Uzasadnienie
Pismem z dnia 3 listopada 2014 r. (data wpływu) J.P. wniósł o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę dla inwestycji obejmującej budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z lokalami usługowymi, z wyłączeniem przyłączy, przewidzianej do realizacji przy ul. [...] we W. (dz. nr 80/2, 73/11 i 73/5 AM-24, obręb S.M.)
Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Prezydent W. na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 Prawa budowlanego zatwierdził projekt budowlany i udzielił J.P. pozwolenia na budowę dla w/w inwestycji.
Odwołanie od powyższej decyzji wniosła T. sp. z o.o., wskazując w nim, że budynek objęty decyzją będzie przesłaniał jej budynek, projektowany na działkach nr 73/9, 73/3, 79/1, 78/1 AM-24, obręb S.M., wobec tego inwestor budynku przesłaniającego powinien uzyskać odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych.
Podczas postępowania odwoławczego, pismem z dnia 20 kwietnia 2015 r., inwestor poinformował organ odwoławczy o wydaniu przez Prezydenta W. na rzecz T. sp. z o.o. decyzji z dnia [...] r. Nr [...] o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalno-biurowo-usługowego z parkingiem podziemnym przy ul. [...] we W. (na działkach nr 73/3, 73/9, 78/1, 79/1, część dz. nr 61/2, 73/8 i 78/2 AM 24, obręb S.M.).
Po rozpatrzeniu powyższego odwołania, Wojewoda D. działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. wydał decyzję z dnia [...] r. Nr [...], którą uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu wyjaśnił natomiast, że aspektem, którego nie mógł pominąć był fakt zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla budynku planowanego do realizacji przez T. sp. z o.o., który to budynek oddziałuje i podlega oddziaływaniu budynku objętego zaskarżoną decyzją. Powołując się na przepisy art. 4 i art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, wskazał, że poszanowanie interesów osób władających nieruchomościami znajdującymi się w sąsiedztwie inwestycji, gwarantowane jest - między innymi - przestrzeganiem norm wynikających z przepisów techniczno-budowlanych. W przepisach tych określono zasady wzajemnego usytuowania budynków w aspekcie zapewnienia bezpieczeństwa pożarowego, zapewnienia minimalnego czasu nasłonecznienia oraz nieprzesłaniania okien pomieszczeń, przeznaczonych na pobyt ludzi.
Analiza projektu budowlanego, zatwierdzonego decyzją Prezydenta W. z dnia [...] r. Nr [...] wskazuje, że projektowany budynek T. sp. z o.o. ma być zlokalizowany po drugiej stronie uliczki, łączącej plac F. z ul. [...], a więc po północnej stronie budynku, stanowiącego przedmiot niniejszego postępowania. Elewacja południowa budynku T. sp. z o.o., przepruta licznymi oknami, usytuowana jest w odległości ok. 4 m od elewacji północnej budynku, objętego niniejszą decyzją, przy czym wysokości obu budynków są nie mniejsze niż 20 m. W tej sytuacji oddziaływanie obu budynków wzajemnie na siebie jest bezsporne i winno zostać przeanalizowane w aspekcie zgodności z obowiązującymi przepisami. Jak podkreślił Wojewoda, wobec wydania przez organ I instancji decyzji o pozwoleniu na budowę dla T. sp. z o.o. projektowany przez nią budynek nie jest zabudową hipotetyczną, lecz konkretnym obiektem, którego parametry są znane i określone w zatwierdzonym projekcie budowlanym.
W tym stanie rzeczy należy poddać analizie wzajemne oddziaływanie obu projektowanych obiektów w aspektach, o których wspomniano powyżej (bezpieczeństwo pożarowe, zapewnienie czasu nasłonecznienia, nieprzesłaniania okien pomieszczeń, przeznaczonych na pobyt ludzi). Z tych też względów zaskarżoną decyzję uchylono, a sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji z zaleceniem przeprowadzenia postępowania w wyżej wskazanym zakresie.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na powyższą decyzję wniósł J.P., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości, przeprowadzenia dowodu z następujących dokumentów: ogłoszenie o przetargu [...] z dnia 30 lipca 2013 r., umowa sprzedaży nieruchomości z dnia 6 grudnia 2013 r. (Rep. [...]), opracowanie ukazujące zmiany w planach zabudowy nieruchomości inwestora, decyzja Wojewody D. z dnia [...] r. (znak: [...]) na okoliczności powołane w treści skargi, zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów wpisu stałego od skargi (500 zł) oraz kosztów opłat skarbowych od złożonych dokumentów pełnomocnictw w łącznej wysokości 357 zł. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:
- 1. art. 138 § 2 k.p.a. i art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego poprzez uznanie, że na skutek wydania decyzji organu I instancji doszło do naruszenia uzasadnionych interesów osób trzecich, tj. właściciela działek nr 73/3, 73/9, 78/1, 79/1, części dz. nr 61/2, 73/8 i 78/2, mimo że w dacie wydania decyzji Wojewody D. działki te były niezabudowane, a okoliczność ewentualnego zabudowania tych działek była i pozostaje zdarzeniem przyszłym i niepewnym,
- 2. art. 138 § 2, art. 77 § 1, art. 80 w zw. z art. 140 k.p.a., oraz art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego poprzez wydanie decyzji kasacyjnej, pomimo tego, że kwestie oddziaływania inwestycji skarżącego na nieruchomości znajdujące się w obszarze oddziaływania obiektu zostały należycie przeanalizowane przez organ I instancji, co uzasadniało wydanie decyzji utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta,
- 3. art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez brak zawarcia w uzasadnieniu decyzji wyjaśnienia, na podstawie jakich dowodów organ II instancji ustalił, że nie przeanalizowano oddziaływania obiektu na nieruchomości znajdujące się w obszarze jej oddziaływania, brak wyjaśnienia z jakich powodów organ odwoławczy nie uwzględnił innych dowodów znajdujących się w aktach oraz brak powołania przepisów prawnych, które zostały naruszone na skutek wydania decyzji przez organ I instancji.
W uzasadnieniu skargi skarżący ponadto podniósł, że w dacie wydania obu decyzji przez organy na wskazanych działkach T. sp. z o.o. brak było jakiejkolwiek zabudowy, także zabudowy wskazanej w decyzji Nr [...]. Błędne jest zatem – zdaniem skarżącego - twierdzenie Wojewody, że obiekt, który być może w przyszłości zostanie zbudowany na działkach T. sp. z o.o. jest "konkretnym obiektem, którego parametry są znane", ponieważ na skutek decyzji Wojewody D. z dnia [...] r. Nr [...] wyeliminowano z obrotu prawnego decyzję zatwierdzającą projekt budowlany T. sp. z o.o..
Tym samym bezzasadne jest twierdzenie, że znane są parametry obiektu T. sp. z o.o. skoro w ocenie tego samego organu (Wojewody) wynikającej z innej decyzji kwestie dotyczące owych parametrów technicznych nie zostały wyjaśnione, a obecny kształt projektu budowlanego T. sp. z o.o. powoduje szereg istotnych naruszeń prawa. Co za tym idzie, nie jest możliwe (nie jest wykonalne) dokonanie analizy wpływu inwestycji na obiekt, który, po pierwsze nie istnieje, a po wtóre - nie są znane jego parametry techniczne. Ponadto, ewentualna budowa na działkach T. sp. z o.o. należy do kategorii zdarzeń przyszłych i niepewnych, gdyż w chwili obecnej nie jest pewne, kiedy, w jakim kształcie i czy w ogóle kiedykolwiek dojdzie do realizacji inwestycji.
Skarżący podkreślił przy tym, że rozpoczął jako pierwszy proces inwestycyjny i tym samym negatywne działania innych podmiotów, które nie rozpoczęły działań inwestycyjnych przed skarżącym, namierzone na zablokowanie inwestycji, nie zasługują na ochronę prawną. Przepisy rozporządzenia określające kwestie danego oddziaływania inwestycji, które to kwestie - zdaniem Wojewody - wymagają ponownego wyjaśnienia, dotyczą faktycznie istniejących w dacie wydania danej decyzji obiektów budowlanych (a nie obiektów hipotetycznych) znajdujących się w obszarze oddziaływania inwestycji. Stanowisko takie potwierdzono w licznych orzeczeniach sądów administracyjnych. Dla przykładu skarżący wskazał wyrok WSA w Lublinie z dnia 11 sierpnia 2011 r. (sygn. akt II SA/Lu 321/11), w którym stwierdzono, że "należy uznać za niezasadny zarzut dotyczący zacienienia działki skarżącego przez projektowany obiekt skoro na wysokości tego obiektu działka skarżącego nie jest zabudowana.
Nie można bowiem mówić o przesłanianiu pomieszczeń w budynku nieistniejącym. W tym przypadku, gdy przesłaniający obiekt jest niższy niż 35 m, przepis § 13 rozporządzenia musi być wykładany ściśle i nie może być stosowany, gdy działka sąsiednia jest niezabudowana.". W innym wyroku wskazano, że "nie można również zgodzić się ze stanowiskiem skarżącej, że przed udzieleniem pozwolenia na budowę na organie ciąży obowiązek sprawdzenia czy planowana inwestycja nie spowoduje zacieniania lub przesłaniania obiektów, które w przyszłości mają powstać na działce sąsiedniej. Rację ma organ wskazując, że przepisy te znajdują zastosowanie w odniesieniu do obiektów już istniejących." (wyrok WSA w Szczecinie z dnia 28 maja 2009 r., sygn. akt II SA/Sz 243/09).
Natomiast w wyroku WSA w Lublinie z dnia 15 marca 2005 r. (sygn. akt II SA/Lu 529/04) stwierdzono, że "przepis ten (tj. § 13 Rozporządzenia - przyp. wł.) zarówno w poprzednim, jak i aktualnie obowiązującym brzmieniu w istocie określa nie tyle odległości pomiędzy projektowanym budynkiem a budynkiem istniejącym na sąsiedniej nieruchomości, lecz wzajemne usytuowanie tych budynków względem siebie, które - w świetle powołanego przepisu - zagwarantuje naturalne ich oświetlenie. Nie zawsze bowiem przy zachowaniu tej samej odległości pomiędzy budynkami ich nasłonecznienie będzie takie samo. Ocena, czy nie zachodzi naruszenie § 13 rozporządzenia może być dokonana tylko w stosunku do istniejących budynków. Z tego względu organ administracyjny w postępowaniu w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę badając zgodność projektowanej inwestycji z § 13 powołanego rozporządzenia nie ma obowiązku odnoszenia się do przyszłych budynków, których usytuowanie na sąsiednich działkach nie jest jeszcze znane.".
W innym wyroku WSA w Lublinie wskazał, że "że przepis § 13 rozporządzenia reguluje ustalenie odległości budynku od innych obiektów tylko wówczas, gdy jedna z nieruchomości jest już zabudowana. Wskazuje na to wprost treść cyt. ust. 1 nakazująca tak sytuować projektowany obiekt w stosunku do innych obiektów aby umożliwić naturalne oświetlenie tych pomieszczeń (por. wyrok WSA w Gdańsku z 29 października 2009 r., sygn. akt 11 SA/Gd 22/09, lex 573681). (...) Stąd należy uznać za niezasadny zarzut dotyczący zacienienia działki skarżących przez projektowany obiekt.
Nie można bowiem mówić o przesłanianiu pomieszczeń w budynku nieistniejącym. W tym przypadku, gdy przesłaniający obiekt jest niższy niż 35 m, przepis § 13 rozporządzenia musi być wykładany ściśle i nie może być stosowany, gdy działka sąsiednia jest niezabudowana. Konkludując znaczenie prawne ma tylko zacienianie pomieszczeń w budynkach znajdujących się na sąsiedniej działce. Tym samym interes w niezacienianiu działki jest jedynie interesem faktycznym, a nie interesem prawnym (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 czerwca 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 1349/04, Lex nr 179072).".
Stanowisko identyczne do prezentowanego przez skarżącego zawarto także w wyroku WSA w Gdańsku z dnia 15 października 2009 r. (sygn. akt II SA/Gd 22/09), oraz wyroku WSA w Olsztynie z dnia 8 czerwca 2011 r. (sygn. akt II SA/Ol 287/11). Jednocześnie z orzecznictwa wynika, że odmienna wykładnia § 13 rozporządzenia (zawarta w powoływanym w niektórych orzeczeniach wyroku NSA z dnia 25 czerwca 2009 r. (II OSK 1277/08), dopuszczająca szersze niż wskazywałaby na to wykładnia gramatyczna, stosowanie § 13 rozporządzenia, odnosi się do sytuacji, gdy wznoszony budynek na działce sąsiadującej z działką niezabudowaną jest wyższy niż 35 m. Wówczas bowiem odległość między budynkami jest określona stałą wartością wynoszącą 35 m i nie jest zależna - jak w wypadku niższych budynków - od wysokości przesłaniania. Jednakże w sprawie niniejszej taka sytuacja nie zachodzi (i nie zachodziła także w sprawach, w których wydano powołane wyżej wyroki), co wskazuje na konieczność przeanalizowania oddziaływania Inwestycji jedynie na obiekty istniejące w dacie wydania decyzji.
Skarżący podkreślił także, że T. sp. z o.o., będący właścicielem nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji, która jednak nie jest zabudowana żadnym obiektem budowlanym, nie ma uzasadnionego interesu prawnego w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, który wymagałby poszanowania na skutek realizacji inwestycji. T. sp. z o.o. przysługiwać może co najwyżej interes faktyczny, jednak tenże, jak wynika z orzecznictwa sądów administracyjnych, nie jest objęty regulacją przepisu art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego. "Nie chodzi bowiem o wszelkie utrudnienia, jakie może przynieść planowane przedsięwzięcie, a jedynie o takie, które dotyczyć mogą naruszeń interesów prawnych, a nie interesów faktycznych, innych osób. Ochrona takich interesów w procesie inwestycyjnym nie może prowadzić do sytuacji, w której to osoby trzecie, a nie inwestorzy - właściciele nieruchomości, na której mają powstać planowane inwestycje, decydowali będą o dopuszczalności wybudowania obiektów budowlanych, miejscu posadowienia takich obiektów, rodzaju obiektu budowlanego i to nawet z naruszeniem ogólnego interesu społecznego.
Nie sposób zaaprobować też stanowiska, że w celu niejako "rezerwacji" możliwości realizacji dla siebie przyszłej inwestycji w najbardziej odpowiednim miejscu na nieruchomości, dopuszczalne jest blokowanie zamierzenia inwestycyjnego właściciela działki sąsiedniej, w sytuacji, gdy zamierzenie to jest zgodne z przepisami Prawa budowlanego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 listopada 2005 r., sygn. akt IIOSK 672/05, publ: www.cbois.nsa.gov.pl)." (tak w wyroku WSA w Warszawie z dnia 15 kwietnia 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 2621/13).
Ponadto skarżący wskazał, że w postępowaniu pierwszoinstancyjnym Prezydent wezwał inwestora do dokonania określonych zmian w projekcie budowlanym i przedłożenia określonych wyjaśnień, w tym m.in. w zakresie odległości ściany zewnętrznej wznoszonego budynku od granicy sąsiednich, niezabudowanych działek nr 79/3 i 73/9 (ta ostatnia to działka T. sp. z o.o.), tj. pod kątem bezpieczeństwa pożarowego, oraz do wykazania spełnienia wymagań określonych w § 12 rozporządzenia - odległości balkonów i tarasów od granicy z w/w działkami budowlanymi. Zmiany te (uzupełnienia) i wyjaśnienia zostały dokonane pismem z dnia 19 grudnia 2014 r., co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji organu I instancji (s. 3).
Tym samym niezbędne kwestie dotyczące oddziaływania inwestycji na nieruchomości znajdujące się w obszarze jej oddziaływania, w tym także pod kątem bezpieczeństwa pożarowego oraz wymaganych odległości od innych nieruchomości, zostały przez Prezydenta wyjaśnione, a projekt budowlany spełnia wymagania rozporządzenia. Wszechstronne rozważenie całokształtu materiału dowodowego i ustalenie powyższych okoliczności na jego podstawie, zgodnie z art. 77 § 1 i art. 80 w zw. z art. 140 k.p.a., doprowadziłoby Wojewodę do utrzymania w mocy decyzji Prezydenta. W tej sytuacji wydanie decyzji kasacyjnej było pozbawione podstaw. W niniejszej sprawie brak było podstaw do wydania decyzji kasacyjnej, gdyż - jak wyżej wskazano - zasadne było utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji. Jeżeli jednak nawet by przyjąć, że pozostały jakieś kwestie wymagające wyjaśnienia (a przeciwko takiemu wnioskowi skarżący oponuje), to organ odwoławczy powinien był przeprowadzić z urzędu dodatkowe, uzupełniające postępowanie wyjaśniające stosownie do art. 136 k.p.a..
Odnośnie zaś zarzutu naruszenia art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. skarżący podniósł, że Wojewoda nie podał z jakich powodów nie uwzględnił innych dowodów znajdujących się w aktach, w tym w szczególności uzupełnień i wyjaśnień przedłożonych przez inwestora w piśmie z dnia 19 grudnia 2014 r.. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano jedynie, że projektowany budynek T. sp. z o.o. ma być zlokalizowany po drugiej stronie uliczki łączącej plac F. z ul. [...], że południowa elewacja budynku T. "przepruta jest licznymi oknami" i że budynek T. sp. z o.o. ma być usytuowany w odległości ok. 4 m od elewacji północnej budynku inwestora.
Niezależnie od okoliczności, że organ nie miał obowiązku dokonywania analizy wpływu inwestycji na budynek T. sp. z o.o., który przecież w dacie wydania decyzji nie istniał i nie są obecnie znane jego parametry, to uzasadnienie decyzji Wojewody w zakresie wpływu inwestycji na nieruchomości znajdujące się w obszarze jej oddziaływania jest wyjątkowo lakoniczne i nie spełnia wymogów zawartych w art. 107 § 1 i § 3 k.p.a..
W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje
Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.) sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Przedmiotem dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Po myśli zaś art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "u.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Uchylenie decyzji administracyjnej przez sąd następuje tylko w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 ust. 1 lit. a u.p.s.a.), naruszenia prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 ust. 1 lit. b u.p.s.a.) i naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 ust. 1 lit. c u.p.s.a.).
Badając pod tym kątem zaskarżoną decyzję Sąd uznał, że wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem doszło do naruszenia prawa o jakim mowa w przywołanym wyżej art. 145 § 1 ust. 1 lit. c u.p.s.a., dającego podstawę do jej uchylenia. Jednakże podkreślić już tutaj należy, że argumentacja zawarta w skardze nie została przez Sąd w całości podzielona, o czym szczegółowo mowa będzie w dalszych rozważaniach Sądu.
W niniejszej sprawie przedmiotem oceny Sądu była wydana przez Wojewodę D. decyzja z dnia [...] r. Nr [...], którą na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylono zaskarżoną decyzję w całości i sprawę przekazano organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Ta podstawa rozstrzygnięcia organu nie została należycie wyjaśniona, czego wymaga art. 107 § 3 k.p.a..
Kwestią pierwszoplanową, która podlegała kontroli sądowej, było zatem zasadność zastosowania przez organ drugiej instancji przepisu art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z treścią którego organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zawarte w zaskarżonej decyzji motywy - w ocenie Sądu – nie czynią jednak zadość treści art. 138 § 2 k.p.a..
Należy tutaj zauważyć, że przepis art. 138 § 2 k.p.a. jest wyjątkiem od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, zgodnie z którą organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać sprawę rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej instancji. "Przepis ten konstytuuje dwie przesłanki, które łącznie warunkują wydanie decyzji kasacyjnej. Pierwszą z nich jest wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów postępowania. Drugą natomiast, wystąpienie koniczności wyjaśnienia sprawy w takim zakresie, że ma to istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W nowym brzmieniu art. 138 § 2 zdanie 1 chodzi o naruszenie przepisów regulujących postępowanie wyjaśniające przed organem pierwszej instancji, w stopniu uniemożliwiającym jego sanowanie w drodze uzupełniającego postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego w trybie art. 136 k.p.a., gdyż prowadziłoby to do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania." (zob. J. P. Tarno, Uprawnienia decyzyjne organu odwoławczego w świetle znowelizowanego art. 138 k.p.a. [w] Analiza i ocena zmian kodeksu postępowania administracyjnego w latach 2010-2011 pod red. M. Błachucki, T. Górzyńska, G. Sibiga, Warszawa 2012, s. 231).
Konieczność wydania decyzji kasacyjnej zachodzi zatem wtedy, kiedy zasada dwuinstancyjności postępowania wyłącza przeprowadzenie w tym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego, gdyż jego zakres wskazuje, że w swej istocie organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie mogącym mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji. W konsekwencji sprawa byłaby rozstrzygana de facto w jednej instancji, przez co pozbawiano by stronę prawa kwestionowania wyników postępowania wyjaśniającego w drodze odwołania. Trzeba bowiem mieć na uwadze to, że art. 136 k.p.a. przewiduje możliwość przeprowadzenia przez organ odwoławczy uzupełniającego postępowania dowodowego lub zalecenie jego przeprowadzenia organowi pierwszej instancji. To postępowanie może mieć jedynie charakter uzupełniający, co oznacza, że niedopuszczalne jest prowadzenie tego postępowania w całości lub znacznej części, gdyż naruszałoby to właśnie zasadę dwuinstancyjności.
Jak wynika zatem z powyższych rozważań, organ odwoławczy ma możliwość wydania decyzji kasacyjnej, jedynie przy zaistnieniu łącznie dwóch przesłanek. Organ ten musi przede wszystkim w sposób niewątpliwy stwierdzić, że działanie organu pierwszej instancji było wadliwe, bo naruszające przepisy procesowe, oraz ustalić, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie.
W niniejszej sprawie organ odwoławczy ani nie wskazał żadnych przepisów postępowania, których naruszenia miałby się dopuścić organ I instancji przy wydawaniu decyzji, ani nie wykazał, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. To zaś prowadzi do wniosku, że został naruszony art. 138 § 2 zd. 1 k.p.a., a naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
Należy tutaj zauważyć, że określenie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest określeniem niejasnym i nieprecyzyjnym. Należy jednak przyjąć, że stwierdzenie "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Nie wystarczy przy tym ogólne wskazanie, że "sprawa wymaga wyjaśnienia", ani samo wymienienie dostrzeżonych czy domniemanych uchybień. Konieczne jest, aby wynikiem stwierdzonych i realnie istniejących wad postępowania przed organem pierwszej instancji lub wad jego decyzji, konieczne było ponowne przeprowadzenie postępowania (wyrok WSA w Krakowie z dnia 12 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 339/14, LEX nr 1467859).
"Skorzystanie z dyspozycji art. 138 § 2 k.p.a. jest możliwe jedynie wówczas gdy organ odwoławczy wykaże i uzasadni konieczność przeprowadzenia w sprawie postępowania wyjaśniającego co najmniej w znacznej części, jedynie bowiem w takiej sytuacji można stwierdzić, że konieczny do wyjaśnienia przez organ pierwszej instancji zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W przeciwnym razie sprawę może wyjaśnić organ odwoławczy, który nie tylko kontroluje decyzję organu pierwszej instancji, lecz również ponownie rozpoznaje sprawę administracyjną." (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 5 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 830/13, publ. LEX nr 1470202).
Z przesłanką wykazania przez organ II instancji, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" ściśle związany jest wymóg określony w zd. 2 art. 138 § 2 k.p.a., tj. przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
W niniejszej sprawie organ odwoławczy wskazał, że projektowany budynek T. sp. z o.o. ma być zlokalizowany po drugiej stronie uliczki, łączącej plac F. z ul. [...], a więc po północnej stronie budynku stanowiącego przedmiot niniejszego postępowania. Elewacja południowa budynku T. sp. z o.o., przepruta licznymi oknami, usytuowana jest w odległości ok. 4 m od elewacji północnej budynku objętego niniejszą decyzją, przy czym wysokości obu budynków są nie mniejsze niż 20 m. W tej sytuacji oddziaływanie obu budynków wzajemnie na siebie jest bezsporne i winno zostać przeanalizowane w aspekcie zgodności z obowiązującymi przepisami. Jak podkreślił Wojewoda, wobec wydania przez organ I instancji decyzji o pozwoleniu na budowę dla T. sp. z o.o. projektowany przez nią budynek nie jest zabudową hipotetyczną, lecz konkretnym obiektem, którego parametry są znane i określone w zatwierdzonym projekcie budowlanym.
W tym stanie rzeczy należy poddać analizie wzajemne oddziaływanie obu projektowanych obiektów w aspektach, o których wspomniano powyżej (bezpieczeństwo pożarowe, zapewnienie czasu nasłonecznienia, nieprzesłaniania okien pomieszczeń, przeznaczonych na pobyt ludzi).
Użyte w art. 138 § 2 k.p.a. określenie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest określeniem wymagającym każdorazowo interpretacji na tle okoliczności faktycznych sprawy. Stwierdzenie zaś konieczności zweryfikowania jedynie wzajemnego oddziaływania projektowanych obiektów i przeanalizowania w aspekcie zgodności z obowiązującymi przepisami nie czyni zadość – zdaniem Sądu – przesłance określonej w zd. 2 art. 138 § 2 k.p.a.. Z zaskarżonej decyzji nie wynika zatem jakie okoliczności organ I instancji winien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrywaniu sprawy.
W tym miejscu należy zauważyć, że postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...] Prezydent W. wezwał inwestora do uzupełnienia wniosku o wydanie pozwolenia na budowę poprzez m.in. doprowadzenie projektu budowlanego w zakresie § 272 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690- ze zm.) - odległości ściany zewnętrznej wznoszonego budynku od granicy sąsiedniej niezabudowanej działki budowlanej m.in. nr 73/9 (działka T. sp. z o.o.), oraz wykazać spełnienie wymagań określonych w § 12 - odległości ściany z oknami od granicy z sąsiednimi działkami budowlanymi oraz odległości balkonów i tarasów od granicy z tymi działkami budowlanymi. W uzupełnieniu wniosku pismem z dnia 19 grudnia 2014 r. inwestor wskazał, że działka nr 73/9 nie jest sąsiednią działką budowlaną - pomiędzy działką inwestora, a działką nr 73/9 znajduje się jeszcze działka drogowa 73/10, a ponadto, że przewidując możliwą zabudowę na działkach 73/9, 73/3 i sąsiednich, ścianę projektowanego budynku na granicy północnej działki (tj. na linii rozgraniczającej działki drogowej 9KDS) zaprojektowano jako ścianę oddzielenia pożarowego - co zostało wskazane w projekcie.
Należy zatem przyjąć, że organ I instancji udzielając pozwolenia na budowę, nie miał w powyższym zakresie żadnych wątpliwości. Tym samym słuszny jest zarzut skargi naruszenia art. 138 § 2, art. 77 § 1, art. 80 w zw. z art. 140 k.p.a., oraz art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego. Jeśli natomiast takie wątpliwości powziął organ odwoławczy, to winien je rozważyć samodzielnie. Przepis art. 138 § 2 k.p.a. nie przewiduje bowiem możliwości uchylania rozstrzygnięć organu I instancji tylko z tego powodu, że organ odwoławczy ocenia odmiennie zgromadzony materiał dowodowy (wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 stycznia 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 1934/10, publ. LEX nr 758918). "Sama odmienna ocena przez organ odwoławczy dowodów zgromadzonych przez organ pierwszej instancji w toku prowadzonego postępowania, w sytuacji braku wątpliwości co do wynikającego z nich stanu faktycznego sprawy, nie może uzasadniać wydania decyzji kasacyjnej." (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 18 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Gd 482/10, publ.
LEX nr 752522). "Jeśli organ II instancji dokonuje ocen stanu faktycznego odmiennych od ocen przyjętych w decyzji organu I instancji, a nie wskazuje czy i w jakim zakresie postępowanie dowodowe ma być uzupełnione, nie jest to powód do uchylenia tej decyzji, lecz jest to powód do wzięcia odpowiedzialności przez organ odwoławczy za własną ocenę prawną sprawy i wydanie decyzji ostatecznej kończącej sprawę." (wyrok WSA w Warszawie z dnia 2 września 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 502/10, publ. LEX nr 760115). W przeciwnym wypadku można zasadnie zarzucić organowi II instancji uchylenie się od rozstrzygnięcia sprawy.
Podejmując decyzję o zastosowaniu art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy powinien brać pod uwagę nie tylko zasadę dwuinstancyjności, ale i inne przepisy, a zwłaszcza podstawowe zasady wynikające z przepisów k.p.a.. Istotą postępowania odwoławczego, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, zawartą w art. 15 k.p.a., jest bowiem ponowne rozpatrzenie sprawy w pełnym zakresie przez organ odwoławczy. Kontrola instancyjna organu odwoławczego obejmuje więc nie tylko legalność rozstrzygnięcia sprawy przez organ pierwszej instancji, ale i ocenę przez ten organ stanu faktycznego sprawy. Zgodnie bowiem z treścią art. 138 k.p.a. organ odwoławczy rozpatruje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie, co oznacza, że ma on obowiązek rozpatrzeć wszystkie okoliczności sprawy i żądania strony oraz ustosunkować się do nich w uzasadnieniu decyzji. Brak wyjaśnienia wszystkich okoliczności w uzasadnieniu decyzji stanowi naruszenie art. 107 § 3 k.p.a..
Granice postępowania odwoławczego generalnie wyznaczają zasady ogólne postępowania administracyjnego, a przede wszystkim zasada prawdy obiektywnej, zasada praworządności i zasada dwuinstancyjności. Z zasady ogólnej prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a. wynika, że również na organ odwoławczy nałożony został obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Ustalenia poczynione zaś w wyniku tych wyjaśnień muszą znaleźć swoje odzwierciedlenie w rozstrzygnięciu i w uzasadnieniu decyzji, zgodnie bowiem z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.
Zadaniem zatem uzasadnienia faktycznego i prawnego jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia stanowiące dyspozytywną część decyzji. Obowiązkiem zaś każdego organu administracji jest jak najstaranniejsze wyjaśnienie podstawy faktycznej i prawej, co wypływa również z zasad ogólnych wyrażonych w art. 9 k.p.a. (zasada udzielania informacji), art. 11 k.p.a. (zasada przekonywania, czyli wyjaśniania stronom zasadności przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy). Na postawie art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.
W orzecznictwie podkreśla się również pogląd, że to organ administracji winien wnikliwie rozpatrzeć wszystkie okoliczności sprawy, podejmując w tym celu wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. W postępowaniu administracyjnym nie obowiązuje formalna teoria dowodowa, według której daną okoliczność można udowodnić wyłącznie przy pomocy takiego, a nie innego środka dowodowego, ani też zasada, że rola organu orzekającego to rola biernego podmiotu oczekującego na dowody zaoferowane przez stronę. Wręcz przeciwnie, rządząca postępowaniem administracyjnym zasada oficjalności (art. 7, art. 75 k.p.a.) wymaga, by w toku postępowania organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia i załatwienia sprawy i dopuszczały jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem, a więc by z urzędu przeprowadzały dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy.
W niniejszej sprawie Wojewoda naruszył powyższe przepisy procedury administracyjnej, które w konsekwencji spowodowało również naruszenie art. 138 i art. 136 k.p.a.. "Organ odwoławczy może powołać się na przepis art. 138 § 2 k.p.a. tylko wówczas, gdy wykaże, że przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach art. 136 k.p.a. nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. W sytuacji bowiem, gdy przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przewidzianego w art. 136 k.p.a. umożliwiłoby temu organowi prawidłowe załatwienie sprawy, podjęcie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej z tym uzasadnieniem, że rozstrzygniecie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania w całości lub znacznej części jest równoznaczne z naruszeniem obu tych przepisów." (wyrok NSA z dnia 29 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1725/10, publ. LEX nr 1152012).
W przypadku zatem zastosowania przepisu art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy powinien zatem w sposób jednoznaczny wskazać nie tylko wadliwości postępowania przed organem I instancji, ale i powody, dla których nie jest możliwe w danej sprawie zastosowanie art. 136 k.p.a.. W niniejszej sprawie Wojewoda nie wskazał na powody, dla których nie jest możliwe zastosowanie art. 136 k.p.a..
Uwzględniając powyższe przepisy i okoliczności sprawy, przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ odwoławczy winien będzie wskazać – jeśli podejmie decyzję kasacyjną – do jakiego naruszenia przepisów postępowania doszło przy wydawaniu przez organ I instancji decyzji, czy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, z jakich powodów nie było możliwe zastosowanie art. 136 k.p.a. oraz jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jeżeli natomiast stwierdzi, że nie doszło do naruszenia przepisów postępowania jak i że przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w zakresie wzajemnego oddziaływania na siebie budynku planowanego w niniejszej sprawie i budynku T. sp. z o.o. mieści się w jego kompetencji (art. 136 k.p.a.), winny będzie wydać decyzję co do istoty sprawy.
Odnosząc się zaś do samej kwestii zasadności analizowania wzajemnego oddziaływania budynków planowanych przez skarżącego i T. sp. z o.o., Sąd podzielił stanowisko organu II instancji, że nie można pominąć faktu zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla budynku planowanego do realizacji przez T. sp. z o.o. i ewentualnego ich wzajemnego oddziaływania w przyszłości. Słusznie organ wskazał, powołując się na przepisy art. 4 i art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, że poszanowanie interesów osób władających nieruchomościami znajdującymi się w sąsiedztwie inwestycji, gwarantowane jest - między innymi - przestrzeganiem norm wynikających z przepisów techniczno-budowlanych. W przepisach tych określono zasady wzajemnego usytuowania budynków w aspekcie zapewnienia bezpieczeństwa pożarowego, zapewnienia minimalnego czasu nasłonecznienia oraz nieprzesłaniania okien pomieszczeń, przeznaczonych na pobyt ludzi.
Jednakże organ II instancji nie powołał się na żadne okoliczności, które nie pozwalają mu na samodzielne przeprowadzenie tej analizy i zajęcie własnego stanowiska w sytuacji, gdy orzecznictwo sądowoadministracyjne jest w tym względzie niejednolite.
Z jednej strony należy zwrócić uwagę na wyrok WSA w Białymstoku z dnia 27 stycznia 2011 r. (sygn. akt II SA/Bk 726/10), w którym stwierdzono, że prokonstytucyjna wykładnia przepisu § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (a nie jego literalne brzmienie) wymaga uwzględnienia zasady równej ochrony prawa własności wobec sąsiada poprzez przewidywanie możliwości usytuowania w przyszłości obiektów budowlanych na jego działce. Inna wykładnia nie jest do przyjęcia, gdyż preferuje tego z właścicieli, który pierwszy przystąpił do inwestowania. Uprzywilejowanie pierwszego inwestora polega na tym, że zabudowując nieruchomość nie będzie ograniczony wymogami § 13 rozporządzenia, tj. warunkiem niezacieniania budynku sąsiada, skoro takowy jeszcze nie istnieje.
Zatem może to doprowadzić do ograniczenia prawa własności właściciela nieruchomości sąsiedniej, który budując (rozbudowując) później budynek będzie miał ograniczony dostęp światła dziennego do pomieszczeń mieszkalnych. Wykładnia § 13 rozporządzenia zgodnie z zasadą równości została również zastosowana m.in. w wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 6 grudnia 2007 r. (sygn. akt II SA/Wr 37/07, publ. Lex nr 491986), który stwierdził, że przepis § 13 ust. 1 rozporządzenia będzie miał zastosowanie zarówno do projektowanych obiektów przeznaczonych do realizacji jak też do obiektów już istniejących.
Z drugiej zaś strony wskazuje się w orzecznictwie, że nie można mówić o przesłanianiu pomieszczeń w budynku nieistniejącym. W tym przypadku, gdy przesłaniający obiekt jest niższy niż 35 m, przepis § 13 rozporządzenia musi być wykładany ściśle i nie może być stosowany, gdy działka sąsiednia jest niezabudowana (wyrok WSA w Lublinie z dnia 11 sierpnia 2001 r., sygn. akt II SA/Lu 321/11). Przed udzieleniem pozwolenia na budowę na organie nie ciąży obowiązek sprawdzenia czy planowana inwestycja nie spowoduje zacieniania lub przesłaniania obiektów, które w przyszłości mają powstać na działce sąsiedniej. Przepisy te znajdują zastosowanie w odniesieniu do obiektów już istniejących (wyrok WSA w Szczecinie z dnia 28 maja 2009 r., sygn. akt II SA/Sz 243/09).
Prawo budowlane reguluje sprawy związane z projektowaniem, budową, utrzymaniem i rozbiórką obiektów budowlanych (art. 1 Prawa budowlanego). Podstawowe zasady, którymi należy się kierować podczas projektowania i budowy obiektu budowlanego określa art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego. Z przepisu tego wynika, że poza kwestiami technicznymi, bezpieczeństwa powszechnego, ochrony zdrowia i mienia ludzi oraz środowiska należy uwzględniać także odpowiednie usytuowanie obiektu budowlanego na działce oraz uzasadnione interesy osób trzecich (art. 5 ust. 1 pkt 8 i 9 Prawa budowlanego). Prawo budowlane spełnia zatem także istotną rolę w zakresie regulacji stosunków właścicieli nieruchomości sąsiednich, czyli w zakresie tak zwanego prawa sąsiedzkiego. Podstawowym celem prawa sąsiedzkiego jest zapewnienie harmonijnego wykonywania najszerszego prawa do korzystania z nieruchomości, jakim jest prawo własności.
Istotnym elementem prawa sąsiedzkiego jest zapewnienie mechanizmów ochrony prawa własności zagrożonego następstwami wykonywania prawa własności przez właściciela innej (sąsiedniej) nieruchomości. Prawo własności jest prawem konstytucyjnie chronionym (art. 64 ust. 1 Konstytucji) i ochrona ta jest dla wszystkich równa (art. 64 ust. 2 Konstytucji). Zasada równej dla wszystkich ochrony własności jest elementem zasady równego traktowania przez władze publiczne (art. 32 ust. 1 Konstytucji). W zgodzie z tymi konstytucyjnymi zasadami powinny być wykładane przepisy Prawa budowlanego, które mają wpływ na prawo sąsiedzkie.
Istotne znaczenie w stosunkach sąsiedzkich właścicieli nieruchomości ma usytuowanie obiektu budowlanego w określonej odległości od granicy nieruchomości. Nie bez przyczyny w rozporządzeniach dotyczących warunków technicznych i usytuowania budynków określa się odległości w jakich budynek może być usytuowany od granicy nieruchomości i to nie tylko z uwagi na względy ochrony przed pożarami. Ważne jest też dla tych stosunków wzajemne usytuowanie obiektów budowlanych na sąsiednich nieruchomościach. Jest oczywiste, że istnienie budynku na nieruchomości może być źródłem immisji, która będzie polegała na oddziaływaniu na sąsiednią nieruchomość poprzez zasłonięcie dopływu światła lub widoku, przenikaniu hałasu lub temu podobnych. Dlatego prawo budowlane, w szerokim tego sława znaczeniu, reguluje także wzajemne usytuowanie obiektów budowlanych w szczególności z uwagi na ograniczenie dopływu światła lub widoku.
Przykładem takiej regulacji jest § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w którym określono sposób ustalania odległości budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi od innych obiektów.
Należy tutaj zwrócić uwagę, że na powyższy przepis powołał się odwołujący, podnosząc, że usytuowanie planowanego budynku uniemożliwia naturalne oświetlenie pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi w budynku T. sp. z o.o. projektowanym na działkach nr 73/9, 73/3, 79/1, 78/1, w którym zaprojektowano pomieszczenia biurowe przeznaczone na pobyt ludzi z oknami zlokalizowanymi w ścianie umiejscowionej na nieprzekraczalnej linii zabudowy na granicy działek 73/9, 73/3, 79/1, 78/1 (projektowany budynek firmy T.) z działkami 73/10, 73/4, 79/2, 78/2 (pl. F., Przejście F.). Inwestycja, dla której wydano pozwolenia na budowę, zlokalizowana została bezpośrednio na nieprzekraczalnej linii zabudowy na granicy działek 73/11, 73/5 (projektowany budynek) z działkami 73/10, 73/4, 79/2, 78/2 (pl. F., Przejście F.), tzn. w odległości około 4 m od ścian projektowanego budynku T. sp. z o.o.. Zgodnie z decyzją Nr [...] najwyższa zacieniająca krawędź projektowanego budynku mieszkalnego wielorodzinnego (przesłaniającego) znajduje się na wysokości ok. 22,6 m powyżej poziomu terenu, natomiast poziom dolnej krawędzi najniżej położonych okien pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi w projektowanym budynku firmy T. (budynek przesłaniany) wynosi ok 5,0 m powyżej poziomu terenu.
W związku z powyższym zgodnie z § 13 ust. 2 w/w rozporządzenia wysokość przesłaniania wynosi ok. 17,6 m, co oznacza, że zgodnie z § 13 ust. 1 i 4 projektowane budynki powinny być oddalone od siebie o ok. 8 m (budynki w zabudowie śródmiejskiej).
Stwierdzenie, że przepis § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie "reguluje ustalenie odległości budynku od innych obiektów prima facie wskazuje, że może on mieć zastosowanie tylko wówczas, gdy jedna z nieruchomości jest już zabudowana. Zdaje się taką wstępną tezę potwierdzać jego dalsza część, w której szczegółowo określa się sposób ustalania odległości pomiędzy budynkami; sposób, który wymaga znajomości pewnych parametrów architektonicznych jednego z budynków, mianowicie usytuowania krawędzi najniżej położonych okien budynku przesłanianego lub poziomu najwyżej zacieniającej krawędzi obiektu przesłaniającego. Jednakże taka wykładnia nie uwzględnia zasady równej ochrony prawa własności. Preferuje ona bowiem tego z właścicieli, który pierwszy z dwóch niezabudowanych sąsiednich nieruchomości przystąpi do inwestowania.
Uprzywilejowanie pierwszego inwestora polega na tym, że inwestując w sąsiedztwie niezabudowanej nieruchomości nie będzie ograniczony wymogami stawianymi w § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, lecz tylko wymogami stawianymi co do odległości budynku od granicy nieruchomości w § 12 tego rozporządzenia, co może doprowadzić do szerszego ograniczenia prawa własności właściciela nieruchomości sąsiedniej, który budując później, nie będzie mógł zbudować w takiej samej odległości, zgodnej z wymogami § 12, od granicy nieruchomości, jak jego sąsiad, gdyż jego już, jako budującego w sąsiedztwie nieruchomości zabudowanej, dalej idące ograniczenia z § 13 będą dotyczyć." (wyrok NSA z dnia 25 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 1277/08).
W powyżej zacytowanym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził również, że zasada równej ochrony prawa własności wymaga, aby każdy właściciel nieruchomości w procesie inwestycyjnym w miarę możliwości miał takie same prawa.
Należy zwrócić uwagę na sprzeczne ze sobą stanowiska skarżącego prezentowane w niniejszej sprawie oraz w sprawie II SA/Wr 529/15. Z jednej strony skarżący wskazuje, że nie ma konieczności badania wzajemnego oddziaływania planowanych budynków, bowiem inwestycja T. sp. z o.o. nie istnieje i nie jest pewne, czy w ogóle kiedykolwiek dojdzie do realizacji inwestycji na działkach tej spółki, z drugiej zaś strony – domaga się w sprawie II SA/Wr 529/15, aby taka analiza została przeprowadzona, chociaż udzielone mu pozwolenie na budowę również zostało wyeliminowane z obrotu prawnego, a planowana przez niego inwestycja również nie istnieje.
Należy tutaj również zauważyć, że chociaż Sąd podziela pogląd prezentowany w wyrokach powołanych w skardze co do zasady, że organ administracyjny w postępowaniu w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę badając zgodność projektowanej inwestycji z § 13 powołanego rozporządzenia nie ma obowiązku odnoszenia się do przyszłych budynków, których usytuowanie na sąsiednich działkach nie jest jeszcze znane, jednakże w rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z sytuacją wyjątkową, bowiem od pewnego momentu prowadzono jednocześnie dwa postepowania w sprawie udzielenie pozwolenia na budowę.
W związku z tym w tej konkretnej sprawie organy winne są rozważyć usytuowanie jak i parametry obu planowanych inwestycji. Przeciwne stanowisko doprowadziłoby do uprzywilejowania jednej ze stron, co godziłoby w konstytucyjną zasadę równości oraz jej szczególną postać dotyczącą równej dla wszystkich ochrony prawa własności. Brak uwzględnienia planowanej na sąsiedniej działce inwestycji doprowadzić by mogło do uprzywilejowanego traktowania właściciela, który jako pierwszy podejmując inwestycję uzyska premię w postaci możliwości szerszego wykorzystania swego prawa własności.
Za powyższym przemawiają również przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), które również mają istotne znaczenie dla prawa sąsiedzkiego. Przyjmuje się bowiem, że m.in. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego określa społeczno-gospodarcze przeznaczenie nieruchomości, o którym mowa w podstawowym dla prawa sąsiedzkiego art. 144 k.c. (S. Rudnicki, Sąsiedztwo nieruchomości. Problematyka prawna, Zakamycze 1998 r. s. 26-28). W obecnym stanie prawnym społeczno-gospodarcze przeznaczenie nieruchomości określać będzie też wynikająca z art. 61 ust. 1 powołanej ustawy zasada dobrego sąsiedztwa, która stanowi podstawę wydania decyzji o warunkach zabudowy, gdy brak obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jeżeli zatem przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, czy to poprzez ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, czy też poprzez zasadę dobrego sąsiedztwa określają dla sąsiednich nieruchomości takie samo społeczno-gospodarcze przeznaczenie, to ich właściciele winni mieć równe prawo do ich zagospodarowania, zwłaszcza gdy prowadzą proces inwestycyjny jednocześnie.
Za szerszym niż wskazywałaby na to wykładnia gramatyczna stosowaniem § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie przemawia też to, że jest to przepis wykonawczy do ustawy, co nakazuje wykładać go przez pryzmat przepisów tej ustawy. Prawo budowlane nie różnicuje zaś zakresu ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, gdy mówi o konieczności ich uwzględnienia podczas procesu inwestycyjnego, z uwagi na pierwszeństwo (art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego).
Uwzględniając powyższe, Sąd nie uwzględnił zarzutu naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego. Nie sposób się tym samym zgodzić z twierdzeniem strony skarżącej, że T. sp. z o.o., będący właścicielem nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji, która jednak nie jest zabudowana żadnym obiektem budowlanym, nie ma uzasadnionego interesu prawnego w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, który wymagałby poszanowania na skutek realizacji inwestycji. Jeśli zaaprobować to stanowisko, to również skarżący będący właścicielem nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji planowanej przez T. sp. z o.o., która jednak nie jest zabudowana żadnym obiektem budowlanym, nie miałby w sprawie z wniosku T. sp. z o.o. uzasadnionego interesu prawnego w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego.
Słusznym jest pogląd, że ochrona interesów w procesie inwestycyjnym prawo zabudowy nie może prowadzić do sytuacji, w której to osoby trzecie, a nie inwestorzy - właściciele nieruchomości, na której mają powstać planowane inwestycje, decydować będą o dopuszczalności wybudowania obiektów budowlanych, miejscu posadowienia takich obiektów, rodzaju obiektu budowlanego i to nawet z naruszeniem ogólnego interesu społecznego. Sąd zgadza się również z twierdzeniem, że w celu niejako "rezerwacji" możliwości realizacji dla siebie przyszłej inwestycji w najbardziej odpowiednim miejscu na nieruchomości, niedopuszczalne jest blokowanie zamierzenia inwestycyjnego właściciela działki sąsiedniej, w sytuacji, gdy zamierzenie to jest zgodne z przepisami Prawa budowlanego.
Te zasadnicze kwestie, istotne dla rozstrzygnięcia sprawy zostały pominięte przez organ II instancji w skarżonej decyzji mimo, że organ ten był zobligowany je rozważyć i zająć swoje stanowisko, a nie uchylać się od rozstrzygnięcia sprawy przez przekazanie jej organowi I instancji bez szczegółowego w tym względzie uzasadnienia.
Uwzględniając powyższe - w ocenie Sądu – zaskarżona decyzja musiała zostać wyeliminowana z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 lit. c u.p.s.a..
O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 u.p.s.a.. Na zasądzoną kwotę złożyło się: 500 zł tytułem wpisu sądowego od skargi, 51 zł tytułem kosztów opłat skarbowych od pełnomocnictw oraz 240 zł na podstawie § 2 ust. 1, ust. 2 w związku z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (j.t. Dz. U. z 2013 r. poz. 490 ze zm.). Sąd nie uwzględnił natomiast wniosku o zasądzenie kosztów opłat skarbowych od złożonych dokumentów pełnomocnictw w łącznej wysokości 357 zł, bowiem w niniejszej sprawie skarżący udzielił pełnomocnictwa trzem pełnomocnikom, co oznacza, że należało zasądzić jedynie kwotę w tym zakresie w łącznej wysokości 51 zł, liczonej 3 x 17 zł.