Uzasadnienie
P. S.A., będąca właścicielem budynku pod adresem D. [...], wniosła do Burmistrza Miasta i Gminy P. (dalej: Burmistrz, organ I instancji) o wymeldowanie D. D. (dalej: skarżący) z miejsca pobytu stałego w lokalu znajdującym się w tym budynku, z uwagi na jego opuszczenie go bez dopełnienia obowiązku meldunkowego. We wniosku wskazano, że skarżący nie posiada tytułu prawnego do ww. lokalu od 1 kwietnia 2021 r., jednak nie wydał lokalu właścicielowi i nie zamieszkuje w nim co najmniej od 2018 r. Wywiedziono to z faktu, że umowa na dostawę wody do lokalu wygasła wraz ze śmiercią matki skarżącego w 2015 r., która tę umowę zawarła, nową umowę zaś skarżący zawarł dopiero po otrzymaniu pisma z dnia 7 lipca 2020 r., informującego o możliwości rozwiązania umowy najmu. Stan wodomierza wskazywał minimalne zużycie, które powiązano z uszkodzeniem instalacji wodnej w wyniku zamarznięcia rur w 2021 r., zaś w związku z niekorzystaniem wody w lokalu nie było potrzeby wypróżniania szamba. Ponadto na nieruchomości nie były wytwarzane odpady, lokal nie był ogrzewany, nie była odbierana korespondencja. Na prośbę skarżącego P. korespondencję kierowała do niego drogą elektroniczną.
W toku postępowania wszczętego ww. wnioskiem organ I instancji ustalił, że skarżący jest zameldowany na pobyt stały w przedmiotowym lokalu mieszkalnym od 12 czerwca 1974 r. W okresie od 9 października 2018 r. do dnia 31 sierpnia 2023 r. zameldowany był na pobyt czasowy we W. pod adresem ul. [...]. Przesłuchany w Urzędzie Miejskim we W. oświadczył, że w lokalu przy ul. [...] przebywa od 4 lat, jest to mieszkanie jego przyjaciela, który udostępnił mu jeden pokój. Pobyt we W. ma charakter czasowy i podyktowany jest leczeniem po przebytym [...] (rehabilitacja i badania realizowane w ramach programów ministerialnych). Wcześniej przebywał poza miejscem zameldowania z uwagi na karierę [...].
Skarżący stwierdził, że nie wyprowadził się z miejsca pobytu stałego, gdzie znajdują się meble, rzeczy codziennego użytku, sprzęt AGD oraz bogaty księgozbiór. W miejscu pobytu stałego jest kilka razy do roku przez różne okresy uzależnione od sytuacji. Swoje życie osobiste koncentruje w tym miejscu, w którym w danym czasie przebywa, to jest w lokalu przy u. [...] lub w lokalu, gdzie jest zameldowany na stałe. Ponosi opłaty za media w tym lokalu, przy czym zużycie nie jest duże. Oświadczył także, że nie wymeldował się lokalu, gdyż wypowiedzenie umowy najmu uważa za bezskuteczne. Sporny lokal stanowi miejsce jego pobytu stałego, a fakt przebywania czasowo w innym miejscu nie jest podstawą do wymeldowania. Ponadto P. złożyła mu propozycję wykupu lokalu mieszkalnego, którą przyjął.
Podczas oględzin lokalu w dniu 7 listopada 2023 r. organ I instancji ustalił, że skarżący zajmuje piętro budynku. W lokalu jest prąd i woda, jest on ogrzewany z pieca w kuchni. W kuchni znajdowały się środki chemiczne oraz inne przedmioty wskazujące na zamieszkanie. Skarżący oświadczył, że w dniu 25 października 2023r. został okradziony, co zgłosił na Policję. Sprawca, który ukradł ubrania, obuwie i książki, został ujęty. Wyjaśnił, że śmieci są segregowane do pojemników komunalnych, a reszta jest przez niego zabierana, nie ponosi opłat za wywóz śmieci.
Przedstawiciel właściciela zwrócił uwagę na stan techniczny budynku: strop w pomieszczeniu byłej [...] wsparty stemplami, dziurę w podłodze przed łazienką, w ścianę w kuchni zalaną przez przeciekający dach. Według skarżącego stan techniczny budynku kwalifikuje go do gruntownego remontu, co było zgłaszane.
Dodatkowo w charakterze świadków przesłuchani zostali sąsiedzi, którzy zeznali, że widywali skarżącego "raz na jakiś czas", raz albo dwa razy w miesiącu.
W oparciu o tak zebrany materiał dowodowy Burmistrz, decyzją z dnia 9 lutego 2024 r. stwierdził, że skarżący nie zerwał związków z miejscem stałego zameldowania i odmówił jego wymeldowania.
Wojewoda Dolnośląski (dalej: Wojewoda, organ odwoławczy), po rozpoznaniu odwołania P., decyzją z 5 kwietnia 2024 r., uchylił ww. decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że według danych z ewidencji ludności skarżący już wcześniej posiadał w różnych okresach zameldowania czasowe we W., a według zaświadczenia ZUS świadczenie rentowe posiada od 2015 r. W tej sytuacji organ I instancji powinien zweryfikować od jak dawna skarżący faktycznie zamieszkuje poza miejscem stałego pobytu, przy czym skoro obecne pobyty w innych miejscach spowodowane są względami leczniczymi, celem przywracania stanu zdrowia, to organ powinien wyjaśnić, czy aktualny stan zdrowia skarżącego pozwala mu na ponowne zamieszkanie na stałe w lokalu w D., a jeśli tak, kiedy mogłoby to nastąpić biorąc pod uwagę stan techniczny lokalu. Poza tym ustalenia wymagało, czy wnioskodawca podjął kroki prawne po skierowaniu do skarżącego pisma informującego o wypowiedzeniu umowy najmu.
Rozpoznając sprawę ponownie Burmistrz przeprowadził postępowanie wyjaśniające celem uzupełniania materiału dowodowego, w tym uzyskał stosowne wyjaśnienia od P. i przesłuchał w charakterze świadka sołtysa wsi.
W toku postępowania skarżący kwestionował zasadność podejmowania dodatkowych czynności wyjaśniających, gdyż w jego ocenie kwestia wcześniejszych pobytów czasowych (z uwagi na karierę [...]) była już badana przez Burmistrza. Poza tym posiadanie zameldowania na stałe nie wyklucza przebywania tymczasowego w innymi miejscu i posiadanie w tym miejscu czasowego zameldowania. Niezależnie od tego, jak długo skarżący przebywa poza miejscem stałego zameldowania, to lokal ten pozostaje miejscem jego zamieszkania, skoro pobyty poza miejscem zamieszkania mają charakter czasowy. Co do stanu zdrowia skarżącego, organ administracji nie ma możliwości ani kompetencji wypowiadania się czy stan zdrowia pozwala danej osobie przebywać w lokalu na stałe. W opinii skarżącego bez znaczenia jest też kwestia stanu technicznego mieszkania - zły stan techniczny i potrzeba remontu nie stanowi przesłanki do wymeldowania.
Decyzją z dnia 13 sierpnia 2024 r., nr SO.03.5343.10.2023.40, organ I instancji ponownie odmówił wymeldowania skarżącego z miejsca pobytu stałego stwierdzając, że nie wystąpiły przesłanki do wymeldowania, ponieważ skarżący nie opuścił tego lokalu trwale, przyjeżdża do miejsca zameldowania, opłaca należności związane z lokalem, posiada w nim rzeczy osobiste min. księgozbiór. Nie zachodzi w tym przypadku także przesłanka dobrowolności opuszczenia lokalu. Dobrowolność oznacza jednoznaczny zamiar strony niezmuszonej okolicznościami faktycznymi lub zachowaniem innych osób.
Tym samym czasowy pobyt we W. skarżącego wynikający ostatnimi laty ze względów zdrowotnych tj. leczenia i rehabilitacji związanych z chorobą, a we wcześniejszych latach związany z kontynuowaniem nauki oraz [...] kariery zawodowej, nie jest równoznaczny z dobrowolnym opuszczeniem dotychczasowego miejsca pobytu stałego uzasadniającym wymeldowanie. Natomiast zameldowanie czasowe stanowiło potwierdzenie dopełnienia nałożonych ustawą obowiązków w zakresie ewidencji meldunkowej.
Po rozpoznaniu odwołania P., zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją Wojewoda - działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: kpa) oraz art. 35 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 736 - dalej: uel) - uchylił decyzję Burmistrza i orzekł o wymeldowaniu skarżącego z przedmiotowego lokalu. Organ odwoławczy, powołując się na orzecznictwo sądowe zaznaczył, że przesłanką stwierdzenia, że dotychczasowe miejsce pobytu zostało opuszczone jest trwały i dobrowolny charakter tego opuszczenia. Wymóg dobrowolności musi być przy tym oceniany według kryteriów obiektywnych. Co do trwałości opuszczenia lokalu Wojewoda zwrócił uwagę na oświadczenia skarżącego: że przebywa obecnie we W., ale pobyt ten ma charakter jedynie czasowy i wynika ze względów zdrowotnych; w piśmie z dnia 26 listopada 2024 r stwierdził, że we wcześniejszych latach pobyt ten związany był z kontynuowaniem nauki oraz [...] kariery zawodowej; podczas udostępnienia akt sprawy w dniu 11 października 2024 r. wskazał, że z uwagi na dostępność potrzebnych mu zabiegów rehabilitacyjnych i fizjoterapeutycznych przebywa we W. od 2012 r.
Dalej Wojewoda zwrócił uwagę na zeznania świadków, że skarżącego widywali raz na jakiś czas oraz na znajdującą się w aktach sprawy notatkę służbową z 19 czerwca 2020 r., sporządzoną przez pracowników P. po wizytacji nieruchomości w D. [...] w dniu 18 czerwca 2020 r., zgodnie z którą nieruchomość była niezamieszkała, na korytarzu były pozostawione rzeczy, które znajdowały się tam również podczas poprzedniej wizji w dniu 12 września 2018 r., zaś sąsiedzi widzieli skarżącego ostatnio około 2-3 lata temu. Na podstawie dokumentacji fotograficznej wykonanej podczas oględzin miejsca zameldowania Wojewoda stwierdził, powołując się na doświadczenie życiowe, że przedmiotowy lokal nie wygląda na zamieszkały, a przyjazdy i przebywanie w nim "raz na jakiś czas" nie świadczą o zamieszkiwaniu. Wskazał, że skoro skarżący podał, że obecnie jego pobyt we W. spowodowany jest względami zdrowotnymi i dostępnością do różnych terapii - ponieważ bliżej miejsca stałego zameldowania (np. w Z.) nie ma wszystkich potrzebnych mu zabiegów rehabilitacyjnych - to okoliczności te nie potwierdzają braku dobrowolności w opuszczeniu miejsca zameldowania, ale świadczą o dostosowaniu się do zaistniałej sytuacji życiowej. W ocenie organu odwoławczego, sporny lokal nie stanowi centrum życiowego skarżącego, lecz raczej przechowalnię pozostawionych tam rzeczy.
Odnosząc się do twierdzeń skarżącego, że ma on nadal zamiar zamieszkiwania w przedmiotowym lokalu, o czym świadczą m.in. kierowane do właściciela lokalu pisma z prośbą o zainstalowanie poręczy pomagających mu dostać się do mieszkania, które znajduje się na piętrze budynku, Wojewoda zauważył, że skoro według właściciela skarżący nie jest już najemcą lokalu, to trudno oczekiwać, aby właściciel dostosowywał lokal do potrzeb osoby, która była wzywana do opróżnienia i wydania lokalu.
Zdaniem organu odwoławczego, nie bez znaczenia jest także, że mieszkanie wymaga remontu, zaś w umowie najmu tego lokalu, podpisanej w 2013 r. jeszcze z matką skarżącego, nie wniesiono żadnych uwag do stanu lokalu. Organ podkreślił, że brak dobrowolności opuszczenia lokalu w rozumieniu art. 35 uel występuje wówczas, gdy w wyniku działań osób trzecich, z reguły bezprawnych, dana osoba nie przebywa w miejscu swojego zameldowania i w takiej sytuacji, w wyniku podjętych przez nią we właściwym czasie środków prawnych, może nastąpić jej powrót do tego mieszkania. Stan techniczny budynku nie jest okolicznością obojętną w procesie wymeldowania i fikcją sprzeczną z funkcją przypisaną ewidencji ludności byłoby utrzymywanie zameldowania osoby w obiekcie, którego stan techniczny zagraża życiu lub zdrowiu człowieka. Jak natomiast wynika z protokołu oględzin w przedmiotowym lokalu, strop jest wsparty stemplami w pomieszczeniach [...].
Co do pozostawienia w miejscu zameldowania części rzeczy skarżącego Wojewoda wyjaśnił, że opuszczenie lokalu nie musi być połączone z jego opróżnieniem ze wszystkich rzeczy należących do opuszczającego lokal. Pozostawienie rzeczy nawet o charakterze osobistym nie świadczy bowiem o skoncentrowaniu spraw życiowych w spornym lokalu.
Mając powyższe na uwadze Wojewoda stwierdził, że przedmiotowy lokal nie stanowi centrum spraw życiowych skarżącego, a opuszczenie przez niego tej nieruchomości należało uznać nie tylko za dobrowolne, ale z uwagi na fakt, że pobyt we W. trwa już od co najmniej 2012 roku, również za trwałe.
Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem, skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, wnioskując w niej o przyznanie prawa pomocy obejmującego ustanowienie pełnomocnika, który uzupełni skargę poprzez postawienie zarzutów i wniosków wobec zaskarżonej decyzji.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Pismem z 30 września 2025 r., skarżący wniósł o zawieszenie postępowania sądowego w związku ze sprawą toczącą się w Sądzie Okręgowym we W. pod sygn. akt [...], do czasu do jej zakończenia. Z uzasadnienia ww. wniosku wynika, że skarżący w powództwie złożonym do Sądu Okręgowego przeciwko P. dochodzi ustalenia istnienia jego prawa własności do mieszkania znajdującego się w D. [...] i do nabycia własności na zasadach preferencyjnych tj. z uwzględnieniem prawa pierwokupu i bonifikaty. W opinii skarżącego, wynik tej sprawy będzie miał wpływ na kwestię zameldowania.
Pismem z 10 października 2025 r. uzupełnione zostały zarzuty skargi, w których podniesione zostało naruszenie:
- - art. 7, art. 8, art. 138 § 1 pkt 1 i pkt 2, art. 77 i art. 80 kpa, przez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów, co doprowadziło do bezzasadnego uchylenia decyzji organu I instancji i orzeczenia o wymeldowaniu wskutek nieuwzględnienia tego, że skarżący w piśmie z dnia 25 października 2025 r. złożonym do Wojewody wskazał, że zarzuty P. zawarte w odwołaniu od decyzji I instancji są nieuzasadnione;
- - art. 25 Kodeku cywilnego (dalej: kc) w związku z art. 28 kc i art. 25 i art. 35 uel, przez ich niewłaściwe zastosowanie.
Stwierdzono także ewentualność wystąpienia nieważności zaskarżonej decyzji rozumieniu:
- - art. 156 § 1 pkt kpa z uwagi na rażące naruszenie art. 7 i art. 8 kpa, to jest słusznego interesu skarżącego polegającego na stabilizacji posiadania miejsca zamieszkania i stałego zameldowania, czy też ze względu na podważenie zaskarżoną decyzją i postawą organu zasady zaufania obywatela do władzy publicznej, z tego względu, że orzeczono o wymeldowaniu skarżącego, w sytuacji, gdy niebawem będzie on musiał ponawiać zameldowanie stałe, którego nie powinien być pozbawiony;
- - art. 156 § 1 pkt 5 kpa, gdyż w okolicznościach sprawy orzeczenie można uznać za niewykonalne w dniu jego wydania, przy czym niewykonalność ta ma charakter trwały. Wskazując na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji ewentualnie o stwierdzenie jej nieważności.
W uzasadnieniu pisma przedstawiono argumentację szczegółowo odnoszącą się do zarzutów odwołania P. od decyzji organu I instancji. Wskazując na bezzasadność tych zarzutów podniesiono, że Wojewoda bezpodstawnie orzekł o wymeldowaniu skarżącego, tym bardziej, że nie kwestionował argumentacji o bezzasadności tych zarzutów, nawet niektóre aprobując. Skoro zatem skarżący wykazał, że odwołanie było bezzasadne, to tym bardziej nieuzasadniona była decyzja Wojewody, co doprowadziło do naruszenia wskazanych wyżej przepisów procesowych. W dalszych wywodach skarżący powtórzył dotychczasową argumentację dotyczącą pobytu we W. Co do złego stanu technicznego budynku, skarżący potwierdził, że w istocie wymaga remontu, ale jego stan jest co najmniej dostateczny i umożliwia korzystanie z lokalu i zamieszkiwanie.
Pismem z dnia 15 października 2025 r. skarżący wniósł ponownie o zawieszenie postępowania sądowego - ze względu na fakt złożenia przez niego w dniu 14 października 2025 r. wniosku o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji Wojewody.
Na rozprawie w dniu 16 października 2025 r., w obecności pełnomocnika uczestnika postępowania (P.), Sąd rozpoznał wniosek skarżącego z dnia 30 września 2025 r. o zawieszenie postępowania w związku ze sprawą zawisłą przed Sądem Okręgowym z powództwa skarżącego i ogłosił postanowienie podjęte na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2026 r., poz. 143 ze zm. - dalej: p.p.s.a.) o odmowie zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego.
W dniu 23 grudnia 2025 r. wpłynęło pismo uczestnika postępowania z wnioskiem o odrzucenie pisma skarżącego stanowiącego uzupełnienie skargi oraz o niezawieszanie postępowania w związku z wnioskiem skarżącego. Podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie P. wskazała, że wbrew twierdzeniom skarżącego nie zostało udowodnione, że jego centrum życiowe mieści się w spornym lokalu. Odwiedziny lokalu raz na jakiś czas, nasilone po rozwiązaniu z nim stosunku najmu i odmowie zbycia lokalu na jego rzecz nie dają podstaw do ustalenia faktu zamieszkiwania.
Natomiast już samo stwierdzenie skarżącego dotyczące długotrwałego zamieszkiwania we W. ze względu na zdobywanie wykształcenia oraz długotrwałą rehabilitację, wprost potwierdza, że skarżący przez okres kilkunastu lat praktycznie nie zamieszkiwał w przedmiotowym lokalu. W dalszych wywodach powołano się na okoliczności ustalone w postępowaniu dowodowym.
Postanowieniem z dnia 28 stycznia 2026 r. Sąd, po rozpoznaniu ww. wniosku skarżącego z dnia 15 października 2025 r. odmówił zawieszenia postępowania.
W piśmie procesowym złożonym w dniu 15 kwietnia 2026 r. skarżący podtrzymał wniosek o zawieszenie postępowania zawarty w piśmie z 30 września 2025 r. oraz odniósł się do stanowiska uczestnika postępowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Spór w niniejszej sprawie sprowadza się do kwestii, czy prawidłowo Wojewoda przyjął na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, że skarżący trwale opuścił miejsce pobytu stałego i uzasadnione było uwzględnienie wniosku P. jako właściciela lokalu, w którym skarżący był zameldowany, o jego wymeldowanie.
W pierwszej kolejności Sąd uznał za zasadne odniesienie się do wniosków o zawieszenie postępowania sądowego. W pierwszym z nich, z dnia 30 września 2025r., skarżący powołał art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a., który stanowi, że sąd może zawiesić postępowanie sądowe jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego, przed Trybunałem Konstytucyjnym lub Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Wskazał, że przed Sądem Okręgowym we W. toczy się postępowanie sądowe, w wyniku którego ma być rozstrzygnięte prawo własności do lokalu w D. [...]. W drugim wniosku (z 15 października 2025 r.) skarżący podniósł, że złożył wniosek o stwierdzenie nieważności zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji.
Odnosząc się zatem do pierwszego wniosku wskazać trzeba, że z treści przepisu będącego materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji, to jest z art. 35 uel wynika jednoznacznie, że ocenie organu podlega jedynie fakt przebywania określonej osoby w lokalu z zamiarem stałego pobytu, z którego nastąpiło jego wymeldowanie. Obojętny pozostaje tutaj tytuł prawny do tego lokalu, gdyż nie przesądza on o prawie do zameldowania (zob. np. wyrok WSA w Białymstoku, z dnia 22 maja 2021 r., sygn. akt. II SA/Bk 417/12). Co za tym idzie, wynik postępowania wszczętego przed Sądem Okręgowym we W. nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. W związku z tym Sąd na rozprawie orzekł o odmowie zawieszenia postępowania.
Co się tyczy drugiego wniosku, to wskazać należy na treść art. 56 p.p.s.a., który stanowi, że w razie wniesienia skargi do sądu po wszczęciu postępowania administracyjnego w celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania, postępowanie sądowe podlega zawieszeniu. Z przepisu tego wynika, że postępowanie sądowe należy zawiesić, gdy wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji wpłynął do organu przed wniesieniem skargi do sądu. Tymczasem, skarga w niniejszej sprawie wniesiona została 19 lutego 2025 r., zaś wniosek o stwierdzenie nieważności - jak wynika z treści pisma z 15 października 2025 8Sygn. akt II SA/Wr 193/25 r. - skarżący złożył 14 października 2025 r. Z tych przyczyn Sąd postanowił jak w sentencji postanowienia z 28 stycznia 2026 r.
Przechodząc do kontroli zaskarżonej decyzji, to materialnoprawną podstawą jej wydania jest art. 35 uel, który stanowi, że organ gminy, o którym mowa w art. 28 ust. 1 (to jest właściwym ze względu na położenie nieruchomości), wydaje z urzędu lub na wniosek właściciela lub podmiotu wskazanych w art. 28 ust. 2, decyzję w sprawie wymeldowania obywatela polskiego, który opuścił miejsce pobytu stałego albo opuścił miejsce pobytu czasowego przed upływem deklarowanego okresu pobytu i nie dopełnił obowiązku wymeldowania się.
W orzecznictwie sądowym utrwalony jest pogląd, że przesłanka opuszczenia dotychczasowego miejsca pobytu stałego jest spełniona wówczas, gdy opuszczenie to ma charakter trwały i jest dobrowolny (por. m.in. wyrok NSA z dnia 14 maja 2010r., sygn. akt II OSK 851/09). Istotą poglądu wskazującego na konieczność badania przesłanki dobrowolności jest bowiem zagwarantowanie, aby nie dochodziło do wymeldowania osób, które nie miały zamiaru opuszczać miejsca dotychczasowego pobytu, a którym wbrew ich woli uniemożliwiono do niego dostęp lub które wbrew ich woli przymuszono do opuszczenia lokalu.
Przywołane wyżej stanowisko co do cechy dobrowolności opuszczenia miejsca stałego wymeldowania wykształciło się wprawdzie na gruncie przepisów ustawy, która utraciła moc obowiązującą w 2015 r., jednak pozostaje aktualne w świetle unormowań obowiązujących obecnie.
Co do zasady, na podstawie art. 25 ust. 1 uel, pobytem stałym jest zamieszkanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego przebywania. Brzmienie tego przepisu wskazuje, że o pobycie stałym świadczą dwa elementy zamieszkiwania pod danym adresem: faktyczne przebywanie i zamiar. Konsekwentnie zatem opuszczenie miejsca pobytu stałego cechować musi zarówno element faktyczny, polegający na stałym nieprzebywaniu w mieszkaniu, jak i element wolicjonalny, łączony z dobrowolnością zmiany miejsca pobytu. W wyroku z dnia z dnia 6 marca 2025 r., sygn. akt II OSK 1809/22, Naczelny Sąd Administracyjny - przywołując orzecznictwo sądowe - zwrócił uwagę, że zasadniczo, aby można było stwierdzić opuszczenie lokalu w rozumieniu art. 35 uel, konieczne jest ustalenie, że osoba podlegająca wymeldowaniu opuściła go w sposób dobrowolny, a nie wskutek bezprawnych działań innych podmiotów.
Należy jednak zauważyć, że dobrowolność opuszczenia miejsca stałego zameldowania nie jest przesłanką ustawową orzeczenia o wymeldowaniu, dlatego nie w każdym przypadku okoliczność ta ma znaczenie (wyrok NSA z 6 lutego 2024 r., sygn. akt II OSK 2246/22). Powiązanie przesłanki opuszczenia miejsca stałego zamieszkania z kwestią dobrowolności ma jedynie takie znaczenie, że nie może dojść do wymeldowania tak długo, jak długo zainteresowany podejmuje próby przywrócenia zamieszkiwania, usunięcia skutków zastosowania przymusu, likwidacji stanu niezgodnego z jego wolą, a polegającego na braku możliwości zamieszkiwania. Wyczerpanie bezskuteczne tych środków lub rezygnację z ich zastosowania uznaje się za okoliczność usuwającą stan przymusu, a zatem otwierającą drogę do wymeldowania.
Z kolei przez trwałe opuszczenie miejsca stałego pobytu należy rozumieć przebywanie poza tym miejscem z równoczesnym zerwaniem związków z lokalem dotychczasowym (wyrok NSA z 30 stycznia 2024 r., sygn. akt II OSK 1134/21).
Przenosząc tak poczynione rozważania na grunt niniejszej sprawy, zdaniem Sądu, Wojewoda prawidłowo zastosował przepis art. 35 uel w oparciu o całokształt okoliczności faktycznych ustalonych w zakresie niezbędnym do wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia.
Zgodnie z danymi wynikającymi z akt administracyjnych, w toku postępowania administracyjnego ustalono, że skarżący zajmował przedmiotowy lokal na podstawie umowy najmu, którą zawarła jego matka z P. w 1997 r., kolejne umowy stanowiły przedłużenie umowy pierwotnej. Od 1 kwietnia 2021 r. lokal przestał być przedmiotem ww. umowy i nie został wydany skarżącemu. Jak wynika z załącznika do wniosku P. o wymeldowanie skarżącego, podstawą rozwiązania umowy najmu był art. 11 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, który stanowi, że właściciel lokalu może wypowiedzieć stosunek najmu z zachowaniem sześciomiesięcznego terminu wypowiedzenia, z powodu niezamieszkiwania najemcy przez okres dłuższy niż 12 miesięcy. Fakt niezamieszkiwania lokalu przez skarżącego potwierdzała okoliczność, że po śmierci jego matki w 2015 r. rozwiązana została umowa na dostawę wody i stwierdzono praktycznie brak jej poboru (zgodnie z danymi wodomierza). Skarżący dopiero po otrzymaniu pisma dotyczącego możliwości wypowiedzenia umowy najmu zawarł nową umowę na dostawę wody w przedmiotowym lokalu to jest po upływie 5 lat od jej rozwiązania.
Z kolei podczas oględzin przeprowadzonych przez pracowników organu I instancji w dniu 7 listopada 2024 r. stwierdzono, że odzież zabezpieczona została przed ewentualną kradzieżą w pomieszczeniach należących do P., stan techniczny budynku (po zalaniu) wymagał gruntownego remontu, a dokumentacja zdjęciowa z oględzin nie wskazuje, aby ktokolwiek lokal na co dzień zamieszkiwał.
Sam skarżący wskazywał również, że we W. wpierw przebywał czasowo z uwagi na studia i następnie karierę [...]. Następnie pobyt czasowy we W. tłumaczył koniecznością leczenia i dostępu do zabiegów rehabilitacyjnych, przy czym jak sam podał, pobyt we W. trwa od 2012 r.
Wskazać zatem należy, że zasadniczo przepisy ustawy o ewidencji ludności przewidują możliwość równoczesnego zameldowania stałego i tymczasowego, co wyraźnie zostało unormowane w art. 27 ust. 2 uel. Dopuszczalne jest zatem opuszczenie dotychczasowego miejsca stałego pobytu i skoncentrowanie czasowo swoich spraw życiowych w innym miejscu, jeżeli dana osoba nie ma zamiaru zmiany miejsca pobytu stałego, tzn. przewiduje powrót do miejsca dotychczasowego zameldowania na pobyt stały po upływie określonego terminu. Żaden przepis prawa nie wymaga przy tym, aby w okresie czasowej zmiany miejsca pobytu utrzymywana była jakakolwiek więź z dotychczasowym miejscem pobytu stałego (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 2 lipca 2015 r., sygn. akt II SA/Ol 442/15). Ustalenie stanu przebywania na stałe w danym lokalu nie wyłącza zatem możliwości przejściowej nieobecności czy też występowania nawet regularnych okresów fizycznej nieobecności w miejscu stałego zameldowania.
Takie sytuacje oczywiście nie upoważniają do automatycznego stwierdzenia, iż zameldowany opuścił je w rozumieniu, jakie nadaje temu terminowi art. 35 uel (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 11 maja 2016 r., sygn. akt III SA/Kr 11/16).
Zwrócić jednak należy uwagę, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy i poczynione ustalenia faktyczne wskazują, że nieobecność skarżącego w miejscu stałego zameldowania nie miała charakteru jedynie przejściowego.
Po pierwsze wskazuje na to już sam fakt ustalony przez P., że w przedmiotowym lokalu co najmniej od 2018 r., a więc wówczas od dwóch lat, brak było zużycia wody. W istocie zaś zużycie wody stanowi właściwie podstawowy wyznacznik oznak zamieszkiwania danego miejsca.
Po drugie, skarżący rzadko był widywany przez sąsiadów w D. (raz na jakiś czas, raz lub dwa razy w miesiącu, 2-3 lata temu), co zeznali przesłuchani w charakterze świadków. Przesłuchany w dniu 11 czerwca 2024 r. sołtys wsi podał nadto, że obok przedmiotowej nieruchomości często przejeżdża, natomiast skarżącego nigdy nie widział na tej posesji, nigdy też do niej nie wchodził, ponieważ wszystko było pozamykane na kłódki.
Po trzecie, wynik oględzin, a zwłaszcza dokumentacja zdjęciowa wskazuje, że lokalu nikt nie zamieszkuje na co dzień. Nie pozwala też na to stan techniczny budynku, który wymaga gruntowanego remontu. Słusznie w tym względzie Wojewoda wskazał powołując się na orzecznictwo sądowe, że zły stan techniczny budynku nie stanowi okoliczności, która pozbawia opuszczenie lokalu cech dobrowolności. W wielu przypadkach bowiem nawet przymusowe opuszczenie lokalu z powodu jego stanu technicznego będzie uzasadniało wymeldowanie danej osoby z pobytu stałego w tym lokalu, gdy tylko zostanie spełniona podstawowa przesłanka ustawowa wymeldowania, to jest opuszczenie miejsca pobytu stałego (por. wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2011 r., II OSK 46/10).
Przy czym zauważyć należy, że w okolicznościach niniejszej sprawy zły stan techniczny budynku nie był podstawową przyczyną opuszczenia przez skarżącego przedmiotowego lokalu. Według Sądu fakt ten stanowi wręcz potwierdzenie trwałego braku zamieszkiwania lokalu. Zastany podczas oględzin w postępowaniu administracyjnym stan lokalu i budynku wskazuje bowiem na wieloletnie zaniedbanie. Na szczególną uwagę w tym względzie zasługują ustalenia wynikające z notatki służbowej z dnia 19 czerwca 2020 r. na okoliczność przeprowadzenia wizji lokalnej przez pracowników P. Zgodnie z jej treścią, podczas wizji w dniu 18 czerwca 2020 r. stwierdzono, że nieruchomość jest niezamieszkała, wejście do budynku zarośnięte chwastami, drzwi do przedmiotowego lokalu były zamknięte, a łazienka otwarta jak podczas poprzedniej wizji, natomiast skarżący widziany był przez sąsiadów 2-3 lata temu i poszukiwał wówczas pokoju do wynajęcia.
Po czwarte, sam skarżący zgłaszając uwagi do protokołu udostępnienia akt w dniu 11 października 2024 r. podał, że tzw. pobyt czasowy we W., z uwagi na konieczność poddawania się zabiegom rehabilitacyjnym, trwa od 2012 r. Tym samym na dzień udzielenia tej informacji do akt sprawy skarżący mieszkał we W. już od 12 lat i przede wszystkim tam koncentrował swoje interesy życiowe. Takiej konkluzji nie może zmienić fakt pojawiania się czasami w lokalu w D., zwłaszcza, że już opisane wyżej okoliczności wskazują, że obecność skarżącego pod tym adresem była bardzo rzadka.
Zauważyć zaś należy, że przywołany wyżej przepis art. 25 ust. 1 uel określa pobyt stały jako zamieszkanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem przebywania stałego. Ustalone przez organy administracyjne okoliczności nie budzą wątpliwości Sądu, że skarżący od wielu lat nie wykazywał takiego zamiaru co do lokalu w D. [...]. Zaznaczyć przy tym trzeba, że trwałości opuszczenia przez skarżącego lokalu nie podważa fakt, że w lokalu nadal znajdują się jego rzeczy ruchome czy okoliczność, że ponosi on część opłat za utrzymanie lokalu (wyrok NSA z 28 listopada 2023 r., sygn. akt II OSK 1570/22). Sam fakt przechowywania części rzeczy w lokalu czy budynku mieszkalnym nie wyłącza możliwości wymeldowania z pobytu stałego w przypadku spełnienia przesłanek zawartych w art. 35 uel.
Zaakcentowania wymaga, że orzecznictwie sądowym niejednokrotnie już wskazywano, iż organy właściwe w sprawach ewidencji ludności winny podejmować wszelkie działania w celu zapewnienia zgodności zapisów ewidencji ludności z rzeczywistym miejscem pobytu osób, na których ciąży obowiązek zameldowania lub wymeldowania. Chodzi o to, by dane te odpowiadały stanowi faktycznemu i nie tworzyły fikcji meldunkowej. Decyzja o wymeldowaniu (podobnie jak zameldowanie) ma wyłącznie charakter ewidencyjny, czyli rejestrowy. Oznacza tylko i wyłącznie, że strona opuściła dany lokal i w nim nie przebywa przez określony czas, a swoje interesy życiowe koncentruje w innym miejscu. Wymeldowanie jest jedynie stwierdzeniem pewnego faktu i nie wpływa w żaden sposób na uprawnienia strony wynikające z prawa własności czy innych praw do lokalu (por. wyrok NSA z 10 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 824/11). Oznacza jedynie potwierdzenie faktu, że osoba opuściła miejsce, w którym realizowała swoje podstawowe funkcje życiowe i które stanowiło zorganizowane centrum jej spraw życiowych na stałe.
Jest to zaś miejsce, w którym w szczególności osoba ta mieszka, nocuje, przygotowuje i spożywa posiłki, wypoczywa, przechowuje rzeczy niezbędne do codziennego funkcjonowania (odzież, żywność), przyjmuje wizyty członków rodziny lub znajomych, utrzymuje chociażby okazjonalne kontakty z innymi osobami, przyjmuje korespondencję itp. (por. wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 2015 r. o sygn. akt II OSK 2151/13 oraz wyrok NSA z dnia 8 marca 2016 r. o sygn. akt II OSK 1708/14). Takich aktywności skarżący nie wykazuje w lokalu położonym w D. [...], który też nie nadaje się do zamieszkania.
W tym stanie rzeczy utrzymanie zameldowania w lokalu, w którym skarżący obiektywnie faktycznie nie przebywa stanowiłoby w istocie fikcję meldunkową. Byłoby to sprzeczne z celem instytucji zameldowania, a przede wszystkim z jej rejestrowym (ewidencyjnym) charakterem (wyrok NSA z 7 lutego 2024 r., sygn. akt II OSK 2208/22).
Z powyższych powodów Sąd stwierdził, iż prawidłowo i zasadnie został zastosowany przez Wojewodę art. 35 uel, w oparciu o wyczerpująco ustalony stan faktyczny.
W tym stanie rzeczy podniesione zarzuty naruszenia przepisów procesowych, w tym art. 7, art. 77 i art. 80 kpa, oraz przepisów materialnych, art. 25 ust. 1 i art. 35 uel, należało ocenić jako chybione. Tym bardziej pozbawione były zasadności zarzuty naruszenia przepisów będących podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji. Jeśli chodzi o zarzuty naruszenia przepisów Kodeksu cywilnego, to zwrócić należy uwagę, że przepisy te w sprawie administracyjnej w zakresie ewidencji ludności nie miały zastosowania.
Wobec powyższego Sąd oddalił skargę w całości na podstawie art. 151 p.p.s.a.