Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z [...] (nr [...]) Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej też jako "DWINB" lub "organ II instancji"), po rozpatrzeniu odwołania E. W. – zarządcy nieruchomości i pełnomocnika W. M. przy ul. [...] w Z., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. (dalej też jako "PINB" lub "organ I instancji") z [...] ([...]). Na podstawie tej decyzji organ I instancji nakazał J. i K. K., B. I., M. Z., Z. K. – W., J. W. – A., H. P. - współwłaścicielom budynku mieszkalnego wielorodzinnym zlokalizowanym w Z. przy [...] (na działce nr [...], [...]) oraz inwestorom robót budowlanych, polegających na dociepleniu tego budynku, realizowanych z naruszeniem art. 50 ust. 1 pkt 4 u.p.b., obowiązek wykonania następujących czynności:
- 1) dokonania rozbiórki docieplenia budynku mieszkalnego wielorodzinnego zlokalizowanego w Z. przy [...], wykonanego na ścianach zewnętrznych tego budynku w postaci izolacji termicznej ze styropianu o grubości 15 cm, zrealizowanych z naruszeniem art. 50 ust. 1 pkt 4 u.p.b., z uwagi na naruszenie przepisów wynikających z § 11 ust. 6 w zw. z § 101 ust. 2 pkt 10 uchwały nr XXVII/175/04 Rady Miejskiej w Złotoryi z 08.12.2004 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru miasta Złotoryja oraz § 3 pkt 6 i § 9 pkt 20 uchwały nr 0007.IV.24.2019 Rady Miejskiej Złotoryi z 24.01.2019 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu znajdującego się w obrębie [...] miasta Z., w rejonie ulic [...], [...], [...] i [...], w związku z lokalizacją obiektu budowlanego podlegającą ochronie zabytków i stanowiskiem Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we Wrocławiu Delegatura w Legnicy - w trybie natychmiastowym;
2). doprowadzenia obiekt do stanu poprzedniego, sprzed wykonania docieplenia budynku, o którym mowa w pkt 1, poprzez:
usunięcie doklejonych warstw styropianu z elewacji, zabezpieczenie pozostałych oryginalnych fragmentów tynku fakturowego na elewacji i poddanie ich renowacji uzupełnienie i odtworzenie tynków fakturowych cyklinowanych o składzie takim samym jak skład oryginalnego tynku historycznego oraz w tej samej technologii wykonania.
Zaskarżona decyzja DWINB, jak wynika z jej uzasadnienia, zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
W związku zawiadomieniem w sprawie prac prowadzonych w budynku zlokalizowanym w Z. przy ul. [...] oraz wnioskiem Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków Delegatura w Legnicy (dalej: DWKZ) w sprawie wstrzymania prac prowadzonych w obrębie elewacji tego budynku PINB przeprowadził kontrolę w dniu [...]. W jej trakcie organ ustalił, że realizowane są roboty budowlane polegające na remoncie dachu oraz dociepleniu ścian zewnętrznych. Ustalono wówczas, że na remont dachu W. M. ul. [...] posiada zgłoszenie oraz uzgodnienie konserwatora zabytków z [...]. W zakresie wykonywanego docieplenia elewacji budynku, brak jest takiego uzgodnienia. Stwierdzono, że budynek w części ocieplanych ścian w najwyższym punkcie posiada wysokość 8 m. Całkowita wysokość budynku, mierzona do kalenicy szacowana jest na 14 m. Na ścianach wykonano izolację termiczną ze styropianu grubości 15 cm. Ocieplenie wykonano na ścianach: frontowej, tylnej i dwóch bocznych.
W dniu [...] organ I instancji zawiadomił, jako strony postępowania, J. i K. K., B. I., M. Z., Z. K. – W., J. W. – A., H. P. o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie przestrzegania przepisów Prawa budowlanego w związku z realizacją robót budowlanych na budynku mieszkalnym wielorodzinnym zlokalizowanym w Z. przy ul. [...] (na działce nr [...], obręb [...]), polegających na dociepleniu budynku. Wydanym w tym samym dniu postanowieniem organ nałożył na wskazane osoby obowiązek wstrzymania prowadzenia robót budowlanych, zabezpieczenia terenu wokół budynku oraz dostarczenia inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych wraz z oceną techniczną.
Powołując się na wskazane postanowienie E. W. – zarządca nieruchomości [...] w Z., przy piśmie z [...], przesłała inwentaryzację oraz Opinię Techniczną na wykonane roboty dociepleniowe.
Wydanym w dniu [...] postanowieniem PINB ponownie nałożył na wskazane osoby obowiązek wstrzymania prowadzenia robót budowlanych, zabezpieczenia terenu wokół budynku oraz dostarczenia inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych wraz z oceną techniczną. Ponadto w tym samym dniu organ I instancji wystąpił do DWKZ o zajęcie stanowiska w sprawie wykonanych robót dociepleniowych. W odpowiedzi datowanej na [...] DWKZ wskazał, że budynek przy ul. [...] w Z., wybudowany w pierwszej połowie XX w., jest zabytkiem i podlega ochronie na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 1c ustawy z 23.07.2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tj. Dz. U. z 2021 r. poz. 710 ze zm.) – dalej: u.o.z.o.z. Budynek ten został ujęty w gminnej ewidencji zabytków przyjętej zarządzeniem Burmistrza Miasta Z. Nr [...] z [...].
Ponadto zlokalizowany jest na terenie nowożytnego układu przestrzennego miasta Z., również ujętego w tej ewidencji. Nadto budynek objęty jest ochroną prawną na podstawie uchwały 0007.IV.24.2019 Rady Miejskiej w Złotoryi z 24.01.2019 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu znajdującego się w obrębie 2 miasta Złotoryja, w rejonie ulic Pagórkowej, Na Skarpie, Szpitalnej i Górniczej. Zgodnie z art. 7 pkt 4 u.o.z.o.z. ustalenia ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego stanowią jedną z form ochrony zabytków. Biorąc zatem pod uwagę treść planu miejscowego oraz zakres wykonanych robót budowlanych w obrębie elewacji budynku DWKZ stanął na stanowisku, że należy dążyć do przywrócenia obiektowi zabytkowemu, objętemu prawną ochroną, wartości architektonicznych, historycznych i naukowych.
Ponadto w stanowisku DWKZ znalazła się informacja o tym, że W. M., działając za pośrednictwem pełnomocnika, dwukrotnie występowała do tego organu o opinię i zgodę na docieplenie styropianem ścian zewnętrznych budynku. DWKZ pismami z [...] i [...] odmówiła akceptacji prac polegających na umocowaniu do elewacji warstw styropianu.
W dniu [...] PINB, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 50 ust. 1 pkt 4 u.p.b., wydał opisaną na wstępie decyzję ([...]).
Odwołanie od tej decyzji złożyła E. W. – zarządca nieruchomości W. M. przy ul. [...] w Z., działając na podstawie umowy o zarządzenie nieruchomością wspólną. W imieniu współwłaścicieli nieruchomości wniosła o uchylenie wydanej decyzji oraz zawieszenie postępowania do czasu opracowania ekspertyzy technicznej budynku, która miałaby usankcjonować działania Wspólnoty. Wezwaniem z [...] DWINB zobowiązał E. W. do dostarczenia pełnomocnictwa udzielonego przez współwłaścicieli nieruchomości, do których został skierowany nakaz zawarty w decyzji z [...] – do reprezentowania ich w niniejszym postępowaniu. Przy piśmie z [...] E. W. przedłożyła pełnomocnictwo podpisane przez właścicieli lokali w budynku wielorodzinnym przy ul. [...].
Utrzymując w mocy decyzję organu I instancji przywołaną na wstępie decyzją z [...] – DWINB odniósł się w pierwszej kolejności do podstaw prawnych wydanego nakazu. Organ wskazał, że przepis art. 51 u.p.b. określa następstwa prawne wynikające z zastosowania art. 50 ust. 1 pkt 4 u.p.b., który przewiduje, że w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49f u.p.b. organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, projekcie zagospodarowania działki lub terenu, projekcie architektoniczno-budowlanym lub w przepisach. Za takie przepisy należy traktować także postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przedmiotem postępowania jest realizacja robót budowlanych polegających na dociepleniu budynku mieszkalnego wielorodzinnego zlokalizowanego w Z. przy ul. [...] (na działce nr [...], obręb [...]) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w tych przepisach.
Jako okoliczność bezsporną w sprawie organ odwoławczy wskazał bowiem ujęcie budynku przy ul. [...] w gminnej ewidencji zabytków oraz fakt jego zlokalizowania na terenie nowożytnego układu przestrzennego miasta Z., również ujętego w takiej ewidencji. Następnie organ odwoławczy powołał się na ochronę prawną zabytków wynikającą z uchwały 0007.IV.24.2019 Rady Miejskiej w Złotoryi z 24.01.2019 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu znajdującego się w obrębie 2 miasta Złotoryja. Na podstawie tej uchwały ustalono że: 1) budynek znajduje się w strefie ochrony konserwatorskiej "B", 2) dla budynku określono zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków, zgodnie § 9 pkt 20 tej uchwały: "dla budynku położonego przy ul. [...], należy zachować: bryłę, formę i ceramiczne pokrycie dachu oraz kształt okien strychowych, układ osi i wykrój otworów w elewacji, fakturowy tynk elewacyjny, gzyms wieńczący oraz ceglany cokół i okładzinę portalu w przyziemiu ryzalitu, stolarkę drzwi wejściowych.
Ponadto organ odwoławczy powołał się na uchwałę nr XXVII/175/04 Rady Miejskiej w Złotoryi z 08.12.2004 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru miast Złotoryja. Powyższa uchwała określona wytyczne konserwatorskie dla budynków wpisanych do gminnej ewidencji zabytków, w tym dla przedmiotowego budynku, zgodnie z § 101 ust. 2 pkt 10. Ponadto na podstawie § 11 ust. 6 tej uchwały działalność inwestycyjna przy obiektach ujętych w gminnej ewidencji zabytków winna być uzgadniana z Legnicką Delegaturą WUOZ we Wrocławiu.
W tym stanie prawnym DWINB stwierdził, że sporne roboty budowlane należy uznać za wykonane w sposób istotnie odbiegający do ustaleń i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 50 ust. 1 pkt 4 u.p.b., tj.: uchwały nr 0007.IV.24.2019 Rady Miejskiej Złotoryi z 24.01.2019 r. oraz uchwały nr XXVII/175/04 Rady Miejskiej w Złotoryi z 08.12.2004 r. W toku przeprowadzonych czynności administracyjnych, w tym na postawie ustaleń z kontroli z [...] ustalono, że inwestor wykonał zakres robót bez pozytywnego uzgodnienia robót budowlanych z Legnicką Delegaturą Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków we Wrocławiu oraz niezgodnie z § 9 pkt 20 uchwały z [...].
Skargę na ostateczną decyzję DWINB z [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniosła W. M. przy ul. [...] w Z. W uzasadnieniu skargi W. przedstawiła uwarunkowania formalne i historyczne budynku przy ul. [...]. Wskazała na zły stan techniczny budynku, który uległ znacznemu pogorszeniu po katastrofie budowlanej z roku [...]. W wyniku wykonanych wówczas prac zabezpieczających doszło do usunięcia znaczonej części tynków na elewacji (30-40%). Wskazano również na problemy natury technicznej związane z zapewnieniem odpowiedniej izolacji termicznej budynku i związane z tym podstawie ognisk korozji biologicznej.
Jednocześnie wskazano, że W. dopiero na etapie prowadzonego przed organami nadzoru budowlanego postępowania uzyskała wiedzę na temat obowiązku uzyskania uzgodnienia przez WKZ na wykonane prace termoizolacyjne. Uwzględniając powyższe okoliczności Wspólnota wniosła o cofnięcie nakazu wynikającego z zaskarżonej decyzji DWINB z dnia [...] oraz poprzedzającej ją decyzji PINB z [...] w zakresie konieczności demontażu wykonanych prac zabezpieczających budynek i tym samym umożliwienie, po uprzednim opracowaniu stosownej dokumentacji technicznej i jej zaopiniowaniu, dalszej realizacji prac zabezpieczających w scenariuszu wynikającym z ekspertyzy stanu technicznego budynku. Jako ewentualną możliwość W. wniosła o zmianę sposobu i formy nałożonej kary, mając przy tym na uwadze fakt, że działania ochronne podjęte przez Wspólnotę były prowadzone bez stosownych uzgodnień i pozwoleń, jednak w duchu dbałości o budynek i w sposób nie dewastujący historycznej tkanki budynku i elementów podlegających ochronie, co również potwierdzono w ustaleniach, wynikających z przedłożonej ekspertyzy.
W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie. Analiza sprawy prowadzi bowiem do wniosku, że doszło ze strony organów nadzoru budowlanego do naruszenia przepisów prawa procesowego jak i materialnego na tyle istotnego, że skutkować to musi wyeliminowaniem z obrotu prawnego decyzji administracyjnej zarówno organu I jak i II instancji.
Bezspornym jest w sprawie, że w obrębie ścian zewnętrznych budynku przy ul. [...] w Z., wpisanym do gminnej ewidencji zabytków, przeprowadzono roboty budowlane polegające na wykonaniu izolacji termicznej ze styropianu o grubości 15 cm. Nie jest również kwestionowany w sprawie fakt, że właściciele lokali mieszalnych w tym budynku tworzą w. m. Wspólnotę mieszkaniową tworzy bowiem ogół właścicieli, których lokale wchodzą w skład określonej nieruchomości (art. 6 ustawy o własności lokali). Przyjdzie dalej zauważyć, że z art. 22 ust. 1 i ust. 2 ustawy o własności lokali wynika, że w sprawach dotyczących nieruchomości wspólnej, kierowanie i reprezentowanie należy do wspólnoty mieszkaniowej, reprezentowanej przez zarząd. W sprawach dotyczących części wspólnych budynku, czynności prawne i czynności faktyczne oraz załatwienie spraw przed urzędami i sądami należą więc do kompetencji wspólnoty mieszkaniowej, która reprezentuje interesy właścicieli lokali.
Tym samym interes właściciela lokalu, który wynika z przysługującego mu prawa w nieruchomości wspólnej, z mocy ustawy chroniony jest przez wspólnotę mieszkaniową działającą przez zarząd ewentualnie zarządcę. Konsekwencją procesową powyższego rozwiązania prawnego jest to, że rozstrzygnięcia administracyjne załatwiające sprawy dotyczące nieruchomości wspólnej odnoszą się do praw i obowiązków wspólnoty mieszkaniowej. Skoro zatem roboty budowlane, objęte niniejszym postępowaniem naprawczym, zrealizowano w częściach wspólnych budynku (docieplenie ścian zewnętrznych budynku), to interes właścicieli poszczególnych lokali mieszkalnych jako członków wspólnoty jest chroniony przez wspólnotę lokalową działającą poprzez zarząd, ustanowiony w trybie ustawy o własności lokali, która w takim postępowaniu ma przymiot strony. W orzecznictwie tut sądu podkreśla się przy tym konsekwentnie, że postępowanie z udziałem wspólnoty lokalowej prowadzi się m.in. w tym celu, aby uniknąć prowadzenia go z udziałem poszczególnych członków tej wspólnoty, których interes prawny ona wyraża (np. wyrok WSA we Wrocławiu z 20.08.2009 r., sygn. akt II SA/Wr 69/09).
Poszczególni członkowie wspólnot mieszkaniowych uprawnieni są natomiast do podejmowania czynności w postępowaniach administracyjnych dotyczących ich lokali, zaś w przypadku części wspólnych nieruchomości - tylko gdy wykażą swój odrębny od wspólnoty interes prawny.
W rozpoznawanej sprawie, bez wskazania jakichkolwiek powodów (chociażby podyktowanych brakiem posiadania przez wspólnotę zarządu, czy też brakiem udzielenia pełnomocnictwa dla zarządcy), skierowano nakaz rozbiórki docieplenia budynku mieszkalnego wielorodzinnego zlokalizowanego w Z. przy ul. [...], wykonanego na ścianach zewnętrznych tego budynku w postaci izolacji termicznej, do właścicieli lokali mieszkalnych w tym budynku zamiast do wspólnoty mieszkaniowej. Skoro roboty budowlane wykonane zostały w części wspólnej budynku (elewacja), to interes właściciela lokalu, jako członka wspólnoty mieszkaniowej będzie chroniony przez wspólnotę mieszkaniową działającą poprzez zarząd powołany na podstawie art. 20 ust. 1 ustawy o własności lokali, jako organ wspólnoty mieszkaniowej, albo przez zarządcę, ustanawianego zgodnie z art. 18 ust. 1 lub ust. 3 ustawy o własności lokali. To bowiem wspólnota mieszkaniowa w postępowaniu dotyczącym nieruchomości wspólnej ma przymiot strony postępowania.
W niniejszej sprawie nie tylko bezprawie pozbawiono Wspólnotę Mieszkaniową przymiotu strony postępowania. Błędnie również określono adresatów nakazów wynikających z przepisów art. 50-51 u.p.b. Zamiast do Wspólnoty Mieszkaniowej decyzję skierowano do właścicieli lokali mieszkalnych. O tym, że ewentualny nakaz powinien być skierowany do Wspólnoty Mieszkaniowej zamiast do ogół właścicieli, których lokale wchodzą w skład nieruchomości przy ul. [...] świadczy również fakt, że Wspólnota sama przyznaje, że była inwestorem spornych robót budowlanych. Występowała ona również o uzgodnienie konserwatorskie na wykonanie tychże robót. Zgodnie z przepisem art. 52 u.p.b. inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51.
Błędne ustalenie właściwego kręgu stron postępowania i adresata decyzji nakładającej obowiązki z art. 51 u.p.b. nie jest jedynym mankamentem podanego sądowej kontroli rozstrzygnięcia. Podstawą nakazania przez organ nadzoru budowlanego rozbiórki docieplenia budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] było stwierdzenie sprzeczność wykonania docieplenia z miejscowy planem zagospodarowania przestrzennego. Ustalenie sprzeczności z planem miejscowym, będącym aktem prawa miejscowego, spowodowało zastosowanie w sprawie art. 50 ust. 1 pkt 4 u.p.b., który to przepis odnosi się do prowadzenia (wykonania) robót w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach. Z treści decyzji wynika, że przy wykonaniu robót dociepleniowych w budynku przy ul. [...] doszło do naruszenia jednoczenie dwóch aktów prawa miejscowego, tj. uchwały nr XXVII/175/04 Rady Miejskiej w Złotoryi z 08.12.2004 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru miasta Złotoryja oraz uchwały nr 0007.IV.24.2019 Rady Miejskiej Złotoryi z 24.01.2019 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu znajdującego się w obrębie 2 miasta Złotoryja, w rejonie ulic Pagórkowej, Na Skarpie, Szpitalnej i Górniczej.
Według organów nadzoru na wykonany zakres robót W. M. nie posiadała pozytywnego uzgodnienia robót budowlanych z Legnicką Delegaturą Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków we Wrocławiu, czym naruszyła § 11 ust. 6 uchwały z 08.12.2004r. Ponadto wykonane roboty zostały zakwalifikowane jako niezgodne z § 9 pkt 20 uchwały z 24.01.2019 r., który to przepis nakazuje - w przypadku budynku przy ul. [...] - zachować m.in. fakturowy tynk elewacyjny, gzyms wieńczący oraz ceglany cokół i okładziny portalu w przyziemiu ryzalitu.
Z podjętego rozstrzygnięcia wynika więc, że dla obszaru miasta Z., na którym położny jest budynek przy ul. [...], obowiązują jednocześnie dwa miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, przyjęte uchwałami Rady Miejskiej w Złotoryi: nr XXVII/175/04 z 08.12.2004 r. oraz nr 0007.IV.24.2019 z 24.01.2019 r. W ramach niniejszego postępowania nie jest rolą Sądu zastępować organ administracji w ustaleniu obowiązującego stanu prawnego, na podstawie którego zastosowanie znajduje przepis art. 50 ust. 1 pkt 4 u.p.b. Tym niemniej należy zauważyć, że ze swej istoty akt prawa miejscowego, będący źródłem prawa powszechnie obowiązującego, a takim niewątpliwie jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, nie może naruszać zasady jedności prawa, a także zasady czytelności systemu prawa. Innymi słowy nie może być wątpliwości w kwestii tak fundamentalnej dla aktu stosowania prawa w postaci decyzji administracyjnej, który akt prawa miejscowego obowiązuje, a który nie.
Sporne roboty budowlane podlegają bowiem weryfikacji pod kątem zgodności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i takiej weryfikacji dokonuje się według stanu na moment prowadzenia procedury legalizacyjnej. W realiach badanej sprawy koniecznym jest zatem uzupełnienie materiału dowodowego o wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego dla budynku przy ul. [...[. Ponadto organ przeprowadzi dowód na okoliczność statusu tego budynku jako zabytku.
Dodatkowo, ponownie przy tym powołując się na orzecznictwo tut. Sądu (tak m.in. WSA we Wrocławiu w wyroku z 21.07.2011 r. sygn. akt II SA/Wr 216/11), przyjdzie zauważyć, że ani przepis art. 15 ust. 2 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ani przepisy art. 19 ust. 3 i art. 36 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, nie zawierają upoważnienia dla Rady Miasta do umieszczania w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uregulowań dotyczących kwestii związanych z koniecznością uzyskania uzgodnienia konserwatorskiego przed wykonywaniem robót budowlanych. Katalog działań wymagających uzyskania pozwolenia konserwatorskiego jest katalogiem zamkniętym i ani z przepisów ustawy o ochronie zabytków, ani też w szczególności z art. 15 ust. 2 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie można domniemywać kompetencji Rady do określania dodatkowych warunków.
Za niedopuszczalne należy zatem uznać wprowadzanie w akcie prawa miejscowego wymogu uzyskania uzgodnienia konserwatorskiego, w przypadkach gdy ustawa tego nie wymaga. Jedną z form ochrony zabytku są zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków ustalone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, jednak podkreślić należy, że ochrona taka musi być spójna z regulacją ustawową, a ponadto winna mieć uzasadnienie w przepisach upoważniających do jej podjęcia. Ustanowienie zatem w uchwale Rady Miejskiej w Złotoryi nr XXVII/175/04 z 08.12.2004 r. obowiązku uzgodnienia robót budowlanych z Legnicką Delegaturą Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków we Wrocławiu jest pozbawione podstawy prawnej, ponieważ stanowi niezgodną z prawem modyfikację postanowień ustawowych oraz nieuzasadnione rozszerzenie kompetencji konserwatora zabytków.
Stwierdzić dodatkowo należy, że pismo DWKZ we Wrocławiu Delegatura w Legnicy z [...] nie ma charakteru wiążącego, jako że nie była to ani decyzja administracyjna, ani postanowienie z art. 106 k.p.a. Pismo to stanowiło materiał dowodowy, podlegający ocenie zgodnie z treścią art. 77 § 1 k.p.a.
Z uwagi na naruszenie reguł postępowania administracyjnego dotyczących określenia stron postępowania oraz wątpliwości dotyczące znajdujących zastosowanie w sprawie przepisów prawa miejscowego, decyzje organów obydwu instancji nie mogły się ostać i podlegały uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c ustawy z 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329).
Po właściwym określeniu kręgu podmiotowego postępowania, badając okoliczność wykonania robót budowlanych z naruszeniem przepisów prawa, podyktowaną faktem wykonania tychże robót niezgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w przypadku ustalenia, że obowiązującym miejscowy planem zagospodarowania przestrzennego jest plan przyjęty uchwałą nr 0007.IV.24.2019 z 24.01.2019 r., biorąc przy tym pod uwagę sygnalizowaną przez W. na rozprawie możliwość zmiany stanowiska organu władzy konserwatorskiej, organ nadzoru budowlanego rozważy, czy w sprawie nie jest wykluczona taka interpretacja treści § 9 pkt 20 uchwały z 24.01.2019 r. - w kontekście obowiązku zachowania fakturowego tynku elewacyjnego, aby na izolacji termicznej ze styropianu, wykonać tynk fakturowy o identycznych lub zbliżonych cechach i właściwościach do tynku istniejącego, który będzie przy tym współgrać nie tylko z pozostałymi detalami architektoniczny podlegającymi ochronie ale także z chronionym w tej części miasta układem urbanistycznym.
Jakkolwiek termoizolacja styropianem obiektów zabytkowych jest niewłaściwa z perspektywy zasad ochrony konserwatorskiej, to jednak nie można zapominać o tym, że w kontrolowanym przypadku mamy do czynienia z budynkiem mieszkalnym, którego mieszkańcy nie mogą być pozbawieni możliwości wykonania robót budowlanych, które poprawią efektywność energetyczną zamieszkiwanych przez nich do nich lokali mieszkalnych, a przez to spowoduje oszczędność w energii, co pozwoli uzyskać niższe koszty związane z ogrzewaniem zimą. Takie działania w dobie pogłębiającego się kryzysu energetycznego nie tylko są pożądane ale także pozostają w zgodzie z realizowaną obecnie polityką klimatyczną.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.