSK 552/08; z dnia 16 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1954/08; z dnia 25 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 769/09; z dnia 21 października 2009 r., II OSK 449/09; z dnia 29 września 2010 r. sygn. akt II OSK 1844/10; z dnia 3 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 202/11; z dnia 23 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2/12; z dnia 10 października 2013 r., sygn. akt II GSK 1897/13 oraz postanowienie WSA w Lubinie z dnia 26 czerwca 2013 r., sygn. akt III SA/Lu 268/13,). Wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, określone w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, jest zatem czynnością prawną, która przysługuje danemu podmiotowi w stosunku do określonej uchwały jednokrotnie.
Wynika z tego, że nie można traktować instytucji wezwania jako czynności prawnej, którą może być powtarzana bez ograniczeń. Każde zatem następne pismo strony wniesione w stosunku do tej samej uchwały nie posiada już waloru takiego wezwania. Przyjęcie przeciwnego poglądu pozbawiałby to działanie znaczenia prawnego, stanowiłby zaprzeczenie jego istoty i powodowałby destabilizację obrotu prawnego, zamiast poprawiać jego bezpieczeństwo. Powodowałoby to również uprzywilejowanie podmiotów wnoszących skargi na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. od podmiotów wnoszących skargi na innej podstawie.
Przenosząc powyższą regulację na grunt rozpoznawanej sprawy podnieść należy, że skarga A. sp. z o.o. została wniesiona po upływie terminu na dokonanie tej czynności. Wskazany w ustawie trzydziestodniowy termin do wniesienia przez spółkę skargi, wobec udzielenia przez organ odpowiedzi na wniesione przez nią wezwanie do usunięcia naruszenia prawa z dnia 25 listopada 2011 r. (data wpływu do organu), rozpoczął bieg z dniem doręczenia spółce odpowiedzi, tj. w dniu 16 stycznia 2012 r. (prezentata wpływu do siedziby Biura Regionalnego spółki w P. k - 81 akt sądowych). Tymczasem skarga wniesiona została dopiero w dniu 4 lutego 2014 r. (data nadania w urzędzie pocztowym).
W ocenie Sądu, przyjąć należało, że pierwsze wezwanie z dnia 25 listopada 2011 r. stanowiło wyczerpanie na drodze administracyjnej przysługującego skarżącej spółce środka zaskarżenia i wyznaczało termin, w którym dopuszczalne było zaskarżenie przez nią uchwały Rady Miejskiej we W. z dnia 10 lipca 2008 r., nr [...]. Wystosowane przez pełnomocnika spółki wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, zawarte w piśmie z dnia 6 grudnia 2013 r. (doręczonym Radzie Miejskiej w dniu 13 grudnia 2013 r.) nie może być zaś uznane za prawnie skuteczne.
Sąd nie podzielił przy tym stanowiska pełnomocnika strony skarżącej wyrażonego na rozprawie w dniu 13 maja 2014 r., że powyższe wezwanie zostało wniesione w innym stanie prawnym i nie ma podstaw do odrzucenia skargi. Stwierdzić bowiem należy, że w obu opisanych wezwaniach strona skarżąca zażądała dostosowania treści zaskarżonej uchwały do wymagań określonych w art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu usług i sieci telekomunikacyjnych. Zgodnie z tym przepisem, plan miejscowy nie może ustanawiać zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Także szczegółowe wywody przedstawione w obu wezwaniach motywy dla uzasadnienia naruszenia interesu prawnego są tożsame. Według spółki postanowienia uchwały nr [...], uniemożliwiają lokalizowanie inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, co rażąco narusza przepisy ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych.
Wskazanym w wezwaniach przykładem takich zapisów są postanowienia § 5 pkt 3 i pkt 3 uchwały. W ocenie strony skarżącej, statuują one niedopuszczalne ograniczenia w zakresie lokalizowania stacji bazowych na terenie objętym planem.
Ponadto zmiany stanu prawnego nie można upatrywać w przyjęciu w art. 48 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych regulacji prawnej wprost umożliwiającej przedsiębiorcy telekomunikacyjnemu zaskarżenie w zakresie telekomunikacji, uchwał w sprawie uchwalenia planu miejscowego do sądu administracyjnej. Także przed wejściem w życie wymienionej ustawy, w orzecznictwie sądów administracyjnych kwalifikowano jako naruszenie interesu prawnego przysługującego przedsiębiorcy telekomunikacyjnego sytuację, gdy doszło do uchwalenia w planie miejscowym zakazu lokalizacji nowych stacji bazowych. Przyjmowano wówczas, że wprowadzenie takich zakazów narusza cele określone m.in. przepisami art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 522/10; z dnia 20 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1549/10 oraz z dnia 4 kwietnia 2011 r, sygn. akt II SA/Gl 1275/10).
Reasumując powyższe należało przyjąć, że wniesienie skargi po upływie terminu do dokonania tej czynności obligowało Sąd do jej odrzucenia, zgodnie z treścią art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a.
O zwrocie uiszczonego wpisu sądowego od skargi rozstrzygnięto po myśli art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.