Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiuz 9 lipca 2015 r., sygn. akt II SA/Wr 245/15

Uzasadnienie

Decyzją z dnia [...] r. (nr [...]), podjętą na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z ust. 4 oraz art. 80 ust. 2 pkt. 1 i art. 83 i art. 84 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz.1409 ze zm.) oraz na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej k.p.a.) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ś.Ś. nakazał J.K. rozbiórkę obiektu budowlanego stacji paliw: - tj. 1/ rozbiórkę instalacji technologicznej do magazynowania i załadunku paliw płynnych, 2/ demontaż zbiornika oleju opałowego - 20 tyś litrów, dwóch zbiorników oleju opałowego po 60 tys. litrów każdy oraz dwóch zbiorników na benzynę po 50 tys. litrów każdy 3/ rozbiórkę ścian żelbetowych wanny, 4/ rozbiórkę stóp fundamentowych pod zbiorniki stalowe.

W uzasadnieniu organ wskazał, że w związku z wnioskiem Prokuratora Rejonowego w Ś.Ś. o ustalenie czy doszło do samowoli budowlanej przy inwestycji prowadzonej na działce nr 233/2 w L., wszczął postępowanie w sprawie robót budowlanych, wykonanych przez inwestora – tj. J.K., polegających na budowie obiektu budowlanego (stacji paliw) na terenie nieruchomości położonej w miejscowości L., działka ewidencyjna nr 229/3, gmina M..

W dniu 9 stycznia 2013 r. przeprowadził dowód z oględzin, w toku których ustalił, iż na w/w nieruchomości znajduje się pięć zbiorników magazynowych paliw płynnych (zbiornik oleju opałowego - 20 tys. litrów, dwa zbiorniki po 50 tys. litrów, dwa zbiorniki po 60 tys. litrów). Pełnomocnik inwestora oświadczył, iż niniejsza działalność prowadzona jest od 1985 r., a wraz z rozbudową zakładu zgodnie z decyzją nr [...] magazyn tymczasowy został przeniesiony na obecne miejsce, co obejmował projekt budowlany. Zauważył przy tym, że inwestycja została zakończona i uzyskano pozwolenia na użytkowanie obiektu wraz ze zbiornikami naziemnymi stanowiącymi magazyn paliw posadowionymi według projektu budowlanego wykonawczego.

Uznając, że w realiach niniejszej sprawy podstawową kwestią jest ustalenie czy decyzja Starosty Ś. nr [...] z dnia [...] r. zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na rozbudowę polegającą na budowie hali produkcyjno-magazynowej dotyczy również wskazanych w projekcie budowlanym zbiorników, organ I instancji zwrócił się o wyjaśnienie tejże kwestii przez Wojewodę D., a ten przekazał wniosek Staroście Ś. jako organowi właściwemu, na podstawie art. 113 § 2 k.p.a. do wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji.

Pismem z dnia 17 października 2013 r. Starosta Ś. odnosząc się do wydanej decyzji zauważył, iż inwestor w dniu 4 sierpnia 2003 r. złożył wniosek o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę hali produkcyjnej. Projekt zagospodarowania terenu w zatwierdzonym projekcie zawierał projektowane zbiorniki naziemne, jednakże inwestor wnioskował jedynie o wydanie pozwolenia na budowę hali produkcyjnej i tak też został zinterpretowany wniosek, w rezultacie czego pozwolenie na budowę zostało wydane jedynie na budowę hali produkcyjno-magazynowej.

Mając na względzie powyższe, organ I instancji uznając, że roboty budowlane polegające na budowie obiektu budowlanego (stacji paliw) zostały wykonane bez wymaganego pozwolenia na budowę, postanowieniem nr [...] z dnia [...] r. nałożył na inwestora obowiązek przedstawienia w terminie 6 miesięcy dokumentów koniecznych do legalizacji stacji paliw zgodnie z art. 48 ust 2 i 3 ustawy Prawo budowlane. W związku z zaniechaniem wypełnienia tychże obowiązków, decyzją nr [...] z dnia [...] r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ś.Ś. nakazał inwestorowi rozbiórkę obiektu budowlanego (stacji paliw: zbiornik oleju opałowego - 20tyś. litrów, dwa zbiorniki oleju opałowego po 60 tyś. litrów każdy, dwa zbiorniki na benzynę po 50 tyś. litrów każdy).

W wyniku zaskarżenia decyzji przez inwestora, organ odwoławczy decyzją nr [...] z dnia [...] r., uchylił ww. decyzję przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ odwoławczy nie zakwestionował przy tym okoliczności wykonania robót w ramach samowoli budowlanej, ale jedynie oznaczony decyzją zakres rozbiórki.

Rozpoznając ponownie sprawę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ś.Ś., po dokonaniu ponownej analizy zgromadzonych dowodów w sprawie i uznając za słuszne doprecyzowanie zakresu nakazanej rozbiórki obiektu budowlanego w sposób oznaczony w sentencji, wydał opisaną na wstępie decyzję argumentując, iż w jej realiach inwestor nie wypełnił ciążącego na nim w toku postępowania legalizacyjnego obowiązku przedłożenia dokumentów wymienionych w postanowieniu z dnia [...] r., co też winno skutkować – stosownie do dyspozycji zawartej w art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego - wydaniem nakazu rozbiórki.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył J.K. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Kwestionowanej decyzji zarzucił naruszenie przepisów mających wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. - art. 10 k.p.a. poprzez pogwałcenie zasady czynnego udziału stron w postępowaniu poprzez zawiadomienie stron o postępowaniu dopiero po zakończeniu prowadzenia przez organ postępowania dowodowego, co wykluczyło udział strony w postępowaniu wyjaśniającym i uniemożliwiło podjęcie obrony własnego stanowiska na tym etapie postępowania;
2. - 107 § 3 k.p.a. poprzez brak merytorycznego oraz prawnego uzasadnienia skarżonej decyzji w zakresie konieczności zastosowania w sprawie art. 48 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) w zw. z art. 48 ust. 4 tej samej regulacji, co uniemożliwia podjęcie polemiki z oceną prawną organu I instancji;
3. - art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 2 i 3 ustawy - Prawo budowlane poprzez nie rozważenie w pierwszej kolejności możliwości zastosowania procedury legalizacyjnej przed wydaniem decyzji o nakazie rozbiórki;
4. - art. 48 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane poprzez jego zastosowanie, w sytuacji gdy organ nie nałożył w ponownie prowadzonym postępowaniu obowiązków, o których mowa w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego;
5. - art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez bezpodstawne przyjęcie nieznajdujące uzasadnienia w aktach sprawy, iż inwestor wystąpił z wnioskiem w sprawie etapowania inwestycji, w którym wyłączył budowę w/w obiektu budowlanego do oddzielnego opracowania, podczas gdy w rzeczywistości uzyskał pozwolenie na budowę całej inwestycji;
6. - art. 7, 8, 11 i 12 k.p.a. poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej, w szczególności zaś niepodjęcie przez organ niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czym naruszono zasadę wnikliwego wyjaśnienia sprawy, a ponadto poprzez załatwienie sprawy w sposób niemający na względzie interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, a to praw skarżącego legitymującego się ostateczną decyzji o pozwoleniu na budowę.

Decyzją z dnia [...] r. (Nr [...]) D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu wyjaśnił, że w niniejszej sprawie najistotniejszą kwestią jaka winna być przez organ rozstrzygnięta na wstępnym etapie postępowania jest ustalenie czy inwestor wykonał roboty budowlane polegające na budowie stacji paliw, w warunkach samowoli budowlanej. W tym kontekście organ odwoławczy podał, że zgodnie z brzmieniem art. 33 Prawa budowlanego pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego. W przypadku zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt, pozwolenie na budowę może, na wniosek inwestora, dotyczyć wybranych obiektów lub zespołu obiektów, mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Jeżeli pozwolenie na budowę dotyczy wybranych obiektów lub zespołu obiektów, inwestor jest obowiązany przedstawić projekt zagospodarowania działki lub terenu, o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 1, dla całego zamierzenia budowlanego.

W realiach niniejszej sprawy w odpowiedzi na wniosek inwestora o udzielenie pozwolenia na budowę hali produkcyjnej w L. na działce nr 229/12, 229/3 Starosta Ś. decyzją nr [...] udzielił inwestorowi pozwolenia na budowę hali produkcyjno - magazynowej (kategoria obiektu XVIII). Zdaniem organu odwoławczego wniosek ten został sformułowany jednoznacznie i obejmował wyłącznie budowę hali produkcyjnej, a w złożonym wraz z nim projekcie budowlanym z maja 2003 r., zatytułowanym "projekt B-W hali produkcyjnej" w opisie technicznym części architektonicznej projektowanego obiektu opisany został projektowany budynek. W pkt. 8 tej części projektu wskazano, iż w hali produkcyjno-magazynowej będą magazynowane i poddawane obróbce mechanicznej elementy metalowe. Rysunek o nr 1/T (część projektu) zawiera zestawienie pomieszczeń w projektowanym budynku, z wyszczególnieniem funkcji jakie poszczególne części obiektu będą spełniały (magazyn, spedycja, stanowisko montażu itp.).

W dalszej części projektu, obejmującej część instalacyjną zawarto opracowanie obejmujące instalację wod-kan- c.o wraz z kotłownią olejową i przyłączami. Natomiast w kwestii zbiorników na paliwo wraz z infrastrukturą, nazwanych przez organ stopnia powiatowego stacją paliw, projekt jedynie sygnalizuje, iż takowe zbiorniki będą usytuowane na tejże działce. W projekcie zagospodarowania terenu jako przedmiot inwestycji wskazano (pkt 3.0 tej części opracowanie) budowę hali produkcyjno-magazynowej w ramach rozbudowy istniejącego przedsiębiorstwa, a dalej podano, że na działce znajduje się hala produkcyjna, budynek biurowy oraz magazyn oleju opałowego przeznaczonego do dystrybucji. W pkt 5.0 wskazano zaś, iż projektowaną halę produkcyjno-magazynową usytuowano pomiędzy istniejącym budynkiem produkcyjnym a budynkiem biurowym. Zaprojektowano halę produkcyjną dwunawową jednokondygnacyjną. Wymagać to będzie przeniesienia naziemnego magazynu oleju opałowego.

Magazyn oleju opałowego zaprojektowano w odległości 1,0m od ściany wschodniej hali produkcyjnej. Takie usytuowanie naziemnego magazynu paliw wymaga zaprojektowania hali produkcyjnej o odporności El=60minut. Zmiana lokalizacji magazynu oleju opałowego wymaga wykonania wanny ekologicznej ze względu na jednopłaszczową konstrukcję płaszcza stalowego zbiorników.

Mając na uwadze to, iż wniosek inwestora dotyczył jedynie budowy hali, a projekt załączony do wniosku w sposób marginalny odnosi się do budowli - wanny z pięcioma zbiornikami, organ II instancji uznał, że zawarcie w projekcie zagospodarowania terenu pięciu zbiorników oraz wanny, w której zbiorniki te są umieszczone, uznać należy za wypełnienie obowiązku z art. 33 ustawy Prawo budowlane.

Z kolei uznając, że inwestor wniósł tylko o udzielenie pozwolenia na budowę hali bez wskazania, iż jego wniosek obejmuje również budowę pięciu zbiorników (zbiornik oleju opałowego - 20tyś. litrów, dwa zbiorniki oleju opałowego po 60 tyś. litrów każdy, dwa zbiorniki na benzynę po 50 tyś. litrów każdy) skutkuje tym, że nie można przyjąć, iż decyzja nr [...] o pozwoleniu na budowę uprawniała do wykonania inwestycji stanowiącej przedmiot niniejszego postępowania. Zasygnalizowanie w projekcie zagospodarowania terenu oraz w opisie do zagospodarowania terenu, iż w odległości 1m od projektowanej hali będzie znajdowała się budowla w postaci wanny z pięcioma zbiornikami nie może być bowiem przez inwestora interpretowane jako wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę takiego obiektu. Wprawdzie w projekcie (rys. nr 7) znajduje się rzut fundamentów pod zbiorniki oleju, niemniej jednak nie można uznać, iż zawarcie tej informacji jest wystarczające do stwierdzenia, iż inwestor wnioskował o udzielenie pozwolenia na budowę takiej budowli wraz z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę hali.

Ponadto D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podniósł, że inwestor nie kwestionował zakresu, w jakim udzielono mu pozwolenie na budowę, a składając zawiadomienie o zakończeniu budowy wskazał, że zakres prac obejmował budowę hali produkcyjno-magazynowej. Wreszcie, w ocenie organu odwoławczego, istotnym w niniejszej sprawie jest to, że organ stopnia powiatowego zwracał się do organu administracji architektoniczno-budowlanej o udzielenie informacji, co do zakresu wydanego pozwolenia na budowę, a ten wskazał, że decyzja wydana została zgodnie z wnioskiem inwestora – tj. jedynie na budowę hali produkcyjno-magazynową.

Wobec powyższego organ odwoławczy uznał, że organ stopnia powiatowego zobligowany był do stwierdzenia, iż przedmiotowy obiekt powstał w warunkach samowoli budowlanej, a nie stanowi – jak dowodzi inwestor – część hali produkcyjno – magazynowej.

W dalszej części organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 48 ustawy Prawo budowlane "właściwy organ nakazuje z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie lub wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę". Nakaz rozbiórki nie będzie miał zastosowania jedynie w przypadku, gdy zostanie udowodnione, że samowolna budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a zwłaszcza z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie bowiem z dyspozycją ust. 2 cyt. przepisu jeżeli budowa jest zgodna z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz nie narusza przepisów w tym techniczno - budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem - właściwy organ winien wdrożyć procedurę zmierzającą do legalizacji inwestycji.

Jeżeli zachodzą przesłanki umożliwiające legalizację dokonanej samowoli organ nadzoru budowlanego powinien w drodze postanowienia, na które nie przysługuje zażalenie, wstrzymać prowadzenie robót budowlanych oraz nałożyć obowiązek przedłożenia stosownych dokumentów. Zaniechanie przez inwestora wykonania tychże obowiązków w wyznaczonym terminie, obliguje z kolei organ do wydania nakazu rozbiórki, zgodnie z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego.

Skoro zatem w realiach niniejszej sprawy inwestor wykonał roboty budowlane bez wymaganego pozwolenia, a nadto nie przekładając wymaganych dokumentów, odstąpił od legalizacji w pełni zasadnym było - w ocenie organu odwoławczego - orzeczenie nakazu rozbiórki na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z ust. 4 Prawa budowlanego.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożył J.K. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, wstrzymanie jej wykonania oraz zasadzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Kwestionowanemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie:

1. - art. 7 k.p.a. poprzez naruszenie zasady prawdy materialnej w związku z dokonaniem błędnego ustalenia stanu faktycznego sprawy przejawiającego się w nieprawidłowym przekonaniu, iż w niniejszej sprawie dokonano samowoli budowlanej bez uzyskania ostatecznego pozwolenia na budowę, w sytuacji gdy skarżący w chwili rozpoczęcia robót budowlanych legitymował się ostatecznym pozwoleniem na budowę zatwierdzającym projekt budowlany przewidujący wykonanie spornej inwestycji;
2. - art. 80 k.p.a. poprzez naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów w związku z błędną oceną materiału dowodowego, przejawiającą się w stwierdzeniu, iż w przedłożonym projekcie budowlanym zaprojektowano jedynie halę produkcyjno- magazynową podczas gdy wśród dowodów zgromadzonych w sprawie są dowody wskazujące jednoznacznie, że zatwierdzony ostatecznym pozwoleniem na budowę projekt budowlany przewidywał budowę wyżej wymienionego obiektu budowlanego, o czym zaświadczają opisy i rysunki techniczne zawarte w dokumentacji projektowej, co do których organ odniósł się w sposób nieznajdujący oparcia w zasadach logicznego i racjonalnego myślenia, stwierdzając bezpodstawnie, iż tylko sygnalizują a nie przewidują budowę stacji paliw, z czym strona skarżąca kategorycznie się nie zgadza;
3. - art. 6 i 8 k.p.a. poprzez naruszenie zasady praworządności i budzenia zaufania uczestników postępowania do organów władzy publicznej, w związku z utrzymaniem w mocy decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego, którego budowa została ujęta w projekcie budowlanym zatwierdzonym ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę, co doprowadziło stronę skarżącą do utraty wiary w praworządne funkcjonowanie organów władzy wykonawczej RP;
4. - art. 7, art. 11 art. 77 § 1, a także art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie rozpatrzenia przez organ odwoławczy zarzutów skarżącego podniesionych na etapie postępowania odwoławczego, a w związku z tym brak merytorycznego oraz prawnego uzasadnienia w skarżonej decyzji w zakresie sformułowanych zarzutów;
5. - art. 10 k.p.a. przez pogwałcenie zasady czynnego udziału stron w postępowaniu administracyjnym przejawiające się zawiadomieniem strony skarżącej o postępowaniu dopiero po zakończeniu prowadzenia postępowania dowodowego, co wykluczyło stronę w udziale w postępowaniu wyjaśniającym, a przez to uniemożliwiło jej podjęcie obrony własnego stanowiska w sprawie;
6. - art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego poprzez nie rozważenie w pierwszej kolejności możliwości zastosowania procedury legalizacyjnej przed wydaniem decyzji o nakazie rozbiórki;
7. - art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego poprzez jego bezpodstawne zastosowanie, w sytuacji gdy organ nie nałożył w ponownie prowadzonym postępowaniu obowiązków, o których mowa w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego.

Tak sformułowane zarzuty zostały następnie rozwinięte w obszernym uzasadnieniu.

W odpowiedzi na skargę D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację i wywody prawne zawarte w kwestionowanej decyzji.

Postanowieniem z dnia 21 kwietnia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269 z późn.zm.) kompetencje sądów administracyjnych w zakresie kontroli działalności administracji publicznej ograniczone zostały do oceny działalności tych organów pod względem zgodności z prawem. Działając w granicach przyznanych kompetencji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny prawidłowości zastosowania w postępowaniu administracyjnym przepisów obowiązującego prawa materialnego i procesowego oraz trafności ich wykładni. Dokonując czynności kontrolnych, Sąd zobowiązany jest uwzględnić stan faktyczny i prawny jaki istniał w chwili wydania zaskarżonej decyzji lub postanowienia.

Należy też dodać, że w myśl przepisu art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.). Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, co oznacza, że ma prawo, a nawet obowiązek, wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze. Działając w granicach tak zakreślonej kognicji Wojewódzki Sąd Administracyjny, po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie przez organy administracji okoliczności faktycznych oraz obowiązujących w czasie podejmowania zaskarżonego aktu przepisów prawnych stwierdził, że w realiach niniejszej sprawy istnieje konieczność zastosowania w sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., gdyż zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji podjęte zostały z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Kontroli tut. Sądu podlegała decyzja D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. (Nr [...]) utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ś.Ś. z dnia [...] r. nakazującą J.K. rozbiórkę obiektu budowlanego (stacji paliw): 1) rozbiórkę instalacji technicznej do magazynowania i załadunku paliw płynnych, 2) demontaż zbiornika oleju opałowego – 20 tyś. litrów, dwóch zbiorników oleju opałowego po 60 tyś. litrów każdy, oraz dwóch zbiorników na benzynę po 50 tyś. litrów każdy, 3) rozbiórkę ścian żelbetonowych wanny, 4) rozbiórkę stóp fundamentowych pod zbiorniki stalowe.

Materialnoprawną podstawę podjęcia decyzji stanowił art. 48 ust. 4 w zw. z art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.). Przepisy te stanowią podstawę do wydania przez właściwy miejscowo organ nadzoru budowlanego decyzji w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego w sytuacji gdy w toku wszczętego postępowanie legalizacyjnego inwestor zaniecha sprostania określonym w ustawie wymogom. Jednym z nich – zgodnie z art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego - jest obowiązek dostarczenia zaświadczenia wójta, burmistrza lub prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego oraz dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3 Prawa budowlanego.

Nie przedłożenie przez inwestora powyższych dokumentów w wyznaczonym terminie obliguje organ do orzeczenia nakazu rozbiórki (art. 48 ust. 4 cyt. ustawy). Wydanie jednakże każdej merytorycznej decyzji kończącej postępowanie legalizacyjne powinno poprzedzać uprzednie i niewątpliwe stwierdzenie, że w realiach prowadzonej sprawy rzeczywiście inwestor wykonał roboty budowlane w ramach samowoli budowlanej. Wymaga to od organów orzekających w sprawie przeprowadzenia postępowania administracyjnego przy zachowaniu reguł wynikających z art. 6, art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. oraz przedstawienia wyników tego postępowania w uzasadnieniu decyzji z uwzględnieniem wskazówek zawartych w art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 11 k.p.a. Dla realizacji zasadniczego celu postępowania administracyjnego jakim jest rozstrzygnięcie sprawy, pierwszorzędne znaczenie ma bowiem ustalenie obowiązującej normy prawa, odpowiedniej dla rozstrzygnięcia danej sprawy, co nieodzownie wiąże się z koniecznością prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy.

W doktrynie podkreśla się wynikający dla organów administracji publicznej z tej zasady nakaz wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa (W. Dawidowicz "Ogólne postępowanie administracyjne", s.108). Zasada prawdy obiektywnej nakłada na organ prowadzący postępowanie obowiązek określenia z urzędu jakie dowody są niezbędne dla ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz obowiązek ich przeprowadzenia z urzędu. Z zasadą tą skorelowane są regulacje umieszczone w art. 77 k.p.a., wedle którego organ jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, tak aby ustalony stan faktyczny zgodny był z rzeczywistością. To czy dana okoliczność została udowodniona, można zaś ocenić jedynie na podstawie całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.).

Tymczasem w realiach niniejszej sprawy organy prowadząc postępowanie w przedmiocie robót budowlanych wykonanych przez J.K. na działce nr 229/3 w L. przedwcześnie, bo bez należytego wyjaśnienia okoliczności faktycznych uznały je za wykonane w ramach samowoli budowlanej. W tym miejscu zwrócić należy przede wszystkim uwagę na brak jednoznacznych i spójnych ustaleń przez organ I i II instancji co do zakresu wykonanych robót objętych prowadzonym postępowaniem. Jakkolwiek zarówno z sentencji zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji wynika, że organy prowadziły postępowanie w przedmiocie robót budowlanych polegających na budowie obiektu budowlanego – tj. stacji paliw, to jednak w uzasadnieniu nie przedstawiły okoliczności potwierdzających, że istotnie taka inwestycja znajduje się na działce nr 229/3. W decyzji pierwszoinstancyjnej poprzestano wyłącznie na podaniu, że w toku oględzin przeprowadzonych w dniu 9 stycznia 2013 r. na niniejszej działce stwierdzono lokalizację pięciu zbiorników magazynowych paliw płynnych (zbiornik oleju opałowego – 20 tyś. litrów, dwa zbiorniki po 50 tyś. litrów, dwa zbiorniki po 60 tyś. litrów).

Ustaleń tych nie zakwestionował organ odwoławczy uznając je za prawidłowe. Ponadto również z treści spisanego protokołu z oględzin, stanowiącego dowód w niniejszej sprawie, nie wynika, aby na niniejszej działce znajdowały się inne elementy poza opisanymi zbiornikami. Stąd wątpliwość budzi orzeczony w sentencji zakres rozbiórki, którym oprócz niniejszych zbiorników objęto również instalację techniczną do magazynowania i załadunku paliw płynnych, rozbiórkę ścian żelbetowych wanny oraz rozbiórkę stóp fundamentowych pod zbiorniki stalowe. Z protokołu oględzin nie wynika, iż takie elementy zostały posadowione na niniejszej działce. Uzasadnienia dla takiego zakresu rozbiórki próżno również szukać w treści kwestionowanych decyzji oraz notatce służbowej Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 14 października 2014 r. Jedynie ogólnikowo wskazał on tam, że ściany żelbetowe wanny, stopy fundamentowe pod zbiorniki stalowe oraz instalacja technologiczna do magazynowania i załadunku paliw płynnych stanowią integralną całość obiektu budowlanego.

Zaniechanie dokonania przez organy ustaleń co do tego, czy rzeczywiście i bezspornie w realiach niniejszej sprawy mamy do czynienia ze stacją paliw jest tym bardziej wadliwe, że z taką kwalifikacją nie zgadza się inwestor. Konsekwentnie podkreśla on m.in. w piśmie z dnia 17 grudnia 2013 r. oraz piśmie z dnia 27 marca 2014 r., że sprawa dotyczy "magazynu paliw". Podobnie też wskazał pełnomocnik inwestora podczas prowadzonych oględzin. Pomimo jednak podnoszonych wątpliwości organy nie ustosunkowały się do twierdzeń skarżącego, pomijając niniejszą okoliczność zupełnie przy uzasadnianiu podjętych rozstrzygnięć, co też w świetle wymagań procesowych nie zasługuje na aprobatę. Zgodnie bowiem z art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a. statuującym zasadę przekonywania organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu.

Wskazane i opisane wyżej uchybienia co do zakresu robót budowlanych wobec, których orzeczono nakaz rozbiórki przekładają się także na wątpliwości co do prawidłowości poczynionych ustaleń odnośnie ich samowolnego charakteru. Zauważyć bowiem należy, iż decyzją Starosty Ś. z dnia [...] r. (Nr [...]) zatwierdzono projektu budowlany i udzielono W.E..J.K. pozwolenia na rozbudowę polegającą na budowie hali produkcyjno - magazynowej w L. na działkach nr 229/12 i 229/3 (kategoria obiektu XVIII). Załącznikiem do tej decyzji był projekt budowlany. Ponieważ udzielone pozwolenie uwzględniało wniosek inwestora w całości organ odstąpił od sporządzenia uzasadnienia. Z załączonego natomiast projektu budowlanego "projekt B-W hali produkcyjnej" wynika, że projektowana rozbudowa obejmuje nie tylko budowę hali magazynowo – produkcyjnej, ale również wannę ekologiczną magazynu oleju opałowego. Wobec takiej treści decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę, projektu budowlanego oraz twierdzeń skarżącego, iż wykonane przez niego roboty stanowiące przedmiot niniejszego postępowania objęte były zakresem udzielonego pozwolenia na budowę rzeczą organów było poczynienie we własnym zakresie ustaleń co do ich zasadności.

Niniejszego jednak zabrakło. Organy bowiem nie dokonały samodzielnej analizy czy niniejsze roboty objęte zostały decyzją o pozwoleniu na budowę zgodnie z załączonym projektem budowlanym. Zdaniem Sądu przedwcześnie, marginalizując treść projektu budowlanego i opierając się wyłącznie na literalnym brzmieniu sentencji pozwolenia na budowę oraz dokumentach załączonych przy zawiadomieniu o zakończeniu budowy, w których inwestor wskazywał na wykonanie hali produkcyjno – magazynowej organy uznały, że wykonane roboty stanowiły samowolę budowlaną. Nie wyjaśniły przede wszystkim tego na czym miała polegać opisana w treści projektu budowa wanny ekologicznej ze względu na jednopłaszczową konstrukcję płaszcza stalowego zbiorników, która – jak to wynika z projektu budowlanego – pozostaje w związku ze zmianą lokalizacji magazynu oleju opałowego.

Ponadto w sposób nieuprawniony organ II instancji dokonał zróżnicowania i zmarginalizowania elementów projektu budowlanego wskazując, że projekt jedynie "sygnalizuje" lokalizację zbiorników na paliwo. Zdaniem Sądu skoro zbiorniki na olej zostały wymienione w projekcie budowlanym, a fundamenty pod nie doprecyzowane na rysunku nr 7, to uchybieniem jest przyjęcie, że mają one jedynie charakter sygnalizacyjny. Stanowią one bowiem taką samą wartość, jak pozostałe elementy projektu w tym hala magazynowo - produkcyjna.

W ocenie Sądu w realiach niniejszej sprawy przedwczesne było uznanie określonych na działce inwestora robót polegających na posadowieniu zbiorników za samowolne z tą argumentacją, że prace polegające na ich wykonaniu nie zostały wprost oznaczone w pozwoleniu na budowę oraz dokumentach składanych na etapie przystąpienia do użytkowania, także z tego względu, że nie można wykluczyć, iż inwestor działając w zaufaniu do organów uznał, że jest on uprawniony do wykonania wszystkich prac opisanych w projekcie, który stanowi załącznik do decyzji, a które w samej sentencji decyzji wskazano jako budowę hali produkcyjno – magazynowej. Tak bowiem ogólnikowo przedmiot inwestycji został opisany w pkt. 3.0 projektu.

Ponadto również na jego karcie tytułowej nie wyeksponowano zamiaru zlokalizowania zbiorników na paliwa, chociaż w jego dalszej treści wskazano na potrzebę posadowienia zbiorników. Tym samym nie można wykluczyć, że zgodnie z przyjętym przez Starostę określeniem oraz oznaczeniem zawartym w projekcie opisał wykonane roboty na etapie przystąpienia do użytkowania.

Wreszcie Sąd chciałby zauważyć, że w toku niniejszej sprawy rozstrzygającego charakteru w zakresie wątpliwości co do samowolnych robót nie można przypisać pismu Starosty Ś. z dnia 17 października 2013 r., w którym wskazuje on, iż inwestor wnioskował wyłącznie o wydanie pozwolenia na budowę hali produkcyjnej. To bowiem organy nadzoru budowlanego, a nie Starosta zobligowane były do ustalenia niniejszej kwestii i swojej aktywności nie mogły ograniczać do zwrócenia się o stosowną opinię do organu wydającego decyzję o pozwoleniu na budowę, co też w istocie uczynił organ I instancji. Poprzestał on bowiem na podzieleniu stanowiska prezentowanego w przywołany piśmie i zaniechał podjęcia czynności w celu samodzielnego ustalenia zakresu robót, na które wydano pozwolenie na budowę. Uchybienia tego nie dostrzegł organ odwoławczy.

W rezultacie Sąd - uznając, że w realiach niniejszej sprawy doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynika sprawy - stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, a o wstrzymaniu wykonywania zaskarżonej decyzji orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a. Natomiast rozstrzygnięcie o kosztach postępowania znajduje swoje uzasadnienie w brzmieniu art. 200 p.p.s.a.