Wyrok WSA we Wrocławiu z 20 października 2015 r., II SA/Wr 529/15

Uzasadnienie

Pismem z dnia 20 stycznia 2015 r. T. sp. z o.o. wniosła o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę dla inwestycji obejmującej budowę budynku mieszkalno-biurowo-usługowego z parkingiem podziemnym, elementami infrastruktury technicznej i zagospodarowania terenu, przewidzianej do realizacji przy ul. [...] we W. na działkach nr 73/3, 73/9, 78/1, 79/1 AM 24, obręb S.M..

Postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...], Prezydent W. na podstawie art. 35 ust.3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (j.t. Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.), zwanej dalej "Prawem budowlanym", po rozpatrzeniu powyższego wniosku nałożył na A.H., pełnomocnika T. Sp. z o.o., obowiązek uzupełnienia złożonego wniosku poprzez usunięcie niżej wymienionych nieprawidłowości występujących w przedłożonym do zatwierdzenia projekcie budowlanym oraz przedłożenie dodatkowych materiałów i dokumentów do dnia 10 marca 2015 r.:

1. przedłożenie 4 egz. projektu budowlanego:
a) należy wykazać spełnienie zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie Placu W., w części B, w obrębie S.M. we W. (uchwalonego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia 9 września 2010 r.) poprzez sprecyzowanie dopuszczalnej działalność - zgodnie z § 21 ust. 2 i ust. 4 pkt 16 i 17,
b) wykazać spełnienie zgodności przyjętych rozwiązań projektowych z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.) w zakresie § 13 i § 60 na podstawie analizy przesłaniania i nasłonecznienia istniejących i projektowanych wokół terenu inwestycji obiektów po wzniesieniu inwestycji objętej niniejszym wnioskiem,
c) doprowadzonego do zgodności z warunkami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. (Dz. U. z 2003 r. Nr 120, poz. 1133) w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego w zakresie:
– § 3 - na stronie tytułowej należy umieścić: nazwę zamierzenia (zgodnie z nazwą określoną we wniosku), numery wszystkich działek objętych zakresem inwestycji, określenie specjalności posiadanych uprawnień projektantów opracowujących poszczególne części projektu budowlanego i osób sprawdzających projekt, w każdym tomie należy umieścić spis zawartości całego projektu budowlanego wraz z wykazem załączonych do projektu wymaganych przepisami szczególnymi uzgodnień, pozwoleń lub opinii oraz oświadczeń właściwych jednostek organizacyjnych, o których mowa w art. 34 ust. 3 pkt 3 Prawa budowlanego,
– § 4 - w metryce projektu umieszczonej na rysunkach należy umieścić: nazwę zamierzenia zgodną z nazwą określoną na stronie tytułowej, specjalności posiadanych uprawnień projektantów opracowujących poszczególne części projektu budowlanego i osób sprawdzających projekt oraz oryginały ich podpisów,
– § 8 ust. 1 - projekt zagospodarowania terenu powinien zawierać część rysunkowa sporządzoną na mapie do celów projektowych zawierającej opis o treści określonej w § 81 rozporządzenia MSWiA z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego oraz zawierającej elementy wymienione w § 6 rozporządzenia MGPiB z dnia 21 lutego 1995 r. w sprawie rodzaju / zakresu opracowań geodezyjno-kartograficznych oraz czynności geodezyjnych obowiązujących w budownictwie tj. linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu, linie zabudowy, itp. ustalone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i określać granice opracowania terenu inwestycji objętej wnioskiem o pozwolenie na budowę (zgodnie z § 8 ust. 3),
– § 11 ust. 2 - opis techniczny powinien określać: kategorię geotechniczną obiektu budowlanego, warunki i sposób posadowienia obejmujące wzajemne oddziaływanie projektowanego obiektu z sąsiednimi obiektami istniejącymi, uwzględniające wyniki ekspertyzy technicznej wymaganej zgodnie z § 206 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, charakterystykę energetyczną budynku zawierającą dane wykazujące, że przyjęte w projekcie architektoniczno-budowlanym rozwiązania budowlane i instalacyjne spełniają wymagania dotyczące oszczędności energii zawarte w przepisach techniczno-budowlanych, analizę możliwości racjonalnego wykorzystania, o ile są dostępne, wysokoefektywnych systemów alternatywnych zaopatrzenia w energię i ciepło
2. dołączenie do projektu budowlanego, zgodnie z art. 33 ust. 2 i art. 34 ust. 3 Prawa budowlanego:
– oświadczenie projektanta i osoby sprawdzającej o sporządzeniu projektu budowlanego całej inwestycji objętej wnioskiem, zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej (art. 20 ust. 4 Prawa budowlanego),
– uzgodnienie z rzeczoznawcą d/s zabezpieczeń przeciwpożarowych (§ 4 ust. 2 rozporządzenia MSWiA z dnia 16 czerwca 2003r. w sprawie uzgadniania projektu budowlanego pod względem ochrony przeciwpożarowej,
– uzgodnienie projektu budowlanego z rzeczoznawcą d/s sanitarnohigienicznych (§ 17 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 29 listopada 2002r. w sprawie rzeczoznawców do spraw sanitarnohigienicznych w związku z art.3 pkt 2a) ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (j.t. Dz. U. z 2011 r. Nr 212, poz.1263 ze zm.),
– oświadczenie właściwej jednostki organizacyjnej o warunkach przyłączenia obiektu do drogi lądowej oraz o możliwości połączenia działki z drogą publiczną (art. 34 ust. 3 pkt 3 lit. a i lit. b Prawa budowlanego),
– uzgodnienie z Zarządem Dróg i Utrzymania Miasta zmiany lokalizacji stojaków rowerowych usytuowanych w obszarze projektowanego zjazdu,
– uzgodnienie z Zarządem Dróg i Utrzymania Miasta usytuowania w pasie drogowym daszków nad wejściami,
– decyzję Miejskiego Konserwatora Zabytków pozwolenie konserwatorskie na prowadzenie robót budowlanych w zespole zabytkowym wpisanym do rejestru zabytków pod numerem [...] decyzją z dnia 15 maja 1967 r.

W odpowiedzi na powyższe pełnomocnik inwestora w dniu 6 marca 2015 r. przedłożył stosowne dokumenty i wyjaśnienia. Ponadto dokonano korekty zakresu obszarowego planowanej inwestycji, włączając część działki nr 61/2, 73/8 i 78/2 AM 24, obręb S.M..

Decyzją z dnia [...] r. Nr [...], podjętą na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 Prawa budowlanego Prezydent W. zatwierdził projekt budowlany i udzielił T. sp. z o.o. pozwolenia na budowę dla wnioskowanego przedsięwzięcia.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli G. i J.Ł., J.P. oraz P.B..

G. i J.Ł. (właściciele działki nr 74 graniczącej od wschodu z terenem inwestycji) zwrócili uwagę, że posiadają prawo służebności przejazdu i przechodu przez działkę nr 73/9 w odniesieniu do powierzchni o wielkości 77 m2 i jest to jedyny dojazd do nieruchomości na działce nr 74 od drogi publicznej, wobec czego winien on być dostępny także dla samochodów dostawczych oraz obsługi technicznej. Przewidziane przez inwestora rozwiązanie (brama przejazdowa o szerokości 5,65 m i wysokości 2,47 m) tego warunku nie spełnia. Inwestor nie zapewnił również bezpieczeństwa sąsiednim budowlom - brak jest wymaganej przepisem § 206 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ekspertyzy technicznej stanu obiektu istniejącego, stwierdzającej jego stan bezpieczeństwa i przydatności do użytkowania, uwzględniającej oddziaływania wywołane wzniesieniem nowego budynku.

Wskazano ponadto na nieuwzględnienie w dokumentacji projektowej okien istniejących w ścianie zachodniej budynku przy ul. [...], usytuowanej na granicy działek nr 74 i 73/9. Kolejną kwestią budzącą wątpliwości stron, jest adekwatność decyzji z dnia [...] r. Nr [...] zezwalającej na lokalizację zjazdu z drogi publicznej przy ul. [...] we W. (działka nr 51/2, AM 24, obręb S.M.) na działkę nr 73/9. Decyzja ta wydana jest na potrzeby obsługi komunikacyjnej budynku o funkcji biurowo-usługowej z garażem podziemnym planowanym na działkach nr 73/3, 73/9, 78/1, 79/1, podczas gdy budynek stanowiący przedmiot niniejszego postępowania jest obiektem mieszkalno-biurowo-usługowym z przewagą funkcji mieszkalnej. Decyzja Nr [...] dotyczy innego budynku niż planowany obecnie, z innym bilansem miejsc postojowych, innymi potrzebami komunikacyjnymi i innym sposobem użytkowania. Zwrócono także uwagę, że wjazd do projektowanego parkingu podziemnego z ul. [...] koliduje z wejściem do lokalu usługowego znajdującego się w parterze budynku przy ul. [...], należącego do G. i J.Ł., i będzie zagrożeniem dla użytkowników tej części chodnika wzdłuż ul. [...].

Kolejny zarzut dotyczył wysokości budynku. Wskazano, że powierzchnia terenu przeznaczonego pod inwestycję jest pochyła i nie znajduje się na jednym poziomie. Różnica wysokości dochodzi do ok. 1,5 m. Jako wysokość budynku przyjęto wartość najmniejszą tzn. mierzoną od najwyższego punktu terenu. Rzeczywista wysokość budynku jest większa.

Z kolei odwołujący się J.P. jest współwłaścicielem (drugim jest P.B.) działek nr 73/11, 73/5, 80/2 i 79/3 zlokalizowanych po drugiej stronie uliczki, łączącej plac F. z ul. [...] - na południe od terenu inwestycji. Na działkach nr 80/2, 73/11 i 73/5 planuje on budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z lokalami usługowymi, dla którego otrzymał decyzję Prezydenta W. z dnia [...] r. Nr [...] o pozwoleniu na budowę. W złożonym odwołaniu zwracał uwagę, że w projekcie budowlanym opracowanym dla planowanej przez T. sp. z o.o. zabudowy na działkach nr 73/3, 73/9, 78/1 i 79/1 nie zanalizowano wzajemnych relacji obu planowanych inwestycji, zwłaszcza w aspekcie zapewnienia bezpieczeństwa pożarowego, minimalnego czasu nasłonecznienia oraz nieprzesłaniania okien pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. Strona wskazała także, że inwestor winien uwzględnić wpływ swojej inwestycji na przewidzianą planem zabudowę działki nr 79/3.

Po rozpoznaniu powyższych odwołań Wojewoda D. wydał w dniu [...] r. decyzję Nr [...], którą na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazuję sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, powołując się na przepisy art. 35 ust. 1 i art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego, że w pierwszym rzędzie należy ustalić zakres rzeczowy planowanej inwestycji. Z projektu budowlanego jednoznacznie wynika, że nie jest to jeden budynek mieszkalno-biurowo-usługowy, lecz dwa budynki w zabudowie pierzejowej, stanowiące "wykończenie" zabudowy kwartału między ulicami: [...] [...]., [...] i placem F. oraz uliczką łączącą ten plac z ulicą [...]. Kwartał ten jest także jednym terenem (oznaczonym symbolem 1UX-M/2) w rozumieniu obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie Placu W., w części B, w obrębie S.M. we W., zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej W. z dnia 9 września 2010 r. Nr [...] (Dz.U.Woj.D.. z [...] r. Nr [...], poz. [...]).

Jak napisano powyżej, omawiane zamierzenie budowlane, nazwane przez inwestora i przez organ I instancji budową budynku mieszkalno-biurowo-usługowego z parkingiem podziemnym dotyczy w istocie budowy dwóch budynków. Mają one różną funkcję: jeden mieszkalną wielorodzinną z parterem o funkcji usługowo-handlowej, a drugi biurową z parterem o funkcji usługowo-handlowej. Budynek z przeważającą funkcją mieszkalną (zwany dalej mieszkalnym) zajmuje północną część działki nr 73/8 i posiada elewacje frontowe od strony ul. [...] oraz od ul. [...]. Budynek z funkcją biurową (zwany dalej biurowym) zajmuje część południową działki nr 73/8 oraz działki nr 73/3, 79/1 oraz 78/1 i posiada elewacje od strony ul. [...], placu F. oraz uliczki łączącej ten plac z ul. [...]. Budynki te mają różną formę architektoniczną różne wysokości, różną liczbę kondygnacji. Także wysokości kondygnacji biurowych i mieszkalnych są różne.

Każdy z budynków posiada własny, niezależny system komunikacyjny z klatką schodową windą i wejściem. Budynki są skomunikowane jedynie w garażu podziemnym, do którego jest jeden wjazd (od strony ulicy [...]) i przejazd z budynku mieszkalnego do budynku biurowego. Wyższe kondygnacje nie są skomunikowane. Budynki stanowią także dwa odrębne, niezależne konstrukcyjnie obiekty, oddzielone od siebie dylatacją. Także ściana, dzieląca obie części garażu podziemnego to w istocie dwie ściany, oddzielone od siebie dylatacją.

Biorąc powyższe pod uwagę Wojewoda poddał w wątpliwość, czy oba w/w budynki są zgodne z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego, zwłaszcza w zakresie wysokości oraz niezbędnej liczby miejsc postojowych. Jeśli budynek usytuowany jest na terenie o zróżnicowanej wysokości, to w odniesieniu do całości, a nie tylko części, winny być spełnione wymagania obowiązującego planu miejscowego co do wysokości. Odwołujący słusznie zwrócili uwagę na różnice pomiędzy definicjami wysokości budynku zawartymi w rozporządzeniu w sprawie usytuowania budynków oraz w obowiązującym planie miejscowym. Organ stanął na stanowisku, że ustalenia planu miejscowego należy odczytywać poprzez definicje zawarte w tym planie.

Ponadto zauważono, że miejsca postojowe w obu częściach parkingu podziemnego zostały zbilansowane w odniesieniu do wymagań dla budynku mieszkalnego. W obowiązującym planie miejscowym określono minimalną liczbę miejsc postojowych dla terenu inwestycji jedynie w odniesieniu do funkcji mieszkaniowej wielorodzinnej w proporcji 0,6 miejsca postojowego na 1 mieszkanie (§ 21 ust. 4 pkt 19 lit. a planu). Dla 83 mieszkań minimalna liczba miejsc postojowych to 50, a zaprojektowano ich 51.

G. i J.Ł., jak i J.P., poruszali także kwestię istnienia okien w zachodniej elewacji budynku przy ul. [...], których inwestor nie uwzględnił, a które zostaną zupełnie przesłonięte przez projektowany budynek. Stanowisko inwestora, powtórzone w zaskarżonej decyzji, że okna te nie pełnią funkcji okien, bo są przesłonięte, nie przystaje do treści przepisów cytowanego powyżej rozporządzenia. Przepisy te wprowadzają określone uszeregowania uzależniając je od tego, czy mamy do czynienia ze ścianą z otworami okiennymi, czy ścianą bez otworów okiennych. Istotne jest z punktu widzenia sytuowania budynku sąsiedniego czy okna te przynależą do pomieszczeń przeznaczonych nastały pobyt ludzi, czynie (por. przepisy § 13 i § 60 rozporządzenia w sprawie usytuowania budynków). Należy zatem zanalizować – zdaniem Wojewody - pod tym kątem zaproponowane w projekcie budowlanym rozwiązania.

Bezsporny jest fakt braku ekspertyz technicznych oceniających stan techniczny sąsiadującej z planowaną inwestycją zabudowy oraz wpływ inwestycji na tę zabudowę.

Kwestią wymagającą analizy jest również zagadnienie adekwatności decyzji Zarządu Dróg i Utrzymania Miasta z dnia [...] r. Nr [...] zezwalającą na lokalizację zjazdu z drogi publicznej ul. [...] we W. (działka nr 51/2, AM 24, obręb S.M.) na działkę nr 73/9 na czas nieokreślony dla obsługi komunikacyjnej budynku o funkcji biurowo-usługowej. Należy rozważyć, czy określenie rodzaju i funkcji inwestycji jest istotne z punktu widzenia problemu rozstrzygniętego tą decyzją a zatem czy zjazd dla omawianej inwestycji został uzgodniony przez zarządcę drogi.

Nie w pełni zanalizowano kwestie wzajemnego przesłaniania budynku biurowego T. Sp. z o.o. oraz budynku planowanego na działkach nr 73/11, 73/5, 80/2 i 80/1 przez J.P.. Inwestor, a za nim organ I instancji wykazują, że budynek J.P. nie będzie przesłaniany przez budynek T. Sp. z o.o., choć w odwołaniu od decyzji o pozwoleniu na budowę dla J.P. aktualny inwestor reprezentował zdanie przeciwne. Brak również analizy przesłaniania okien budynków inwestora przez sąsiednią zabudowę.

Brak także zbadania, czy projekt budowlany spełnia wymagania art. 5 Prawa budowlanego. Dotyczy to wymienionych już powyżej kwestii związanych z wzajemnym przesłanianiem budynków, ale także wpływu inwestycji na spełnienie wymagań technicznych przez istniejące przewody kominowe w sąsiedniej zabudowie, spełnianie przez tę zabudowę wymogów przepisów z zakresu ochrony przeciwpożarowej (zarzuty podnoszone w odniesieniu do zabudowy działki nr 74), możliwości zagospodarowania terenów sąsiednich zgodnie z wymogami obowiązującego planu miejscowego (J.P. utrzymuje, że wobec zbyt niskiej odporności ogniowej południowej ściany budynku T. Sp. z o.o. nie będzie mógł zrealizować zabudowy na działce nr 79/3 zgodnie z ustaloną planem obowiązującą linią zabudowy).

Nie ustosunkowano się do kwestii związanych ze służebnością przejazdu i przechodu określoną na działce nr 73/9 na potrzeby działki nr 74. Nie określono rodzaju pojazdów, którym przejazd ten ma służyć, a jest to jedyny dojazd do działki nr 74 od drogi publicznej.

Przeprowadzając ponownie postępowanie, organ winien z urzędu rozważyć, czy argumentacja wskazywana przez G. i J.Ł. może mieć wpływ na zawieszenie postępowania. Odwołujący się wskazują, że w przedmiotowej sprawie występuje zagadnienie wstępne jakim jest ustalenie treści służebności przesyłu i przejazdu poprzez doprecyzowanie sposobu wykonywania służebności i dookreślenie, że w granicach pasa gruntu, na którym służebność została ustanowiona, może być wykonywana do wysokości co najmniej 420 cm.

Naruszenie omówionych przepisów postępowania (art. 7, art. 8, art. 9 k.p.a.) spowodowało, że decyzja, którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono T. sp. z o.o. pozwolenia na budowę została wydana przedwcześnie. W toku postępowania nie ustalono bowiem, czy spełnione zostały wymagania stawiane przez obowiązujące przepisy. W ponownie przeprowadzonym postępowaniu organ I instancji powinien zastosować się do uwag zawartych w uzasadnieniu niniejszej decyzji oraz uwzględnić zastrzeżenia i wnioski zgłaszane przez strony - także w postępowaniu odwoławczym. W tym celu zostają przekazane organowi I instancji odpisy i kserokopie pism składanych w postępowaniu drugoinstancyjnym.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na powyższą decyzję wniósł J.P., domagając się uchylenia w całości zaskarżonej decyzję i poprzedzającej jej decyzji organu I instancji, zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów wpisu stałego od skargi (500 zł) oraz kosztów opłat skarbowych od złożonych dokumentów pełnomocnictw w łącznej wysokości 459 zł.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. i art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego poprzez wydanie decyzji kasacyjnej pomimo że z zebranego materiału dowodowego wynikała konieczność wydania decyzji o uchyleniu decyzji Prezydenta i odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu skargi podniesiono ponadto, że stwierdzone przez organ odwoławczy nieprawidłowości dotyczące elementów kluczowych przedłożonego przez T. sp. z o.o. projektu budowlanego uniemożliwiają wydanie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. Tymczasem organ II instancji, pomimo że prawidłowo stwierdził istnienie w/w nieprawidłowości wydał - błędnie, w ocenie skarżącego - decyzję kasacyjną, zamiast decyzji o uchyleniu decyzji Prezydenta i odmowie udzielenia pozwolenia na budowę. Zdaniem skarżącego wydanie takiej decyzji było zasadne z kilku niezależnych od siebie przyczyn. Po pierwsze, inwestor był wzywany przez organ do usunięcia określonych nieprawidłowości i pomimo upływu terminu do ich usunięcia, nieprawidłowości te nie zostały usunięte.

Po drugie, jak zauważył skarżący, organ odwoławczy, co do zasady powinien w pierwszej kolejności dążyć do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. W niniejszej sprawie brak było podstaw do wydania decyzji kasacyjnej, gdyż - jak wyżej wskazano - zasadne było wydanie decyzji o uchyleniu decyzji Prezydenta Miasta W. i odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Jak się wskazuje w doktrynie, instytucja kasacji przewidziana w art. 138 § 2 k.p.a. ma charakter wyjątkowy, bowiem "nie może być podjęta w innych sytuacjach niż te, które zostały określone w art. 138 § 2" (B. Adamiak, Komentarz do art. 138 Kodeksu postępowania administracyjnego [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, SIP Legalis 2015), a organ odwoławczy co do zasady powinien dokonać powtórnego rozstrzygnięcia merytorycznego. Tymczasem Wojewoda uchylił się od merytorycznego rozpoznania sprawy, czym naruszył art. 138 § 2 k.p.a..

Po trzecie, brak usunięcia nieprawidłowości dyskwalifikuje projekt budowlany jako dokument mogący podlegać ocenie organu. Jednocześnie zakres tych nieprawidłowości jest tak szeroki i znaczący (jak np. kwestia zacieniania przez projektowany budynek okien w budynku na działce nr 74), że - w ocenie skarżącego - wątpliwe jest, aby ich usunięcie możliwe było w ponownym postępowaniu przed organem I instancji.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje

Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.) sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Przedmiotem dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Po myśli zaś art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "u.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Uchylenie decyzji administracyjnej przez sąd następuje tylko w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 ust. 1 lit. a u.p.s.a.), naruszenia prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 ust. 1 lit. b u.p.s.a.) i naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 ust. 1 lit. c u.p.s.a.).

Badając pod tym kątem zaskarżoną decyzję Sąd uznał, że wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem doszło do naruszenia prawa o jakim mowa w przywołanym wyżej art. 145 § 1 ust. 1 lit. c u.p.s.a., dającego podstawę do jej uchylenia. Przy czym podkreślić tutaj należy, że argumentacja zawarta w skardze nie została przez Sąd w całości podzielona.

W niniejszej sprawie przedmiotem oceny Sądu była wydana przez Wojewodę D. decyzja z dnia [...] r. Nr [...], którą na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylono zaskarżoną decyzję i sprawę przekazano organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Ta podstawa rozstrzygnięcia organu nie została należycie wyjaśniona, czego wymaga art. 107 § 3 k.p.a..

Kwestią, która podlegała kontroli sądowej, było zatem zastosowanie przez organ drugiej instancji przepisu art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z treścią którego organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zawarte w zaskarżonej decyzji motywy - w ocenie Sądu – nie czynią jednak zadość treści art. 138 § 2 k.p.a..

Należy tutaj zauważyć, że przepis art. 138 § 2 k.p.a. jest wyjątkiem od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, zgodnie z którą organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać sprawę rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej instancji. "Przepis ten konstytuuje dwie przesłanki, które łącznie warunkują wydanie decyzji kasacyjnej. Pierwszą z nich jest wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów postępowania. Drugą natomiast, wystąpienie koniczności wyjaśnienia sprawy w takim zakresie, że ma to istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W nowym brzmieniu art. 138 § 2 zdanie 1 chodzi o naruszenie przepisów regulujących postępowanie wyjaśniające przed organem pierwszej instancji, w stopniu uniemożliwiającym jego sanowanie w drodze uzupełniającego postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego w trybie art. 136 k.p.a., gdyż prowadziłoby to do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania." (zob. J. P. Tarno, Uprawnienia decyzyjne organu odwoławczego w świetle znowelizowanego art. 138 k.p.a. [w] Analiza i ocena zmian kodeksu postępowania administracyjnego w latach 2010-2011 pod red. M. Błachucki, T. Górzyńska, G. Sibiga, Warszawa 2012, s. 231).

Konieczność wydania decyzji kasacyjnej zachodzi zatem wtedy, kiedy zasada dwuinstancyjności postępowania wyłącza przeprowadzenie w tym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego, gdyż jego zakres wskazuje, że w swej istocie organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie mogącym mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji. W konsekwencji sprawa byłaby rozstrzygana de facto w jednej instancji, przez co pozbawiano by stronę prawa kwestionowania wyników postępowania wyjaśniającego w drodze odwołania. Trzeba bowiem mieć na uwadze to, że art. 136 k.p.a. przewiduje możliwość przeprowadzenia przez organ odwoławczy uzupełniającego postępowania dowodowego lub zalecenie jego przeprowadzenia organowi pierwszej instancji. To postępowanie może mieć jedynie charakter uzupełniający, co oznacza, że niedopuszczalne jest prowadzenie tego postępowania w całości lub znacznej części, gdyż naruszałoby to właśnie zasadę dwuinstancyjności.

Jak wynika zatem z powyższych rozważań, organ odwoławczy ma możliwość wydania decyzji kasacyjnej, jedynie przy zaistnieniu łącznie dwóch przesłanek. Organ ten musi przede wszystkim w sposób niewątpliwy stwierdzić, że działanie organu pierwszej instancji było wadliwe, bo naruszające przepisy procesowe, oraz ustalić, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie.

W niniejszej sprawie organ odwoławczy stwierdził, że doszło do naruszenia przepisów art. 7, art. 8, art. 9 k.p.a., bowiem w toku postępowania nie ustalono, czy spełnione zostały wymagania stawiane przez obowiązujące przepisy, oraz że w ponownie przeprowadzonym postępowaniu organ I instancji powinien zastosować się do uwag zawartych w uzasadnieniu niniejszej decyzji, tj. należy:

1. ustalić zakres rzeczowy planowanej inwestycji (czy mamy do czynienia z jednym budynkiem mieszkalno-biurowo-usługowy, czy z dwoma budynkami w zabudowie pierzejowej), przy czym organ odwoławczy w tym zakresie wskazał, że omawiane zamierzenie budowlane dotyczy w istocie budowy dwóch budynków, w związku z czym poddał w wątpliwość, czy oba w/w budynki są zgodne z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego, zwłaszcza w zakresie wysokości oraz niezbędnej liczby miejsc postojowych;
2. przeanalizować zaproponowane w projekcie budowlanym rozwiązania pod kątem przepisów § 13 i § 60 rozporządzenia w sprawie usytuowania budynków, tj. przysłaniania okien w budynku przy ul. [...];
3. przeanalizować również zagadnienie adekwatności decyzji Zarządu Dróg i Utrzymania Miasta z dnia [...] r. Nr [...] zezwalającą na lokalizację zjazdu z drogi publicznej ul. [...] we W. (działka nr 51/2, AM 24, obręb S.M.) na działkę nr 73/9 na czas nieokreślony dla obsługi komunikacyjnej budynku o funkcji biurowo-usługowej oraz rozważyć, czy określenie rodzaju i funkcji inwestycji jest istotne z punktu widzenia problemu rozstrzygniętego tą decyzją a zatem czy zjazd dla omawianej inwestycji został uzgodniony przez zarządcę drogi;
4. zbadać, czy projekt budowlany spełnia wymagania art. 5 Prawa budowlanego. Dotyczy to wymienionych już powyżej kwestii związanych z wzajemnym przesłanianiem budynków, ale także wpływu inwestycji na spełnienie wymagań technicznych przez istniejące przewody kominowe w sąsiedniej zabudowie, spełnianie przez tę zabudowę wymogów przepisów z zakresu ochrony przeciwpożarowej (zarzuty podnoszone w odniesieniu do zabudowy działki nr 74), możliwości zagospodarowania terenów sąsiednich zgodnie z wymogami obowiązującego planu miejscowego (J.P. utrzymuje, że wobec zbyt niskiej odporności ogniowej południowej ściany budynku T. Sp. z o.o. nie będzie mógł zrealizować zabudowy na działce nr 79/3 zgodnie z ustaloną planem obowiązującą linią zabudowy);
5. ustosunkować się do kwestii związanych ze służebnością przejazdu i przechodu określoną na działce nr 73/9 na potrzeby działki nr 74, określić rodzaje pojazdów, którym przejazd ten ma służyć, a jest to jedyny dojazd do działki nr 74 od drogi publicznej, rozważyć, czy argumentacja wskazywana przez G. i J.Ł. może mieć wpływ na zawieszenie postępowania. Odwołujący się wskazują, że w przedmiotowej sprawie występuje zagadnienie wstępne jakim jest ustalenie treści służebności przesyłu i przejazdu poprzez doprecyzowanie sposobu wykonywania służebności i dookreślenie, że w granicach pasa gruntu, na którym służebność została ustanowiona, może być wykonywana do wysokości co najmniej 420 cm;
6. Ponadto Wojewoda wskazał na brak ekspertyz technicznych oceniających stan techniczny sąsiadującej z planowaną inwestycją zabudowy oraz wpływ inwestycji na tę zabudowę;
7. w pełni przeanalizować kwestie wzajemnego przesłaniania budynku biurowego T. Sp. z o.o. oraz budynku planowanego na działkach nr 73/11, 73/5, 80/2 i 80/1 przez J.P.. Inwestor, a za nim organ I instancji wykazują, że budynek J.P. nie będzie przesłaniany przez budynek T. Sp. z o.o., choć w odwołaniu od decyzji o pozwoleniu na budowę dla J.P. aktualny inwestor reprezentował zdanie przeciwne. Brak również analizy przesłaniania okien budynków inwestora przez sąsiednią zabudowę.

Uwzględniając powyższe zarzuty skierowane pod adresem organu I instancji, w ocenie Sądu, organ odwoławczy nie wykazał, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. A ponadto, nie wykazał, że w sprawie nie mógł zostać zastosowany art. 136 k.p.a.. To zaś prowadzi do wniosku, że został naruszony art. 138 § 2 zd. 1 k.p.a., a naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd jednak nie podzielił zarzutu skargi naruszenia art. 138 § 2 zd. 1 k.p.a., bowiem – na tym etapie postępowania – z materiału dowodowego nie wynika konieczność uchylenia decyzji organu I instancji i odmowy udzielenia pozwolenia na budowę. Wbrew twierdzeniu strony skarżącej, organ odwoławczy nie stwierdził w zaskarżonej decyzji ani braku zgodności planowanego obiektu budowlanego z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, ani braku spełnienia wymagań § 13, § 60, § § 57, § 271 ust. 1, ust, 4 i ust. 11 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, ani braku należytej dokumentacji związanej z obsługą komunikacyjną działek, ani braku spełnienia wymagań art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego. Organ II instancji nie stwierdził również istnienia w/w nieprawidłowości, stwierdzając, że te kwestie mają być dopiero przeanalizowane przez organ I instancji.

Należy tutaj zauważyć, że określenie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest określeniem niejasnym i nieprecyzyjnym. Należy jednak przyjąć, że stwierdzenie "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Nie wystarczy przy tym ogólne wskazanie, że "sprawa wymaga wyjaśnienia", ani samo wymienienie dostrzeżonych czy domniemanych uchybień. Konieczne jest, aby wynikiem stwierdzonych i realnie istniejących wad postępowania przed organem pierwszej instancji lub wad jego decyzji, konieczne było ponowne przeprowadzenie postępowania (wyrok WSA w Krakowie z dnia 12 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 339/14, LEX nr 1467859).

"Skorzystanie z dyspozycji art. 138 § 2 k.p.a. jest możliwe jedynie wówczas gdy organ odwoławczy wykaże i uzasadni konieczność przeprowadzenia w sprawie postępowania wyjaśniającego co najmniej w znacznej części, jedynie bowiem w takiej sytuacji można stwierdzić, że konieczny do wyjaśnienia przez organ pierwszej instancji zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W przeciwnym razie sprawę może wyjaśnić organ odwoławczy, który nie tylko kontroluje decyzję organu pierwszej instancji, lecz również ponownie rozpoznaje sprawę administracyjną." (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 5 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 830/13, publ. LEX nr 1470202).

Należy tutaj również podkreślić, że przesłanki określone w art. 138 § 2 k.p.a. winny być interpretowane łącznie z przepisem art. 136 k.p.a., określającym granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Przekazując zatem sprawę do ponownego rozpoznania, organ odwoławczy może jedynie udzielić wskazówek co do zakresu postępowania dowodowego w pierwszej instancji. Nie może natomiast ingerować w rozstrzygnięcie sprawy przez ten organ. W sytuacji zaś, gdy organ odwoławczy nie ma wątpliwości co do stanu faktycznego i nie stwierdził potrzeby dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów (art. 136 k.p.a.), to ma obowiązek orzec co do istoty sprawy.

Pamiętać bowiem trzeba, że zgodnie z zasadą szybkości i prostoty postępowania, organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia.

W niniejszej sprawie organ odwoławczy zlecił organowi I instancji ustalenie zakresu rzeczowego planowanej inwestycji i zbadanie jej zgodności z ustaleniami planu miejscowego, przeanalizowanie zaproponowanych w projekcie budowlanym rozwiązań pod kątem zgodności z przepisami zarówno Prawa budowlanego (art. 5), jak i przepisów rozporządzeń wykonawczych (m.in. dotyczących przysłaniania budynków sąsiednich (§ 13 i § 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie), przeanalizowanie, czy zjazd dla omawianej inwestycji został uzgodniony przez zarządcę drogi.

Powyższe kwestie – w ocenie Sądu – nie wymagają przeprowadzenia żadnego uzupełniającego postępowania dowodowego. Zresztą sam organ II instancji na taką konieczność nie wskazał, a jedynie zlecił ich przeanalizowanie.

Zgodnie z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza:

1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;
2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;
3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7, oraz dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 6;
4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7.

Przy czym podkreślenia wymaga, że kompetencje do przeprowadzenia analizy przedłożonego projektu budowlanego w powyższym zakresie ma również organ II instancji. Badanie zgodności planowanej inwestycji z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego czy przepisami co do zasady stanowi ocenę prawną, która nie jest podstawą do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a.. Taką częściową ocenę organ odwoławczy już przeprowadził, stwierdzając, że omawiane zamierzenie budowlane, nazwane przez inwestora i przez organ I instancji budową budynku mieszkalno-biurowo-usługowego z parkingiem podziemnym dotyczy w istocie budowy dwóch budynków, poddając w wątpliwość zgodność planowanych budynków z ustaleniami planu miejscowego, zwłaszcza w zakresie wysokości oraz niezbędnej liczby miejsc postojowych, stwierdzając, że ustalenia planu miejscowego należy odczytywać poprzez definicje zawarte w tym planie, dokonując analizy zapisów planu dotyczących miejsc postojowych, czy stwierdzając, że nie zostały spełnione wymagania § 13 i § 60 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie co do przysłaniania okien w zachodniej elewacji budynku przy ul. [...].

Również analiza pod względem tego, czy dla planowanej inwestycji (z uwagi na wskazaną przez organ odwoławczy kwestię jej nazwania i rzeczywistego charakteru i funkcji) zjazd został uzgodniony przez zarządcę drogi stanowi w istocie ocenę prawną, o jakiej mowa w art. 35 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Przecież mimo określenia zamierzenia budowlanego jako "budowa budynku mieszkalno-biurowo-usługowego", to projekt budowlany, z którego wynika charakter inwestycji, jest uzgadniany przez określone w przepisach podmioty.

Podkreślić tutaj wypada, że warunkiem uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę jest złożenie kompletnej dokumentacji projektowej wraz z oświadczeniem o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, stosownymi opiniami, uzgodnieniami i pozwoleniami, która następnie podlega ocenie właściwego organu architektoniczno-budowlanego pod kątem zgodności projektowanego zamierzenia inwestycyjnego z planem zagospodarowania przestrzennego lub w przypadku jego braku z wymogami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz z przepisami techniczno-budowlanymi. Pozytywne ustalenia w tym zakresie obligują organ, również odwoławczy, do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Należy również zauważyć, że organ I instancji poczynił ustalenia dotyczące zgodności planowanej inwestycji z ustaleniami planu miejscowego. Na ocenę tą nie ma natomiast wpływu jak inwestycja została przez inwestora i za nim przez organ I instancji nazwana. Prezydent przeanalizował również zgodność projektu budowlanego z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w tym m.in. § 13 i § 60, zarówno w odniesieniu co do budynków istniejących jak i planowanych.

Również ocenił kompletność projektu budowlanego i posiadane opinie, uzgodnienia. Oceniając te ustalenia organ odwoławczy uznał je za niewystarczające bądź ocenił je częściowo odmiennie od organu I instancji. Przepis art. 138 § 2 k.p.a. nie przewiduje jednak możliwości uchylania rozstrzygnięć organu I instancji tylko z tego powodu, że organ odwoławczy ocenia odmiennie zgromadzony materiał dowodowy (wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 stycznia 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 1934/10, publ. LEX nr 758918). "Sama odmienna ocena przez organ odwoławczy dowodów zgromadzonych przez organ pierwszej instancji w toku prowadzonego postępowania, w sytuacji braku wątpliwości co do wynikającego z nich stanu faktycznego sprawy, nie może uzasadniać wydania decyzji kasacyjnej." (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 18 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Gd 482/10, publ. LEX nr 752522). "Jeśli organ II instancji dokonuje ocen stanu faktycznego odmiennych od ocen przyjętych w decyzji organu I instancji, a nie wskazuje czy i w jakim zakresie postępowanie dowodowe ma być uzupełnione, nie jest to powód do uchylenia tej decyzji, lecz jest to powód do wzięcia odpowiedzialności przez organ odwoławczy za własną ocenę prawną sprawy i wydanie decyzji ostatecznej kończącej sprawę." (wyrok WSA w Warszawie z dnia 2 września 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 502/10, publ. LEX nr 760115).

Organ I instancji odniósł się również w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia do kwestii spełniania przez projektowaną inwestycję wymogów przepisów z zakresu ochrony przeciwpożarowej (zarzuty podnoszone w odniesieniu do zabudowy działki nr 74), stwierdzając, że inwestor uzyskał odstępstwo D. Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej we W. w zakresie braku doprowadzenia drogi pożarowej do tego obiektu, opis techniczny określa warunki ochrony przeciwpożarowej, a projekt budowlany inwestycji objętej wnioskiem uzgodniony został, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 czerwca 2003r. w sprawie uzgadniania projektu budowlanego pod względem ochrony przeciwpożarowej (Dz. U. Nr 121, poz.1137 ze zm.) pod względem spełnienia przepisów ochrony przeciwpożarowej przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych mgr inż. L.G. w dniu 28 stycznia 2015 r.

W decyzji pierwszoinstancyjnej zawarto również rozważania w zakresie spełnienie przez projektowaną inwestycję służebność gruntowej przechodu i przejazdu na rzecz właściciela lub użytkownika wieczystego działki nr 74, wskazując, że w projektowanym budynku na nieruchomości obciążonej służebnością przewidziano bramę przejazdową gwarantującą dojście i dojazd do działki nr 74 w granicach pasa gruntu o powierzchni 77 m2, który to wymóg wynika z treści zapisów w księdze wieczystej prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości.

W ocenie organu I instancji wniosek inwestora wraz z projektem budowlanym spełnia wszystkie warunki określone przepisami art. 32 ust. 4 i art. 33 ust. 2 Prawa budowlanego niezbędne do wydania wnioskowanej decyzji. Zatem nie mógł wydać innej decyzji niż zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej powalenia na budowę, w myśl art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego, zgodnie z którym w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Jeżeli natomiast z tą oceną nie zgodził się organ odwoławczy, winien był przeprowadzić własną analizę i w zależności od jej wyników, wydać decyzję merytoryczną.

Ponadto Wojewoda wskazał w zaskarżonej decyzji na brak ekspertyz technicznych oceniających stan techniczny sąsiadującej z planowaną inwestycją zabudowy oraz wpływ inwestycji na tę zabudowę. W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...] wskazano, że opis techniczny winien określać m.in. warunki i sposób posadowienia obejmujące wzajemne oddziaływanie projektowanego obiektu z sąsiednimi obiektami istniejącymi, uwzględniające wyniki ekspertyzy technicznej wymaganej zgodnie z § 206 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W wykonaniu określonego wyżej obowiązku inwestor wskazał w piśmie z dnia 6 marca 2015 r., że uzupełniono opis Tomu II – Projekt Architektoniczno-Budowlany w punkcie 3.3.6. "Bezpieczeństwo konstrukcji" o stosowne zapisy. Z punktu 3.3.6. zapisano natomiast, że budynek został tak zaprojektowany, że obciążenia, które będą działać w trakcie budowy jak i po wykonaniu budynku nie będą wpływały na istniejącą zabudowę.

Budynek projektowany nie powoduje zagrożeń dla bezpieczeństwa użytkowników sąsiadujących budynków. Ze względu na usytuowanie nowo projektowanego budynku w sąsiedztwie istniejących zabudowań, wykonawca ma poprzedzić budowę wykonaniem ekspertyz technicznych stanu technicznego istniejących obiektów sąsiadujących z budową, która będzie określać stan bezpieczeństwa i przydatności do użytkowania, po uwzględnieniu oddziaływań wywołanych przez wzniesienie projektowanego budynku. Co istotniejsze, z przepisu § 206 ust. 1 w/w rozporządzenia wynika, że dopiero budowa powinna być poprzedzona ekspertyzą techniczną stanu obiektu istniejącego, stwierdzającego jego stan bezpieczeństwa i przydatności do użytkowania, uwzględniającą oddziaływania wywołane wzniesieniem nowego budynku. Przepis ten nie wymaga, aby ekspertyza taka została sporządzona i dołączona do projektu budowanego.

Biorąc powyższe pod uwagę, należy stwierdzić, że brak ekspertyz technicznych oceniających stan techniczny sąsiadującej z planowaną inwestycją zabudowy oraz wpływ inwestycji na tę zabudowę nie może być podstawą wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a..

Na marginesie należy uznać twierdzenie skarżącego, że inwestor - pomimo upływu terminu do usunięcia nieprawidłowości - nie usunął ich, jest nieuzasadnione.

Mimo sprawdzenia przez organ I instancji wymagań o jakich mowa w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, wyniki którego znalazły się w uzasadnieniu decyzji pierwszoinstancyjnej, organ odwoławczy zlecił organowi I instancji przeanalizowanie kwestii, które – w ocenie Sądu - nie wymagają przeprowadzenia dodatkowego uzupełniającego postępowania dowodowego tylko analizy zebranego materiału dowodowego, do której uprawniony jest również organ odwoławczy. Zresztą na takie dowody nie wskazał Wojewoda w zaskarżonej decyzji. Zatem nie wynika z niej, że zebrany materiał dowodowy nie jest prawidłowy i wyczerpujący. Jeżeli jednak organ odwoławczy stwierdził, że należy przeprowadzić dodatkowe postępowanie dowodowe, to w pierwszej kolejności winien był wydając decyzję kasacyjną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., wskazać przyczyny niezastosowania art. 136 k.p.a. Nie daje natomiast podstawy do wydania rozstrzygnięcia kasatoryjnego odmienna ocena prawna prawidłowo i wyczerpująco zebranego materiału dowodowego (wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 września 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 906/09, publ.

LEX nr 602852). "Kompetencje organu odwoławczego obejmują zarówno korygowanie wad prawnych decyzji organu pierwszej instancji polegających na niewłaściwie zastosowanym przepisie prawa materialnego, jak i wad polegających na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych. W przypadku odmiennego rozstrzygnięcia sprawy organ odwoławczy ma kompetencje merytoryczno-reformacyjne. Może wydać decyzję uchylającą w całości lub części i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy, w sytuacji gdy uznał, iż rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji jest nieprawidłowe z uwagi na niezgodność z przepisami prawa lub z punktu widzenia celowości." (wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 czerwca 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 504/08, publ. LEX nr 508489).

Podejmując decyzję o zastosowaniu art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy powinien brać pod uwagę nie tylko zasadę dwuinstancyjności, ale i inne przepisy, a zwłaszcza podstawowe zasady wynikające z przepisów k.p.a.. Istotą postępowania odwoławczego, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, zawartą w art. 15 k.p.a., jest bowiem ponowne rozpatrzenie sprawy w pełnym zakresie przez organ odwoławczy. Kontrola instancyjna organu odwoławczego obejmuje więc nie tylko legalność rozstrzygnięcia sprawy przez organ pierwszej instancji, ale i ocenę przez ten organ stanu faktycznego sprawy. Zgodnie bowiem z treścią art. 138 k.p.a. organ odwoławczy rozpatruje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie, co oznacza, że ma on obowiązek rozpatrzeć wszystkie okoliczności sprawy i żądania strony oraz ustosunkować się do nich w uzasadnieniu decyzji. Brak wyjaśnienia wszystkich okoliczności w uzasadnieniu decyzji stanowi naruszenie art. 107 § 3 k.p.a..

Granice postępowania odwoławczego generalnie wyznaczają zasady ogólne postępowania administracyjnego, a przede wszystkim zasada prawdy obiektywnej, zasada praworządności i zasada dwuinstancyjności. Z zasady ogólnej prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a. wynika, że również na organ odwoławczy nałożony został obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Ustalenia poczynione zaś w wyniku tych wyjaśnień muszą znaleźć swoje odzwierciedlenie w rozstrzygnięciu i w uzasadnieniu decyzji, zgodnie bowiem z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Zadaniem zatem uzasadnienia faktycznego i prawnego jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia stanowiące dyspozytywną część decyzji. Obowiązkiem zaś każdego organu administracji jest jak najstaranniejsze wyjaśnienie podstawy faktycznej i prawej, co wypływa również z zasad ogólnych wyrażonych w art. 9 k.p.a. (zasada udzielania informacji), art. 11 k.p.a. (zasada przekonywania, czyli wyjaśniania stronom zasadności przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy). Na postawie art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

W orzecznictwie podkreśla się również pogląd, że to organ administracji winien wnikliwie rozpatrzeć wszystkie okoliczności sprawy, podejmując w tym celu wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. W postępowaniu administracyjnym nie obowiązuje formalna teoria dowodowa, według której daną okoliczność można udowodnić wyłącznie przy pomocy takiego, a nie innego środka dowodowego, ani też zasada, że rola organu orzekającego to rola biernego podmiotu oczekującego na dowody zaoferowane przez stronę. Wręcz przeciwnie, rządząca postępowaniem administracyjnym zasada oficjalności (art. 7, art. 75 k.p.a.) wymaga, by w toku postępowania organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia i załatwienia sprawy i dopuszczały jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem, a więc by z urzędu przeprowadzały dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy.

W niniejszej sprawie Wojewoda naruszył powyższe przepisy procedury administracyjnej, które w konsekwencji spowodowało również naruszenie art. 138 i art. 136 k.p.a.. "Organ odwoławczy może powołać się na przepis art. 138 § 2 k.p.a. tylko wówczas, gdy wykaże, że przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach art. 136 k.p.a. nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. W sytuacji bowiem, gdy przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przewidzianego w art. 136 k.p.a. umożliwiłoby temu organowi prawidłowe załatwienie sprawy, podjęcie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej z tym uzasadnieniem, że rozstrzygniecie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania w całości lub znacznej części jest równoznaczne z naruszeniem obu tych przepisów." (wyrok NSA z dnia 29 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1725/10, publ. LEX nr 1152012).

W przypadku zatem zastosowania przepisu art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy powinien zatem w sposób jednoznaczny wskazać nie tylko wadliwości postępowania przed organem I instancji, ale i powody, dla których nie jest możliwe w danej sprawie zastosowanie art. 136 k.p.a.. W niniejszej sprawie Wojewoda nie wskazał na powody, dla których nie jest możliwe zastosowanie art. 136 k.p.a..

Uwzględniając powyższe przepisy i okoliczności sprawy, przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ odwoławczy winien będzie wykazać – jeśli podejmie decyzję kasacyjną – że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie i z jakich powodów nie było możliwe zastosowanie art. 136 k.p.a. oraz jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jeżeli natomiast stwierdzi, że przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego mieści się w jego kompetencji (art. 136 k.p.a.), winny będzie wydać decyzję co do istoty sprawy. Rozważania dotyczące zasadności zastosowania (bądź nie zastosowania) art. 136 k.p.a. będą musiały również objął kwestię wzajemnego oddziaływania budynków planowanych przez T. sp. z o.o. i skarżącego. Organ II instancji nie powołał się bowiem na żadne okoliczności, które nie pozwalają mu na samodzielne przeprowadzenie analizy w tym zakresie i zajęcie własnego stanowiska w sytuacji, gdy orzecznictwo sądowoadministracyjne jest w tym względzie niejednolite.

Z jednej strony należy bowiem zwrócić uwagę na wyrok WSA w Białymstoku z dnia 27 stycznia 2011 r. (sygn. akt II SA/Bk 726/10), w którym stwierdzono, że prokonstytucyjna wykładnia przepisu § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (a nie jego literalne brzmienie) wymaga uwzględnienia zasady równej ochrony prawa własności wobec sąsiada poprzez przewidywanie możliwości usytuowania w przyszłości obiektów budowlanych na jego działce. Inna wykładnia nie jest do przyjęcia, gdyż preferuje tego z właścicieli, który pierwszy przystąpił do inwestowania. Uprzywilejowanie pierwszego inwestora polega na tym, że zabudowując nieruchomość nie będzie ograniczony wymogami § 13 rozporządzenia, tj. warunkiem niezacieniania budynku sąsiada, skoro takowy jeszcze nie istnieje.

Zatem może to doprowadzić do ograniczenia prawa własności właściciela nieruchomości sąsiedniej, który budując (rozbudowując) później budynek będzie miał ograniczony dostęp światła dziennego do pomieszczeń mieszkalnych. Wykładnia § 13 rozporządzenia zgodnie z zasadą równości została również zastosowana m.in. w wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 6 grudnia 2007 r. (sygn. akt II SA/Wr 37/07, publ. Lex nr 491986), który stwierdził, że przepis § 13 ust. 1 rozporządzenia będzie miał zastosowanie zarówno do projektowanych obiektów przeznaczonych do realizacji jak też do obiektów już istniejących.

Z drugiej zaś strony wskazuje się w orzecznictwie, że nie można mówić o przesłanianiu pomieszczeń w budynku nieistniejącym. W tym przypadku, gdy przesłaniający obiekt jest niższy niż 35 m, przepis § 13 rozporządzenia musi być wykładany ściśle i nie może być stosowany, gdy działka sąsiednia jest niezabudowana (wyrok WSA w Lublinie z dnia 11 sierpnia 2001 r., sygn. akt II SA/Lu 321/11). Przed udzieleniem pozwolenia na budowę na organie nie ciąży obowiązek sprawdzenia czy planowana inwestycja nie spowoduje zacieniania lub przesłaniania obiektów, które w przyszłości mają powstać na działce sąsiedniej. Przepisy te znajdują zastosowanie w odniesieniu do obiektów już istniejących (wyrok WSA w Szczecinie z dnia 28 maja 2009 r., sygn. akt II SA/Sz 243/09).

Odnosząc się zaś do samej kwestii zasadności analizowania wzajemnego oddziaływania budynków planowanych przez T. sp. z o.o. i skarżącego, Sąd zauważa, że Prawo budowlane reguluje sprawy związane z projektowaniem, budową, utrzymaniem i rozbiórką obiektów budowlanych (art. 1 Prawa budowlanego). Podstawowe zasady, którymi należy się kierować podczas projektowania i budowy obiektu budowlanego określa art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego. Z przepisu tego wynika, że poza kwestiami technicznymi, bezpieczeństwa powszechnego, ochrony zdrowia i mienia ludzi oraz środowiska należy uwzględniać także odpowiednie usytuowanie obiektu budowlanego na działce oraz uzasadnione interesy osób trzecich (art. 5 ust. 1 pkt 8 i 9 Prawa budowlanego). Prawo budowlane spełnia zatem także istotną rolę w zakresie regulacji stosunków właścicieli nieruchomości sąsiednich, czyli w zakresie tak zwanego prawa sąsiedzkiego. Podstawowym celem prawa sąsiedzkiego jest zapewnienie harmonijnego wykonywania najszerszego prawa do korzystania z nieruchomości, jakim jest prawo własności.

Istotnym elementem prawa sąsiedzkiego jest zapewnienie mechanizmów ochrony prawa własności zagrożonego następstwami wykonywania prawa własności przez właściciela innej (sąsiedniej) nieruchomości. Prawo własności jest prawem konstytucyjnie chronionym (art. 64 ust. 1 Konstytucji) i ochrona ta jest dla wszystkich równa (art. 64 ust. 2 Konstytucji). Zasada równej dla wszystkich ochrony własności jest elementem zasady równego traktowania przez władze publiczne (art. 32 ust. 1 Konstytucji). W zgodzie z tymi konstytucyjnymi zasadami powinny być wykładane przepisy Prawa budowlanego, które mają wpływ na prawo sąsiedzkie.

Istotne znaczenie w stosunkach sąsiedzkich właścicieli nieruchomości ma usytuowanie obiektu budowlanego w określonej odległości od granicy nieruchomości. Nie bez przyczyny w rozporządzeniach dotyczących warunków technicznych i usytuowania budynków określa się odległości w jakich budynek może być usytuowany od granicy nieruchomości i to nie tylko z uwagi na względy ochrony przed pożarami. Ważne jest też dla tych stosunków wzajemne usytuowanie obiektów budowlanych na sąsiednich nieruchomościach. Jest oczywiste, że istnienie budynku na nieruchomości może być źródłem immisji, która będzie polegała na oddziaływaniu na sąsiednią nieruchomość poprzez zasłonięcie dopływu światła lub widoku, przenikaniu hałasu lub temu podobnych. Dlatego prawo budowlane, w szerokim tego sława znaczeniu, reguluje także wzajemne usytuowanie obiektów budowlanych w szczególności z uwagi na ograniczenie dopływu światła lub widoku.

Przykładem takiej regulacji jest § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w którym określono sposób ustalania odległości budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi od innych obiektów.

Należy tutaj zwrócić uwagę, że na powyższy przepis powołał się w toku postępowania skarżący, podnosząc fakt naruszania przez planowaną inwestycję norm zacienienia (§ 13 i § 57 w/w rozporządzenia) w stosunku do inwestycji objętej pozwoleniem na budowę wydanym w dniu 19 stycznia oraz w stosunku do planowanej inwestycji na działce nr 79/3 i niespełnienia norm bezpieczeństwa pożarowego, tj. § 271 ust. 1, ust. 4 i ust. 11 rozporządzenia. Wskazał ponadto, że pomiędzy oknami w planowanym przez niego budynku na działkach nr 80/2, 73/11, 73/5, znajdującymi się w jego ścianie zachodniej i wschodniej, a ścianą południową projektowanego budynku T. sp. z o.o., zgodnie z § 271 ust. 1, ust. 4 i ust. 11, powinna być zachowana minimalna odległość 6 m. Tymczasem, jak wynika z projektu odległość ta nie jest zachowana, gdyż do ściany południowej budynku T. sp. z o.o. (posiadającej powierzchnię przeszklenia bezklasowego większą niż 35% całkowitej powierzchni tej ściany) odległość z najbliższych okien ściany prostopadłej (przy kącie 90 stopni) wynosi ok. 4,5 m. Po drugie, wbrew treści projektu budowlanego powierzchnia przeszklenia bezklasowego (tj. najniższej odporności ogniowej) na ścianie południowej budynku T. sp. z o.o. wynosi ponad 35% całkowitej powierzchni tej ściany.

Z analizy rysunków projektowych wynika, że powierzchnia ta wynosi ok. 47% całkowitej powierzchni ściany południowej. Oznacza to m.in., że powierzchnia o odporności ogniowej REI stanowi nie więcej niż 53% powierzchni ściany południowej budynku T. sp. z o.o.. Powyższe powoduje brak zgodności projektu z cyt. powyżej przepisami rozporządzania regulującymi usytuowanie budynków z uwagi na bezpieczeństwo pożarowe. Ponadto, zatwierdzenie w/w zapisów projektu istotnie wpłynęłoby na możliwość zabudowy skarżącego na należącej do niego działce nr 79/3, w ostrej granicy tej działki, powodując konieczność odsunięcia zabudowy na tej działce o ok. 8 m (co w praktyce, biorąc pod uwagę, że działka nr 79/3 ma szerokość od 5,5 do 8,5 m, wręcz wykluczałoby możliwość jakiejkolwiek zabudowy).

Stwierdzenie, że przepis § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie "reguluje ustalenie odległości budynku od innych obiektów prima facie wskazuje, że może on mieć zastosowanie tylko wówczas, gdy jedna z nieruchomości jest już zabudowana. Zdaje się taką wstępną tezę potwierdzać jego dalsza część, w której szczegółowo określa się sposób ustalania odległości pomiędzy budynkami; sposób, który wymaga znajomości pewnych parametrów architektonicznych jednego z budynków, mianowicie usytuowania krawędzi najniżej położonych okien budynku przesłanianego lub poziomu najwyżej zacieniającej krawędzi obiektu przesłaniającego. Jednakże taka wykładnia nie uwzględnia zasady równej ochrony prawa własności. Preferuje ona bowiem tego z właścicieli, który pierwszy z dwóch niezabudowanych sąsiednich nieruchomości przystąpi do inwestowania.

Uprzywilejowanie pierwszego inwestora polega na tym, że inwestując w sąsiedztwie niezabudowanej nieruchomości nie będzie ograniczony wymogami stawianymi w § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, lecz tylko wymogami stawianymi co do odległości budynku od granicy nieruchomości w § 12 tego rozporządzenia, co może doprowadzić do szerszego ograniczenia prawa własności właściciela nieruchomości sąsiedniej, który budując później, nie będzie mógł zbudować w takiej samej odległości, zgodnej z wymogami § 12, od granicy nieruchomości, jak jego sąsiad, gdyż jego już, jako budującego w sąsiedztwie nieruchomości zabudowanej, dalej idące ograniczenia z § 13 będą dotyczyć." (wyrok NSA z dnia 25 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 1277/08).

W powyżej zacytowanym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził również, że zasada równej ochrony prawa własności wymaga, aby każdy właściciel nieruchomości w procesie inwestycyjnym w miarę możliwości miał takie same prawa.

Uwzględniając powyższe, Sąd nie podzielił stanowiska strony skarżącej prezentowanego w toku postępowania, że rozpoczęcie przez niego jako pierwszy procesu inwestycyjnego miałoby zapewnić mu szczególną ochronę, zaś działania innych podmiotów, które nie rozpoczęły działań inwestycyjnych przed skarżącym, takiej ochrony prawnej miałyby być pozbawione. Ponadto, w piśmie z dnia 22 maja 2015 r. skarżący sam domaga się ochrony w zakresie możliwości przyszłej zabudowy na należącej do niego działce 79/3.

Należy tutaj również zauważyć, że chociaż Sąd podziela pogląd prezentowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym co do zasady, że organ administracyjny w postępowaniu w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę badając zgodność projektowanej inwestycji z § 13 powołanego rozporządzenia nie ma obowiązku odnoszenia się do przyszłych budynków, których usytuowanie na sąsiednich działkach nie jest jeszcze znane, jednakże w rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z sytuacją wyjątkową, bowiem od pewnego momentu prowadzono jednocześnie dwa postępowania w sprawie udzielenie pozwolenia na budowę.

W związku z tym w tej konkretnej sprawie organy winne są rozważyć usytuowanie jak i parametry obu planowanych inwestycji. Przeciwne stanowisko doprowadziłoby do uprzywilejowania jednej ze stron, co godziłoby w konstytucyjną zasadę równości oraz jej szczególną postać dotyczącą równej dla wszystkich ochrony prawa własności. Brak uwzględnienia planowanej na sąsiedniej działce inwestycji doprowadzić by mogło do uprzywilejowanego traktowania właściciela, który jako pierwszy podejmując inwestycję uzyska premię w postaci możliwości szerszego wykorzystania swego prawa własności.

Za powyższym przemawiają również przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), które również mają istotne znaczenie dla prawa sąsiedzkiego. Przyjmuje się bowiem, że m.in. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego określa społeczno-gospodarcze przeznaczenie nieruchomości, o którym mowa w podstawowym dla prawa sąsiedzkiego art. 144 k.c. (S. Rudnicki, Sąsiedztwo nieruchomości. Problematyka prawna, Zakamycze 1998 r. s. 26-28). W obecnym stanie prawnym społeczno-gospodarcze przeznaczenie nieruchomości określać będzie też wynikająca z art. 61 ust. 1 powołanej ustawy zasada dobrego sąsiedztwa, która stanowi podstawę wydania decyzji o warunkach zabudowy, gdy brak obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jeżeli zatem przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, czy to poprzez ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, czy też poprzez zasadę dobrego sąsiedztwa określają dla sąsiednich nieruchomości takie samo społeczno-gospodarcze przeznaczenie, to ich właściciele winni mieć równe prawo do ich zagospodarowania, zwłaszcza gdy prowadzą proces inwestycyjny jednocześnie.

Za szerszym niż wskazywałaby na to wykładnia gramatyczna stosowaniem § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie przemawia też to, że jest to przepis wykonawczy do ustawy, co nakazuje wykładać go przez pryzmat przepisów tej ustawy. Prawo budowlane nie różnicuje zaś zakresu ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, gdy mówi o konieczności ich uwzględnienia podczas procesu inwestycyjnego, z uwagi na pierwszeństwo (art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego).

Słusznym jest pogląd, że ochrona interesów w procesie inwestycyjnym prawo zabudowy nie może prowadzić do sytuacji, w której to osoby trzecie, a nie inwestorzy - właściciele nieruchomości, na której mają powstać planowane inwestycje, decydować będą o dopuszczalności wybudowania obiektów budowlanych, miejscu posadowienia takich obiektów, rodzaju obiektu budowlanego i to nawet z naruszeniem ogólnego interesu społecznego. Sąd zgadza się również z twierdzeniem, że w celu niejako "rezerwacji" możliwości realizacji dla siebie przyszłej inwestycji w najbardziej odpowiednim miejscu na nieruchomości, niedopuszczalne jest blokowanie zamierzenia inwestycyjnego właściciela działki sąsiedniej, w sytuacji, gdy zamierzenie to jest zgodne z przepisami Prawa budowlanego.

Te zasadnicze kwestie, istotne dla rozstrzygnięcia sprawy zostały pominięte przez organ II instancji w skarżonej decyzji mimo, że organ ten był zobligowany je rozważyć i zająć swoje stanowisko, a nie uchylać się od rozstrzygnięcia sprawy przez przekazanie jej organowi I instancji bez szczegółowego w tym względzie uzasadnienia.

Uwzględniając powyższe - w ocenie Sądu – zaskarżona decyzja musiała zostać wyeliminowana z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 lit. c u.p.s.a..

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 u.p.s.a.. Na zasądzoną kwotę złożyło się: 500 zł tytułem wpisu sądowego od skargi, 51 zł tytułem kosztów opłat skarbowych od pełnomocnictw oraz 240 zł na podstawie § 2 ust. 1, ust. 2 w związku z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (j.t. Dz. U. z 2013 r. poz. 490 ze zm.). Sąd nie uwzględnił natomiast wniosku o zasądzenie kosztów opłat skarbowych od złożonych dokumentów pełnomocnictw w łącznej wysokości 459 zł, bowiem w niniejszej sprawie skarżący udzielił pełnomocnictwa trzem pełnomocnikom, co oznacza, że należało zasądzić jedynie kwotę w tym zakresie w łącznej wysokości 51 zł, liczonej 3 x 17 zł.

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiuz 20 października 2015 r., sygn. akt II SA/Wr 529/15

Metryka

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje