Uzasadnienie
Przedmiotem skargi H. K. było postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...], nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] z dnia [...], nr [...] w sprawie odmowy wydania uwierzytelnionych odpisów z akt administracyjnych, w szczególności dokumentacji projektu budynku mieszkalno – gospodarczego położonego w S. przy ul. [...].
Rozstrzygnięcia powyższe zostały wydane po postępowaniu o następującym przebiegu i ustaleniach:
Przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] toczyło się postępowanie w przedmiocie samowoli budowlanej jakiej miał się dopuścić W. L. zamieszkały w S. przy ul. [...]. Zainteresowanym w sprawie był mieszkający w sąsiedztwie H. K., który zgłaszając swój udział w postępowaniu we wniosku z 8 października 2003r. domagał się "na podstawie art. 72 Kpa (winno być 73 Kpa – przypis Sądu) wydania wierzytelnych odpisów odpłatnie pełnej dokumentacji z załącznikami dotyczącej projektu budynku mieszkalno – gospodarczego zlokalizowanego w S., ul. [...]" a złożonej do akt postępowania przez właściciela tej nieruchomości W. L. Wniosek ten pełnomocnik H. K. umotywował potrzebą "ustosunkowania się do tej dokumentacji przez oświadczenie w formie wniosków bądź zastrzeżeń". Rozstrzygając ten wniosek Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] wydał na podstawie art. 74 § 2 Kpa postanowienie z [...], w którym "odmówił wydania uwierzytelnionych odpisów" a w lakonicznym uzasadnieniu po powołaniu się na treść wniosku stron i zacytowaniu przepisu art. 73 § 2 Kpa organ podniósł, że strona nie przytoczyła żadnych okoliczności uzasadniających jej ważny interes.
Nadto motywując postanowienie podniósł końcowo, że strona osobiście i przez pełnomocnika brała czynny udział w postępowaniu co przejawiało się zaznajamianiem z aktami postępowania. Ponieważ organ zawiadamiał stronę o każdym nowym dowodzie, w tym o złożonym projekcie budowlanym, przeto przeglądając akta i mając możliwość sporządzenia z nich odpisów strona zrealizowała swoje uprawnienia z art. 73 § 1 Kpa.
W zażaleniu na to postanowienie H. K. wnosił o jego uchylenie zarzucając naruszenie art. 7, art. 8, art. 9 i art. 10 § 1 Kpa przez "ograniczenie stronie prawa do obrony prze które rozumiał wypowiedzenie się na tle "pełnej dokumentacji z załącznikami dotyczącej projektu budowlanego budynku mieszkalno – gospodarczego W. L.". Żalący się zarzucił także naruszenie "podstawowych praw konstytucyjnych" bez sprecyzowania konkretnego przepisu oraz powołał się na jedno z orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego, z którego wywodził bezwzględny obowiązek organu wydania żądanych odpisów z akt.
Po rozpatrzeniu zażalenia, cytowanym na wstępie postanowieniem z 2 grudnia 2003r. opartym na przepisach art. 138 § 2 i art. 144 Kpa a także art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. 2000 r. Nr 106, 1126 z późn. zm.), [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji.
Po przedstawieniu stanu faktycznego omawianego incydentalnego postępowania organ odwoławczy powołał także w uzasadnieniu motywy żalącego się. W oparciu o te ustalenia organ odwoławczy zważył, z powołaniem się na przepis art. 73 § 2 Kpa, że treść szczególnie § 2 tego artykułu nie daje podstaw do wywodzenia obowiązku organu wydawania uwierzytelnionych odpisów z akt sprawy na każde żądanie strony. Zwrócono uwagę, że art. 73 § 1 Kpa dając stronie prawo przeglądania akt oraz sporządzania z nich notatek i odpisów nie przewiduje sporządzania ani wydawania przez organ administracji publicznej kserokopii znajdujących się w niej dokumentów.
Organ II instancji powołując się na "linię orzeczniczą Naczelnego Sądu Administracyjnego" i cytując jedno z orzeczeń tegoż Sądu z 29 marca 2001r. przyjął, że art. 73 § 1 Kpa pozostawia uprawnienia z przepisu tego płynące "stronie do własnej realizacji". Rola organu administracji – zdaniem organu odwoławczego – kończy się na zapewnieniu stronie "możliwości skorzystania z tych uprawnień, w tym utrwalania na własny użytek wiadomości zawartych w aktach". W tej mierze, zdaniem organu, nie ma żadnych ograniczeń. Za jednym wszak wyjątkiem. Strona postępowania administracyjnego nie może żądać aby odpisów z akt w formie kserokopii "dokonywał i dostarczał jej sam organ administracji". Odwołując się do treści art. 73 § 2 Kpa organ odwoławczy podniósł końcowo, że skoro w tej konkretnej sprawie zaląc wielokrotnie korzystał z możliwości przeglądania akt to dodatkowe żądanie sporządzenia i wydania przez organ I instancji odpisów dokumentów jest "niezrozumiałe".
Postanowienie organu II instancji stało się przedmiotem skargi wniesionej przez H. K. do sądu administracyjnego. W skardze skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonego postanowienia organu odwoławczego i zasądzenia na jego rzecz kosztów postępowania sądowego. Motywy skargi nawiązują do treści zażalenia wniesionego od postanowienia organu I instancji z [...]. Zatem skarżący nadal zarzuca naruszenia art.7, art. 8, art. 9 i art. 10 § 1 Kpa a to przez ograniczenie prawa do obrony oraz przytacza stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z 8 kwietnia 1998r., sygn. akt I SA/Gd 1657/97, opubl. System Informacji Prawnej LEX 35920, z którego, jego zdaniem, wynika bezwzględny obowiązek organu co do wydawania odpisów z akt.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zastosowania art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) zwanej dalej "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi"
W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę organ II instancji powołał się na motywy zaskarżonego postanowienia, w którym przedstawiono argumenty organów obu instancji. Zwrócono uwagę, że skarżący "powielił argumenty" zażalenia i nie przedstawia żadnej nowej argumentacji wskazującej na uchybienia organów z jednej strony, a z drugiej zasadność przyjętego przez stronę stanowiska.
Końcowo organ odwoławczy wskazał na przepis art. 117 ustawy z dnia 4 lutego 1994r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych (Dz. U. 2000r., Nr 80, poz. 904) stwierdzając, że projekt budynku mieszkalno – gospodarczego, który miał być w odpisie wydanym na żądanie skarżącego, podlega ochronie prawnej. Jakiekolwiek jego utrwalanie bez zgody twórcy stanowi naruszenie prawa przewidziane w powołanym przepisie prawa autorskiego. To skłoniło organ odwoławczy do konkluzji, że organ nadzoru budowlanego nie jest uprawniony do dokonywania czynności wydania odpisów z projektów budowlanych, zwłaszcza w sytuacji gdy stronie w toku postępowania administracyjnego zapewniono możliwość czynnego udziału w postępowaniu w tym także przez sporządzanie notatek i własnych odpisów.
Na rozprawie strony podtrzymały swoje dotychczasowe stanowiska prezentowane w pismach procesowych.
Ponieważ skargę wniesiono 10 grudnia 2003r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego – Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu i nie została ona rozpoznana przez tenże Sąd do 31 grudnia 2003r. to rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu stosował regułę wynikającą z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.).
W myśl tego przepisu sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć z innych przyczyn niż w niej wskazane a ocenę sprawy należy rozpocząć od wskazania zakresu kognicji sądu administracyjnego orzekającego na skutek wniesienia przez stronę skargi.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1).
Kontrola, o której mowa sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 cyt. artykułu). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowo – administracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów.
Trzeba także dodać, że w myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym i (Dz. U. nr 153 poz. 1270) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z tego ostatniego przepisu wynika ta przed wszystkim konsekwencja, że niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze sąd z urzędu bada, czy nie nastąpiło naruszenie prawa materialnego lub procesowego skutkujące koniecznością usunięcia zaskarżonego aktu z obrotu przez jego uchylenie lub stwierdzenie nieważności.
Zagadnienie występujące w sprawie dotyczy prawa strony do przeglądania akt, sporządzania z nich notatek i odpisów oraz uwierzytelniania własnych (przez siebie sporządzanych) odpisów z akt sprawy albo też wydawania stronie z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów. W przypadku uwierzytelnienia i wydawania wierzytelnych odpisów z akt konieczne jest spełnienie przesłanki ważnego interesu (por. cytowany już art. 73 § 1 i § 2 k.p.a.).
Uprawnienie uregulowane w art. 73 k.p.a. wynika z jednej z podstawowych zasad postępowania administracyjnego tj. zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, zasady unormowanej w art. 10 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Pomijając wyjątek przewidziany w art. 10 § 2 k.p.a., organy administracji publicznej w stosowaniu zasady czynnego udziału strony w postępowaniu nie mogą kierować się uznaniem. Konkretyzację tej zasady znaleźć można w licznych przepisach procedury administracyjnej (por. np. art. 78 § 1 k.p.a. czy art. 81 k.p.a.). W szczególności w tym ostatnim przepisie zagwarantowano stronom prawo wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów. Trudno byłoby przyjąć, że zostało ono zrealizowane w toku postępowania, gdyby stronie nie zagwarantowano udostępniania akt w rozumieniu Rozdziału 3, Działu II "Postępowanie", Kodeksu postępowania administracyjnego.
Zwrócić należy uwagę, że w zakresie udostępniania akt postępowania administracyjnego przepis art. 73 k.p.a. przewiduje odrębne stany faktyczno – prawne, przy tym w każdym z nich uprawnieniom strony towarzyszy obowiązek organu.
Zgodnie z § 1 powołanego artykułu organ administracji publicznej jest zobowiązany w każdym stadium postępowania umożliwić stronie przeglądanie akt sprawy oraz sporządzanie z nich notatek i odpisów. Takie samo uprawnienie ma pełnomocnik strony. Z kolei w myśl § 2 omawianego artykułu strona może żądać uwierzytelnienia sporządzonych przez siebie odpisów z akt lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów sporządzonych przez organ.
W tej sprawie strona zamierzała skorzystać z uprawnienia przewidzianego w art. 73 k.p.a., w ostatniej z wymienionych wyżej form udostępniania akt. Uwierzytelnienie odpisów z akt sprawy lub wydawanie z akt sprawy wierzytelnych odpisów ograniczone jest jednak dodatkową przesłanką. Musi być uzasadnione ważnym interesem strony.
Pomijając w tych rozważaniach wyłączenie stosowania art. 73 k.p.a. do akt sprawy wskazanych w art. 74 § 1 k.p.a. należy wskazać jeszcze na art. 74 § 2 k.p.a. i przewidziany w nim środek odwoławczy służący stronie.
Odmowa udostępnienia akt we wszystkich formach przewidzianych w art. 73 § 1 i § 2 k.p.a. musi być dokonana w drodze postanowienia, zaskarżalnego tak w toku instancji administracyjnej, jak i skargą do sądu administracyjnego. Jeśli tak to w przypadku wniosku strony o wydanie uwierzytelnionych odpisów z akt sprawy szczególnego znaczenia nabiera wykazanie przez nią uzasadnienia żądania z uwagi na ważny interes. Przy tym ma to być ważny interes strony a nie np. interes publiczny. Pojęcie ważnego interesu strony jest (było) przedmiotem wielu wypowiedzi Naczelnego Sądu Administracyjnego na tle regulacji art. 73 k.p.a. – 74 k.p.a. odpowiadającym im artykułom 178 – 179 Ordynacji podatkowej.
Ponieważ zarówno skarżący w skardze jak i organ odwoławczy w zaskarżonym postanowieniu powołują się na "linię orzeczniczą Naczelnego Sądu Administracyjnego" należy wskazać na orzecznictwo tego sądu na tle cytowanych przepisów.
Analiza orzeczeń zapadłych w przedmiocie udostępniania akt jako elementu realizacji zasady czynnego udziału stron w postępowaniu administracyjnym nakazuje podzielić poglądy Naczelnego Sądu Administracyjnego na trzy grupy. Przy tym wypowiedzi zawarte w orzeczeniach "przypisanych" do którejś z wymienionych niżej grup nie wykluczają się wzajemnie, a w niektórych wypadkach wręcz uzupełniają.
Strona skarżąca powołuje się na wyrok Ośrodka Zamiejscowego NSA w Gdańsku z 8 kwietnia 1998r., który dotyczył żądania strony kserokopii z akt i ich uwierzytelnienia. W tamtej sprawie NSA wyraźnie wskazuje, że skoro tak wydawane dokumenty mogą być wykorzystywane poza prowadzonym postępowaniem to przepis art. 73 § 2 Kpa musi być interpretowany ściśle i strona domagając się wydania uwierzytelnionych odpisów (w tym wierzytelnych kserokopii) musi wykazać swój ważny interes w uzyskaniu takiego dokumentu.
Pojęcie ważnego interesu strony jako przesłanki pozytywnego zastosowania art. 73 § 2 Kpa w danej sprawie administracyjnej rozważa Naczelny Sąd Administracyjny w następujących orzeczeniach:
- - w wyroku z 3 czerwca 1997r. sygn. akt I SA/Łd 302/96 opubl. w Systemie Informacji Prawnej LEX nr 29358;
- - w wyroku z 23 stycznia 1998r., sygn. akt I SA/Łd 770/96 opubl. w Systemie Informacji Prawnej LEX 31771;
- - w cytowanym przez stronę wyroku z 8 kwietnia 1998r.;
- - w wyroku z 16 grudnia 1998r., sygn. akt II SA 1542/98, opubl. ONSA 1999/4/131;
- - w wyroku z 6 października 1999r., sygn. akt I SA/Ka 365/98, opubl. ONSA 2000/4/152;
- - w wyroku z 28 października 1999r., sygn. akt III SA 7737/98 opubl. w Systemie Informacji Prawnej LEX 46232;
- - w wyroku z 2 października 2001r., sygn. akt II SA 1936/01 opubl. w Systemie Informacji Prawnej LEX 55301;
- - w wyroku z 23 stycznia 2002r. sygn. akt V SA 1550/01 opubl. w Systemie Informacji Prawnej [numer dowodu zakryty];
- - w wyroku z 10 maja 2004r. sygn. akt FSK 54/04 opubl. ONSA i WSA 2004/3/60;
Poza tą grupą orzeczeń istnieją także orzeczenia, które zajmują się zagadnieniem relacji między uprawnieniem strony do żądania udostępnienia akt w formach przewidzianych w art. 73 § 1 i § 2 Kpa a obowiązkiem organu administracji publicznej w tym zakresie. W tej grupie godzi się powołać na orzeczenia:
- - wyrok z 17 lipca 1996r., sygn. akt SA./Sz 2308/95, opubl. w Systemie Informacji Prawnej LEX 27233;
- - wyrok z 27 listopada 1996r., sygn. akt I SA/Lu 139/96 opubl. w Systemie Informacji Prawnej LEX 28938;
- - wyrok NSA z 29 marca 2001r., sygn. akt II SA 2580/00 opubl. w Wokandzie 2002/1/26;
- - wyrok z 5 grudnia 2001r., sygn. akt II SA 155/01, opubl. OSP 2002/6/78.
Kolejną grupę orzeczeń dotyczących omawianego zagadnienia stanowią orzeczenia dotyczące procesowej strony incydentalnych postępowań opartych o przepis art. 73 i 74 Kpa. Wśród nich należy wymienić:
- - wyrok NSA z 8 września 1997, sygn. akt I SA/Ka 298/96 opubl. ONSA 1999/1/15
- - wyrok NSA z 25 czerwca 1999r., sygn. akt IV SA 1374/98, opubl. w Systemie Informacji Prawnej LEX 47904;
- - postanowienie Sądu Najwyższego z 22 lutego 2001r., sygn. akt III RN 71/00 opubl. w OSNP 2001/17/526;
- - postanowienie NSA z 22 lutego 2001r., sygn. akt II SAB 169/00, opubl. w Wokandzie 2001/10/34;
- - wyrok NSA z 5 września 2001r. sygn. akt II SAB/Gd 127/00, opubl. Palestra 2002/9-10/202;
Na tle tych poglądów ocenić należało żądanie H. K. zawarte we wniosku z 8 października 2003r. Jeżeli organy przyjmowały, że strona ta nie wykazała we wniosku w stopniu dostatecznym uzasadnienia ważnego interesu winny domagać się uzupełnienia (sprecyzowania) żądania w trybie art. 64 § 2 k.p.a. Tymczasem organy a priori przyjęły, że do realizacji zasady czynnego udziału w postępowaniu w formie udostępnienia akt wystarczającym jest zapoznanie z aktami przez stronę i jej pełnomocnika przez lekturę akt.
Takie motywy są zupełnie niezrozumiałe, co więcej stanowią oczywiste naruszenie czynnego udziału strony w postępowaniu. Formy udostępniania akt opisane wyżej a przewidziane w art. 73 § 1 i § 2 k.p.a. nie tylko nie wyłączają się wzajemnie, ale wręcz uzupełniają.
Zapoznanie z aktami przez ich przeglądanie, sporządzanie odpisów i notatek, wreszcie uwierzytelnianie własnych odpisów i wydawanie odpisów uwierzytelnionych przez organ to formy przysługujące stronie na każdym etapie postępowania.
W związku z treścią odpowiedzi na skargę nie można pominąć argumentu organu odwoławczego powołującego się na treść prawa autorskiego i ewentualnego naruszenia przepisów karnych tej ustawy w razie wydania odpisów dokumentacji budowlanej innej osobie niż inwestor.
Przede wszystkim podnieść należy, że zagadnienie to nie było przedmiotem rozważań organów obu instancji w zaskarżonych postanowieniach. Już zatem choćby z tego względu wymyka się ten argument spod kontroli legalności zaskarżonego aktu dokonywanej przez Sąd Administracyjny.
Nadto zważyć trzeba, że próba obrony zaskarżonego postanowienia przyjęta przez organ odwoławczy w ten sposób musi zakończyć się uchyleniem postanowienia, które takiej argumentacji w ogóle nie zawiera.
Naczelny Sąd Administracyjny jednolicie dotychczas przyjmował, że odpowiedź na skargę nie jest częścią postępowania administracyjnego. Dlatego wypowiedzi organu w niej zawarte nie mają waloru rozstrzygnięcia mającego moc wiążącą. W konsekwencji nie podlegają badaniu przez Sąd w ramach cytowanej na wstępie oceny legalności aktu administracyjnego w rozumieniu art. 1 Prawa o ustroju sądów administracyjnych.
Z powyższych względów należało uchylić postanowienie organu II instancji, uznając naruszenie art. 73 § 2 k.p.a. w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 litera c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).
Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań.
Rozstrzygnięcia zawarte w pkt 2 i 3 wyroku uzasadnia przepis art. 152 i art. 55 ust. 1 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym w zw. z art. 97 § 2 Przepisów wprowadzających ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i (...).