Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] Nr [...], Starosta [...] na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, po rozpatrzeniu wniosku inwestora z dnia 2 listopada 2001r. zatwierdził projekt budowlany i wydał pozwolenie na budowę dla M. i G. K. zamieszkałych [...] ul. [...] dotyczące inwestycji obejmującej przebudowę i nadbudowę budynku mieszkalnego wraz z infrastrukturą techniczno-wodociągową. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż po przeanalizowaniu akt sprawy stwierdzono, że projekt spełnia wymagania wynikające z rozporządzenia MGPiB z dnia 14.12.1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zaś projekt zagospodarowania działki sporządzony został na aktualnej mapie do celów projektowych przez uprawnionego geodetę i stąd też kwestionowanie granicy przez stronę postępowania jest nieuzasadnione, tym bardziej, że żaden z elementów budynku nie przekracza granicy własności, a projektowana nadbudowa dokonana zostanie na istniejących ścianach.
Obowiązujące zaś w dniu wydania decyzji przepisy, wobec utraty mocy obowiązującej § 12 ust. 7 powołanego rozporządzenia, nie wymagają uzyskania zgody właściciela działki sąsiedniej na usytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy działki.
Odwołanie od powyższej decyzji złożyli M. i J. H. Podnieśli w nim, iż budynek, którego dotyczy pozwolenie budowlane w zakresie nadbudowy jest w takim stanie technicznym, że trudno go nawet nazwać budynkiem mieszkalnym, a jego fundamenty nie nadają się pod projektowaną nadbudowę. Nadto odwołujący zarzucili nieprawidłowości przy pomiarach budynku oraz działki, nieobecność przy tych czynnościach geodety, a także brak ustalonego przebiegu tylnej granicy działki. W odwołaniu podali także, iż w projekcie nie rozwiązano kwestii odprowadzania ścieków, gdyż na posesji brak jest szamba.
Decyzją z dnia [...] Nr [...], Wojewoda [...] działając na podstawie art. 138 § 2 KPA uchylił zaskarżoną decyzję w całości i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania.
W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, iż przedłożony projekt budowlany zawiera wymagane przepisami szczególnymi uzgodnienia, a do wniosku o pozwolenie na budowę inwestor złożył decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego oraz wykazał się prawem dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Złożony jednakże projekt zawiera liczne nieprawidłowości, a dotyczące podania rozwiązania odprowadzania ścieków z budynku do istniejącego szamba, bowiem w opisie projektu zagospodarowania przewiduje się odprowadzanie ścieków do istniejącego szamba jednokomorowego, natomiast w projekcie jest załączony projekt szamba trzykomorowego, sporządzenie projektu przyłącza wodno-kanalizacyjnego, zaprojektowanie wentylacji pomieszczeń mieszkalnych przeznaczonych na pobyt ludzi, a także innych pomieszczeń, które nie mają otwieranych okien, podanie sposobu wykonania wymiany istniejących fundamentów, zmiany otwierania drzwi do łazienki w poziomie przyziemia, rozwiązania w projekcie budowlanym zasadniczych elementów wyposażenia budowlano-instalacyjnego.
W ocenie organu usunięcie wymienionych nieprawidłowości wymaga przeprowadzenia postępowania w znacznej części. Za zasadne uznał organ zarzuty skargi dotyczące odprowadzania ścieków, nie podzielił natomiast stanowiska odwołujących, co do sporządzenia projektu zagospodarowania działki na mapie jednostkowej, która rzekomo nie ma ustalonej granicy pomiędzy działkami.
Z treścią powyższej decyzji nie zgodzili się M. i J. H., kwestionując jej zasadność i zgodność z prawem. Skarżący argumentowali, iż budynek, którego projektowana jest nadbudowa graniczy bezpośrednio z ich posesją i posadowiony jest wbrew pomiarom dokonywanym po 1999r. w granicy, a zatem nieprawdziwe są ustalenia organu w zakresie posadowienia budynku w odległości 0,5metra od granicy działki. Skarżący podnieśli również, iż zarówno sprzedający jak i inwestor nie dopełnili obowiązku oznakowania działki jak też i dokonania jej wymiarów, a także akcentowali, że wbrew poczynionym ustaleniom przez organy budynek nie posiada w ogóle szamba.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał dotychczasową argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Skarga M. i J. H. wniesiona została do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu przed dniem 1 stycznia 2004r. i stąd też w oparciu art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1271) przedmiotowa sprawa podlega rozpoznaniu przez właściwy sąd administracyjny, którym jest na mocy § 1 pkt 9 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 25 kwietnia 2003r. w sprawie utworzenia wojewódzkich sądów administracyjnych oraz ustalenia ich siedzib i obszarów właściwości (Dz. U. Nr 72, poz. 652), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami, a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowo – administracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. nr 153, poz. 1270).
Z zasady, iż sąd administracyjny ocenia, czy zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, wynika konsekwencja, co do tego, iż sąd ten rozważa wyłącznie prawo obowiązujące w dniu wydania decyzji jak i stan sprawy istniejący na dzień wydania decyzji (tak NSA w wyroku z dnia 14 stycznia 1999 r., sygn. III SA 4731/97 – LEX nr 37180).
Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Legalność decyzji bada się zarówno pod względem formalnym jak też i materialno - prawnym.
Przedmiotem oceny, w rozpoznawanej sprawie jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...] Nr [...], który działając na podstawie art. 138 § 2 KPA uchylił zaskarżoną decyzję Starosty [...] z dnia [...]., Nr [...], o zatwierdzeniu projektu budowlanego i wydaniu pozwolenia na budowę i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.
Przeprowadzona kontrola zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Starosty Powiatu [...] wykazała, że nie odpowiada ona wymogom prawa.
Zaskarżona decyzja wydana została bowiem z naruszeniem przepisów prawa budowlanego oraz art. 138 § 2 Kpa.
Zasadą ogólną Prawa budowlanego jest obowiązek uzyskiwania przez inwestora pozwolenia na budowę w zakresie realizacji wszelkiego rodzaju obiektów budowlanych i wykonywania wszelkich robót budowlanych chyba, że przepisy art. 29 i 30 obowiązku uzyskania pozwolenia nie wymagają.
Art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2000r. Nr 106, poz. 1126 z późn. zm.) wymaga od podmiotu ubiegającego się o wydanie pozwolenia na budowę dołączenia do wniosku decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym. Jednocześnie zaś zasadą zawartą w ustępie 1 powołanego artykułu jest to, iż pozwolenie na budowę musi dotyczyć całego zamierzenia budowlanego, a jego tzw. etapowanie możliwe jest tylko i wyłącznie w przypadku wieloobiektowych inwestycji, jeżeli obiekt budowlany może samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Szambo nie może być uznane za obiekt budowlany, który może samodzielnie funkcjonować.
W świetle bowiem art. 3 pkt 9 ustawy - Prawo budowlane uznane musi być za urządzenie budowlane związane z obiektem budowlanym. Urządzeniem budowlanym związanym z obiektem jest bowiem min. urządzenie techniczne zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak przyłącza, urządzenia instalacyjne w tym oczyszczania lub gromadzenia ścieków.
Stosownie do art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 89 poz. 415 ze zm.) zmiana zagospodarowania terenu polegająca w szczególności na wykonaniu, odbudowie, rozbudowie i nadbudowie obiektu budowlanego wymaga ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie wymagają roboty budowlane polegające na remoncie lub montażu, a także przebudowa oraz zmiana przeznaczenia budynku lub jego części, jeżeli nie powodują zmiany sposobu zagospodarowania terenu, a także roboty budowlane nie wymagające pozwolenia na budowę. Budowa czy też przebudowa szamba jednokomorowego na trzykomorowe wymaga uprzedniej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. terenu.
Warunkiem sine qua non uzyskania pozwolenia na budowę było zatem dołączenie do wniosku decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dotyczącej całego zamierzenia budowlanego, a więc i szamba. Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu określa rodzaj inwestycji i stanowi niejako promesę uprawniającą podmiot na rzecz, którego została wydana, do wystąpienia o pozwolenie na budowę. W warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu organ określa min. warunki wynikające z ochrony środowiska, ochrony sanitarnej oraz warunki wynikające z ochrony interesów osób trzecich, nie przesądza natomiast o usytuowaniu obiektu (art. 42 powołanej ustawy z dnia 07.07.1994r). Decyzja Wójta Gminy [...] z dnia 14 sierpnia 2001r. Nr [...], nie ustalała rodzaju inwestycji w przedmiocie szamba, ani też warunków zabudowy w tym zakresie.
Zasada dwuinstancyjności postępowania wymaga, aby w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest jednak, by rozstrzygnięcia te poprzedzone zostały przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzje, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których jest prowadzone. Organ odwoławczy nie może zatem ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu I instancji, ale jest zobowiązany ponownie merytorycznie rozstrzygnąć sprawę, a więc rozpatrzyć zebrany w sprawie materiał dowody, dokonując ponownej jego analizy i oceny pod kątem zasad wynikających z art. 7 i art. 77 Kpa oraz zgodności z obowiązującymi normami prawa materialnego, a także odnieść się do wszystkich zarzutów strony i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji.
Uwadze organów obu instancji umknęło to, iż roboty związane czy to z budową, czy też rozbudową szamba wymagają uprzedniej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, którą inwestor się nie legitymował.
W myśl art. 35 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane organ administracji przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę bada zgodność zamierzenia inwestycyjnego z wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego. Jeżeli organ administracji architektoniczno-budowlanej stwierdzi w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, że powinno być ono poprzedzone decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a decyzja ta nie została wydana lub została wzruszona, powinien wydać decyzję o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę. Brak jest natomiast w takiej sytuacji podstaw do zawieszania postępowania do czasu wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Jeżeli inwestor uzyska taką decyzję nie będą istniały wówczas przeszkody prawne do udzielenia pozwolenia na budowę, o ile wniosek będzie spełniła wymogi zawarte w przepisach.
W świetle powyższego zatem organ II instancji winien dostrzec także w zakresie wskazanym wyżej wadliwość decyzji organu I instancji i stąd też w oparciu o art. 138 § 1 pkt. 2 winien orzec merytoryczno-reformacyjnie, uchylając zaskarżoną decyzję i odmawiając zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę inwestorom. Kompetencje organu odwoławczego obejmują bowiem zarówno korygowanie wad prawnych decyzji organu I instancji, polegających na niewłaściwym zastosowaniu przepisu prawa materialnego, jak i wad polegających na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych.
Stwierdzone uchybienia powodują konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...]. Starosty [...].
Wskazanie, co do dalszego postępowania przez organ wynika z powyższych rozważań prawnych.
W tym stanie rzeczy, w oparciu o art. 145 § 1 pkt. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu...(Dz. U Nr 153, poz. 1270) orzeczono jak w sentencji. Rozstrzygnięcie w pkt 2 i 3 oparto na podstawie art. 152 powołanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, art. 55 ust. 1 ustawy o NSA w związku z art. 97 § 2 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.