Uzasadnienie
B. P. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, poprzez profesjonalnego pełnomocnika, skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. (dalej: Kolegium) z dnia [...] października 2020 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta W. z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] ustalającą na rzecz M. P. warunki zabudowy.
W skardze, obok zarzutów kwestionujących ww. decyzję, zawarto również wniosek o wstrzymanie na podstawie art. 61 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.) wykonania skarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji I instancji, a w razie nieuwzględnienia przez Kolegium wniosku, wstrzymanie na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. przez Sąd. Powyższe wnioski strona skarżąca uzasadniła w ten sposób, że wydanie decyzji w przedmiocie ustalenia na rzecz M. P. warunków zabudowy może rodzić nieodwracalne skutki prawne dla strony skarżącej. Uczestnik M. P. może bowiem przystąpić do kolejnych etapów mających na celu realizację przedmiotowej inwestycji polegającej na rozbudowie nieruchomości.
Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. odmówiło wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a., sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub części zaskarżonego aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia skarżącemu znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków.
Instytucja wstrzymania wykonania ma charakter wyjątkowy i jej zastosowanie może mieć miejsce wyłącznie w sytuacji stwierdzenia, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, gdyby akt lub czynność zostały wykonane. Przyjmuje się, że "znaczna szkoda" to taka, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego świadczenia lub jego wyegzekwowanie ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego. Natomiast trudne do odwrócenia skutki to takie prawne lub faktyczne skutki, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, a powrót do stanu poprzedniego może nastąpić po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków (por. postanowienie WSA w Białymstoku z 3 sierpnia 2006 r. sygn. akt II SA/Bk 352/06; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 sierpnia 2014 r. sygn. akt II OZ 752/14).
Tym samym, przesłankami warunkującymi wstrzymanie wykonania aktu nie są jakiekolwiek skutki i jakakolwiek szkoda, ale szkoda i skutki kwalifikowane, tzn. przekraczające normalne następstwa związane z wykonaniem aktu (por. postanowienie NSA z 9 marca 2005 r. sygn. akt II OZ 52/05).
W pierwszej kolejności należy ocenić dopuszczalność wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, gdyż kwestia ta budzi kontrowersje w orzecznictwie oraz w nauce prawa.
Wykonanie aktu administracyjnego oznacza spowodowanie, sprowadzenie, w sposób dobrowolny lub w trybie przymusowym, takiego stanu w rzeczywistości społecznej, który jest zgodny z treścią aktu (J. Jendrośka, Zagadnienia prawne wykonania aktu administracyjnego, Wrocław 1963, s. 22). Ten stan w rzeczywistości społecznej, którego spowodowanie nakazuje akt administracyjny, stanowi przedmiot jego wykonania. Przedmiotem wykonania aktu administracyjnego jest więc każde zachowanie się podmiotu uprawnionego lub zobowiązanego do jego wykonania (adresata aktu i niekiedy innych podmiotów; por. A. Skóra, Współuczestnictwo w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2009, s. 286–290 i P. Daniel, Wstrzymanie wykonania aktu lub czynności w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Warszawa 2013, s. 56–57), polegające na działaniu, zaniechaniu określonego działania, znoszeniu zachowań innych podmiotów, a nawet świadczeniu w rozumieniu prawa cywilnego (np. sumy pieniężnej odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość).
Akt administracyjny zostaje wykonany, gdy rzeczywisty stan stosunków społecznych odpowiadać będzie stanowi określonemu w nim jako powinny (por. J. Jendrośka, Zagadnienia prawne..., s. 21–22). Wśród aktów administracyjnych kwalifikujących się do wykonania wymienia się akty: zobowiązujące; ustalające dla ich adresatów nakazy powinnego zachowania lub zakazy określonego zachowania; na podstawie których określony podmiot uzyskuje uprawnienie i mocą których zostaje na niego nałożony obowiązek; na podstawie których jeden podmiot jest do czegoś zobowiązany, a drugi wyłącznie uprawniony. Wstrzymanie wykonania aktów administracyjnych może dotyczyć tylko wyżej wymienionych aktów, które kwalifikują się do dobrowolnego lub przymusowego wykonania (tak: T. Woś, Postępowanie sądowoadministracyjne T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, LexisNexis, Wydanie 3, str.183-184).
W orzecznictwie sądów administracyjnych istnieje rozbieżność, co do tego, czy można wstrzymać wykonanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, czy też decyzja ta nie podlega wykonaniu. Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela pogląd zaprezentowany przez Naczelny Sąd Administracyjny m. in. w postanowieniu z dnia 16 maja 2019 r. sygn. akt II OSK 1280/19 (publ. CBOIS), w którym podkreślono, że decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności czy uprawnień osób trzecich. Jej cel ogranicza się do wskazania, czy inwestycja danego typu może w ogóle być zlokalizowana na konkretnej działce. Nie przesądza ona w żadnym wypadku o tym, czy opisane w niej przedsięwzięcie dojdzie rzeczywiście do skutku. Stwierdza ona jedynie istnienie pewnego stanu faktycznego i prawnego.
W szczególności tego typu decyzja nie uprawnia do rozpoczęcia robót budowlanych, takie skutki wywiera dopiero decyzja o pozwoleniu na budowę, która wydawana jest w odrębnym postępowaniu i nie może być przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie. Niemniej jednak wskazać należy, że decyzja ustalająca warunki zabudowy jako pierwszy etap procesu inwestycyjnego daje inwestorowi prawo wystąpienia do organu administracji architektoniczno - budowlanej o wydanie pozwolenia na budowę. Przedmiotowa decyzja nie stanowi jednak aktu, który dawałby podstawę inwestorowi do rozpoczęcia robót budowlanych i realizacji planowanej inwestycji, a tym samym wydanie takiej decyzji zasadniczo nie narusza na tym etapie inwestycyjnym praw skarżącego. W szczególności nie może powodować takich skutków możliwość uzyskania w przyszłości decyzji o pozwoleniu na budowę (zob. postanowienia NSA: z 8.06.2017 r., II OZ 595/17; z 7.10.2015 r., II OZ 949/15; z 10.04.2018 r., II OZ 289/18).
W konsekwencji w ocenie tutejszego Sądu w stosunku do decyzji o warunkach zabudowy nie można mówić o ewentualnym niebezpieczeństwie spowodowania trudnych do odwrócenia skutków lub wyrządzenia znacznej szkody. Decyzja taka ma charakter aktu stwierdzającego, że zamierzona inwestycja jest zgodna z ładem przestrzennym, obowiązującym dla miejsca jej realizacji. Stanowi ona dla potencjalnego inwestora szczegółową informację o możliwym sposobie zagospodarowania nieruchomości, a tym samym brak jest podstaw do wstrzymania jej wykonania.
Powyższe okoliczności są wystarczające do odmowy udzielania stronie skarżącej ochrony tymczasowej, niemniej podkreślenia wymaga, że skarżący nie wykazał prawdopodobieństwa wystąpienia skutków, o jakich jest mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Argumentacja skarżącego opiera się na ogólnych stwierdzeniach nieodnoszących się do konkretnych okoliczności sprawy.
Odnosząc się do wynikającego z wniosku żądania wstrzymania wykonalności zaskarżonej decyzji organu I instancji, wskazać należy, że na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. możliwe jest wstrzymanie wykonania aktów wydanych lub podjętych w granicach tej samej sprawy, a zatem także decyzji pierwszoinstancyjnej, jednakże pod warunkiem, że wywoła ona skutki materialnoprawne. Decyzja Prezydenta W. ustalająca warunki zabudowy takich skutków nie wywołuje, gdyż nie jest ostateczna. Przymiot ten przypisać należy decyzji wydanej przez organ II instancji stanowiącej przedmiot zaskarżenia.
W związku z tym wskazać należy, że skoro powtórne rozstrzygnięcie organu odwoławczego pokrywało się z rozstrzygnięciem I instancji – o czym świadczy orzeczenie SKO o "utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji" – to w ocenie Sądu wystarczające jest odniesienie się głównie do kwestii wstrzymania wykonalności zaskarżonej decyzji. W konsekwencji, skoro Sąd nie stwierdził podstaw do udzielenia ochrony tymczasowej decyzji zaskarżonej, to tym bardziej brak takich podstaw w odniesieniu do decyzji I instancji.
W tym stanie rzeczy, Sąd działając na podstawie art. 61 § 3 i § 5 p.p.s.a. postanowił odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.